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사건
2016구합12059 여객자동차운송사업계획 변경인가 처분취소
원고
1. ▣▣운수 주식회사
2. 합자회사 ▣▣운수
3. 유한회사 ▣▣교통
4. ▣▣운수 유한회사
5. 유한회사 ▣▣버스
6. 유한회사 ▣▣운수
7. ▣▣버스 유한회사
8. ▣▣운수 유한회사
19. 유한회사 ▣▣버스
10. ▣▣교통 유한회사
원고들 소송대리인 법무법인(유한) □□□
담당변호사 □□□
피고
나주시장
소송수행자 □□□, □□□, □□□
소송대리인 변호사 □□□
변론종결
2017. 4. 6.
판결선고
2017. 4. 27.
주문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다 .
청구취지
피고가 2016. 8. 4. 주식회사 나주교통에 대하여 한 여객자동차운송사업계획변경인가 처분을 취소한다.
이유
1. 처분의 경위
가 . 광주전남공동혁신도시의 개발 및 시민들의 노선 변경 요구
광주전남공동혁신도시가 2009년 5월경부터 나주시 빛가람동 일원에 설립되기 시 작하였고 2013년경 그 기반시설이 신축되었다. 이에 광주전남공동혁신도시로 유입되는 인구가 증가하였고, 광주전남공동혁신도시의 주민들은 피고에게 광주광역시에 조성된 문화기반시설, 병원, 학교 등을 이용할 수 있도록 버스노선을 변경·신설해 달라는 민원 을 제기하였다.
나. 나주교통의 1차 운송사업계획 변경인가신청 등
1) 주식회사 나주교통( 이하 '나주교통'이라고 한다 )은 2015년 4월경 피고에게 기존 의 운행계통을 '나주혁신도시 ~광주역, 거리 27.2km 등'에서 '나주혁신도시~농산물공판 장 , 거리 37.9km 등'으로 변경하는 내용의 운송사업계획 변경에 대한 인가신청을 하였 다 ( 이하 '1차 운송사업계획 변경인가신청'이라고 한다).
2 ) 나주교통의 1차 운송사업계획 변경인가신청에 대하여 나주시와 광주광역시 사 이에 협의가 이루어지지 않자, 나주시는 여객자동차 운수사업법 제78조에 따라 국토교 통부장관에게 조정을 신청하였다. 국토교통부장관은 여객자동차운송사업 조정위원회의 심의에 따라 2015. 11. 3. '광주 시내에서 운영 중인 노선과 경합되어 운송사업자 간에 과도한 경쟁 유발 및 기존 운행계통에서 50 % 초과하는 사업계획변경으로 법령기준에 부적합 등' 을 이유로 나주교통의 운송사업계획변경안을 기각하였다.
다 . 나주교통의 2차 운송사업계획 변경인가신청 등
1) 나주교통은 2015. 12. 24. 피고에게 기존의 운행계통을 '나주터미널~광주역, 거 리 27.2km 등'에서 '나주터미널~ 농산물공판장 , 거리 34.1km 등'으로 변경하는 내용의 운송사업계획 변경에 대한 인가신청을 하였다( 이하 '2차 운송사업계획 변경인가신청' 이 라고 한다).
2) 나주교통의 2차 운송사업계획 변경인가신청에 대하여 나주시와 광주광역시 사 이에 협의가 이루어지지 않자, 나주시는 여객자동차 운수사업법 제78조에 따라 국토교 통부장관에게 조정을 신청하였다. 국토교통부장관은 여객자동차운송사업 조정위원회의 심의에 따라 2016. 7. 7. 2차 운송사업계획변경안 중 광주광역시내권 승강장 22개소를 15개소로 축소하고, 굴곡노선을 수정하며, 종점을 전남대학교 후문으로 2.6km 축소하 여 운행계통을 '기·종점 나주터미널~전남대학교 후문, 주요경유지 전남대병원, 조선대, 동강대 후문 등, 거리 31.5km, 대수 40대, 횟수 120'으로 변경하는 내용으로 2차 운송 사업계획변경안을 수정 인용하는 내용의 심의결과를 통보하였다.
라. 나주교통의 3차 운송사업계획 변경인가신청 및 피고의 이 사건 처분
나주교통은 국토교통부의 조정에 따라 2016년 8월경 피고에게 운송사업계획 변경 인가신청을 하였고, 피고는 2016. 8. 4. 이를 인가하였는데, 피고의 운송사업계획변경인 가에 따른 변경 전· 후 운행계통의 내용은 다음과 같다( 노선의 기점 및 전체거리 등이 국토교통부의 조정내용과 일부 일치하지 않으나, 일치하지 않는 부분은 나주시장이 나 주시 지역 내의 노선에 관련된 부분을 국토교통부의 조정 내용과 다르게 인가한 것으로 서 여객자동차 운수사업법 제10조에 따라 나주시장의 인가로써 사업계획을 변경할 수 있는 사항이다. 그 밖에 나주시를 벗어나 광주광역시 지역 내에 있는 노선 부분의 경 로 및 종점은 국토교통부의 조정내용과 같다. 이하 ' 이 사건 처분' 이라고 한다).
[인정근거] 다툼이 없는 사실 , 갑 제1 내지 5, 17, 18, 19호증, 을 제1호증의 각 기재 (가지번호가 있는 것은 가지번호 포함), 이 법원의 국토교통부에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지
2. 본안 전 항변에 관한 판단
가. 본안 전 항변
원고들은 광주광역시에서 시내버스 운송사업을 영위하는 버스운송회사로서 이 사 건 처분의 상대방이 아니고, 수송원가 방식의 준공영제의 시행으로 손실금액을 시비로 지원받으므로 이 사건 처분으로 인한 경제적인 이해관계도 없다. 따라서 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.
나. 판단
1) 일반적으로 면허나 인·허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우 , 다른 업자에 대한 면허나 인· 허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같 은 종류의 면허나 인 ·허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업 자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인·허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더 라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결 참조).
2) 여객자동차 운수사업법 제5조 제1항 제1호에서 '사업계획이 해당 노선이나 사 업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것' 을 여객자동차운송사업의 면허기준으 로 정한 것은 여객자동차운송사업에 관한 질서를 확립하고 여객자동차운송사업의 종합 적인 발달을 도모하여 공공의 복리를 증진함과 동시에 업자 간의 경쟁으로 인한 경영 의 불합리를 미리 방지하자는 데 그 목적이 있다. 원고들과 나주교통은 모두 노선 여 객자동차 운송사업자이고, 이 사건 처분으로 인하여 나주교통의 운행계통이 원고들의 운행계통과 일부 중복되고 그로 인하여 원고들의 운행수익 감소가 예상되므로 원고들 과 나주교통은 경업자 관계에 있는 것으로 보는 것이 타당하고, 따라서 원고들에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결, 대법원 2010. 6. 10. 선고 2009두10512 판결 참조). 피고의 본안 전 항변은 받아들이지 않는다.
3. 이 사건 처분의 적법 여부
가 . 원고의 주장
1) 이 사건 처분은 운행거리를 확장할 만한 불가피한 사유가 없음에도 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제3호에 정한 기준에 위반하여 운행거리를 확장한 것으로 위법하다.
2) 이 사건 처분으로 승객의 편의 도모를 위한 효과는 미미한 반면 원고들의 기존 시내버스 노선에 대한 이익을 침해하고, 변경된 노선에 교통혼잡과 교통체증이 유발되 며 , 원고들의 적자 누적으로 인한 감차로 이어질 경우 광주광역시 시민들의 불편을 초 래하게 될 것이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 관련 규정
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 이 사건 처분이 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제3호에 위배되 는지 여부
여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32조 제2항 제3호는 노선여객자동차운송사 업의 사업계획 변경 기준에 관하여 '노선 및 운행계통의 운행경로 변경은 도로 여건 등 불가피한 경우를 제외하고는 운행거리 또는 운행시간이 단축되는 경우로 한정하며, 기존 운행경로를 너무 많이 변경하여 이용주민에게 불편을 주지 아니할 것'이라고 정 하고 있다. 한편 운행경로변경이라 함은 '기존노선 및 운행계통과 기점과 종점을 동일 하나, 운행경로의 일부(정류소 변경을 포함한다 )를 변경하는 것' 을 말한다(여객자동차운 수사업 인 면허업무처리요령 제2조 제3호). 앞서 인정한 사실에 의하면 이 사건 처분은 나주교통이 운행하는 노선의 종점을 광주역에서 전남대후문으로 변경하고, 그 기점과 종점간의 운행경로 운행거리 운행횟수 등 운행계통을 변경하는 사업계획변경에 대한 인가인바, 단순한 운행경로변경에 관한 기준인 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제32 조 제2항 제3호가 적용되지 않는다. 원고의 주장은 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.
2) 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용 하였는지 여부
다음과 같은 사정을 고려하면, 이 사건 처분으로 인한 광주전남공동혁신도시 주 민들 및 광주광역시 시민들의 교통편익 향상이라는 공익이 원고들의 영업이익 감소라 는 사익보다 더 크다고 보이므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.
가) 나주시와 광주광역시는 서로 인접해 있으므로 나주시 빛가람동 일원에 설립 된 광주전남공동혁신도시에 거주하는 주민들1) 이 광주광역시에 있는 교육· 문화시설, 의 료기관을 이용하는 경우가 빈번하고 그와 같은 수요증가에 따른 광주전남공동혁신도시 주민들의 대중교통 이용 불편을 해소할 필요가 발생하였다.
나 ) 나주교통의 기존 운행노선 중 광주광역시를 지나는 경로는 '송암동- 인성고 남선산업 -송하삼익 광주대입구 동성고 대성여고 백운광장-백운동우체국- 까치고개- 대 성사거리- 월산사거리-우진아파트 -학생독립기념관- 롯데백과점-대인광장 -중흥주민센타 순복음교회-광주역'으로 광주전남공동혁신도시의 주민들의 주된 수요와는 관련이 미미 하다.
다 ) 이 사건 처분으로 인하여 나주교통의 운행노선 중 광주광역시를 지나는 경 로가 '송암동 인성고- 송하삼익 광주대입구 동성고- 대성여고 백운광장- 남광주농협-양림 휴먼시아- 전남대병원-조선대 살레시오여고-산수오거리- 동강대후문- 전남대후문'으로 변 경되었는데, 이는 광주전남공동혁신도시 주민들의 생활수요에 긴요하다. 이 사건 처분 으로 인하여 나주교통의 광주광역시 내 운행노선은 기존 9km에서 13.3km로 연장된 것에 불과하여, 예상되는 원고들의 운송수입감소가 심각하다고 보기 어렵다.
라 ) 여객자동차운송사업 조정위원회는 광주광역시장 및 전라남도지사의 의견을 듣고, 광주전남공동혁신도시 주민들의 수요, 광주광역시의 재정적 부담, 원고들의 영업 이익감소 등 여러 사정을 고려하여 심의를 한 것으로 보이고, 이 사건 처분은 그와 같 은 심의를 거친 국토교통부장관의 조정에 따라 나주교통의 2차 운송사업계획변경안을 수정하여 인용한 것으로 보인다.
마 ) 원고들이 주장하는 교통체증유발·적자발생 등은 막연한 예측에 불과하고 원 고들의 기존 영업은 시민들의 교통수요에 반하여서까지 보호해야 할 성질의 것으로 볼 수 없다.
4. 결론
원고들의 청구는 옳지 않으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
이정훈 (재판장)
박병곤
허준기
주석
1) 현재 23,000명을 초과하는 것으로 보인다.
별지
관련 규정
제10조(사업계획의 변경)
① 제4조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통
부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하
려는 때에는 국토교통부장관 또는 시·도지사에게 신고하여야 한다.
② 제4조제1항 단서에 따라 여객자동차운송사업을 등록한 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 시·도지
사에게 등록하여야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시·도지
사에게 신고하여야 한다.
③ 국토교통부장관 또는 시·도지사는 운송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제1항과
제2항에 따른 사업계획의 변경을 제한할 수 있다.
1. 제7조에 따른 운송 개시의 기일이나 기간 안에 운송을 시작하지 아니한 경우
2. 제23조에 따른 개선명령을 받고 이행하지 아니한 경우
3. 제85조제1항에 따라 노선폐지(路線廢止)나 감차(減車) 등이 따르는 사업계획 변경명령을 받은 후 1
년이 지나지 아니한 경우
4. 교통사고의 규모나 발생 빈도가 대통령령으로 정하는 기준 이상인 경우
5. 제5조의2제3항에 따라 국토교통부장관이 여객자동차운송사업의 등록을 제한한 경우
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 사업계획 변경의 절차, 기준, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부
령으로 정한다.
제78조(협의·조정 등 )
① 시·도지사는 여객자동차운송사업의 사업계획변경, 개선명령, 사업구역조정 등이 둘 이상의 시·도에 걸
칠 경우 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 관계 시·도지사와 협의하여야 한다. 이 경우 시·도지사
는 협의가 성립되지 아니하면 국토교통부장관에게 조정( 調整) 을 신청하여야 한다.
② 국토교통부장관은 제1항에 따른 신청을 받으면 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 조정한 후 관계
시·도지사에게 통보하여야 하며, 관계 시·도지사가 조정된 내용대로 따르지 아니하면 조정된 내용대
로 직접 처분할 수 있다.
③ 제1항의 조정을 신청하는 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.
제32조(사업계획 변경의 기준 · 절차 등)
① 노선운송사업자는 제31조에 따라 사업계획 변경인가 또는 사업계획 변경등록의 신청서를 제출할 때
에는 다음 각 호의 구분에 따른 기한까지 제출하여야 한다. 다만, 수송수요 등의 변동이 있는 경우로
서 교통편의의 증진을 위하여 필요하다고 인정될 때에는 수시로 이를 신청할 수 있다.
1. 상반기: 매년 3월 31일까지
2. 하반기: 매년 9월 30일까지
② 노선여객자동차운송사업의 사업계획 변경은 다음 각 호의 기준에 따른다.
1. 노선 및 운행계통을 신설하려는 경우에는 운행횟수를 4회 이상으로 할 것. 다만, 법 제23조제1항제
10호에 따른 사업개선명령의 경우에는 관할관청이 정하는 운행횟수에 따른다.
2. 노선 및 운행계통을 연장하려는 경우에 그 연장거리는 기존 운행계통의 50퍼센트 이하로 할 것
3. 노선 및 운행계통의 운행경로 변경은 도로 여건 등 불가피한 경우를 제외하고는 운행거리 또는 운
행시간이 단축되는 경우로 한정하며, 기존 운행경로를 너무 많이 변경하여 이용주민에게 불편을 주
지 아니할 것.
4. 고속형 시외버스 또는 직행형 시외버스의 운행계통 신설 등 사업계획 변경으로 인하여 기존의 고
속형 시외버스 또는 직행형 시외버스 운행계통과 동일하게 되지 아니할 것. 다만 , 해당 운행계통에
하나의 시외버스운송사업자가 운행하고 있는 경우와 관할관청이 주민의 교통편의 증진을 위하여
필요하다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 기존 노선 및 운행계통을 일시적으로 변경하는 관할관청의 우회운행노선 지정은 주말·연휴 및 특별
수송기간 등에 교통체증 등의 사유가 있는 경우로 한정할 것. 이 경우 관할관청은 우회운행노선의
도로상태·노선상황 및 정류소 등을 고려하여 우회운행할 수 있는 운행경로와 운행조건을 지정하여
야 한다.
6. 제33조제1항제3호가목에 따른 운행횟수의 증감을 초과하는 경우로서 둘 이상의 시·도에 걸치는 운
행횟수의 증감은 관련 시외버스운송사업자 또는 관할관청이 참여하여 해당 운행계통에 대한 수송
수요 등을 조사한 후에 변경할 것
③ 법 제10조제3항에 따른 운송사업자의 사업계획 변경제한은 다음 각 호의 기준에 따른다 .
1. 법 제10조제3항제1호 또는 제2호에 해당하여 행정처분을 받았을 때에는 그 날부터 1년간 해당 운
행계통의 사업계획 변경의 인가 또는 신고의 수리(受理) 거부
2. 법 제10조제3항제3호에 해당하여 노선을 폐지하여야 하는 사업계획 변경명령을 받았을 때에는 해
당 노선의 사업계획 전부에 대하여, 자동차 대수를 줄여야 하는 사업계획 변경명령을 받았을 때에
는 해당 운행계통에 해당하는 사업계획에 대하여 그 명령을 받은 날부터 1년간 사업계획 변경의
인가 또는 신고의 수리 거부
3. 법 제10조제3항제5호에 해당하여 법 제5조의2제4항에 따라 국토교통부장관으로부터 전세버스운송
사업의 등록 제한을 통보받은 경우에는 해당 통보를 받은 날부터 법 제5조의2제3항에 따른 등록
제한 기간 동안 전세버스의 증차가 포함된 사업계획 변경등록의 거부
④ 그 밖의 사업계획 변경의 세부절차나 그 밖에 필요한 사항에 관하여는 국토 해양부장관 또는 시· 도
지사가 따로 정하는 바에 따른다.
제98조(여객자동차운송사업 조정위원회의 구성 · 운영)
① 법 제78조제1항에 따라 시·도지사가 조정신청한 사항(제10조제5항에 따라 사업구역의 조정에 관하여
신청한 사항은 제외한다) 의 조정에 관하여 국토교통부장관이 자문하는 사항을 심의하기 위하여 국토
교통부장관 소속하에 여객자동차운송사업 조정위원회(이하 "조정위원회"라 한다)를 둘 수 있다. 다만 ,
운행계통의 분할 단축·통합 및 운행시간 등의 경미한 사업계획 변경은 조정위원회의 심의를 생략할
수 있다.
② 조정위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항은 국토교통부장관이 따로 정하는 바에 따른다.
제99조(조정의 기준 등)
① 조정위원회는 제98조제1항에 따른 사항을 심의할 때에는 다음 각 호의 기준에 따라야 한다.
1. 지역주민의 교통편의를 증진시킬 수 있을 것
2. 시·도 간 운송사업자의 균형적인 발전을 도모할 수 있을 것
3. 노선의 연고권(緣故權)을 확보하기 위한 것이 아닐 것
4. 운송사업자 간에 과도한 경쟁을 유발하지 아니할 것
② 조정위원회는 제1항에 따른 기준에도 불구하고 지역주민의 교통편의와 관련 운송사업자의 경영상태
등 현실의 여건과 교통정책을 고려하여 필요하다고 인정하면 시·도지사가 조정신청한 사항의 일부를
수정하여 심의할 수 있다.