2014누65914 과징금납부명령취소

A 주식회사

공정거래위원회

2016. 6. 15.

2016. 7. 6.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 5. 26. 전원회의 의결 제2014-114호로 원고에게 한 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령 중 과징금납부명령을 취소한다.

1. 인정되는 사실

가. 원고 등의 지위

원고, 한솔제지 주식회사(이하 '한솔제지'라 하고, 편의상 다른 회사의 명칭에서도 '주식회사' 표시를 생략한다), B, 께끗한나라, C(이하 '원고 등 5개사'라 한다)는 백판지 등의 제조·판매업을 영위하는 자들로서, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 정하는 사업자에 해당한다.

나. 백판지의 특성 및 분류

1) 백판지(白板紙, White Duplex Board)는 여러 층으로 겹뜨기를 한 다층 판지의 한 종류로서 편면 또는 양면에 표백화학펄프를, 그 중간층에 폐지나 쇄목펄프 등을 사용하여 제조한다. 백판지는 주로 내부 포장이나 낱개 포장에 사용되는데 크게 일반백판지와 고급백판지로 구분된다.

2) 일반백판지와 고급백판지의 주된 차이는 원재료에 있다. 일반백판지는 지종에 따라 고지1)와 펄프를 일정한 비율로 배합하여 제조되고, 고급백판지는 100% 펄프로 제조된다. 그 결과 고급백판지의 시장가격은 일반백판지의 시장가격보다 약 1.5배 이상 높게 형성된다.

3) 주요 백판지의 특성과 용도는 아래 표와 같다.

다. 국내 백판지 시장의 현황

1) 국내 백판지 시장은 원고 등 5개사와 중앙제지가 주도하고 있었다. 그러나 중앙제지는 2004년 하반기 무렵 경영 악화로 폐업하였고, 이후 원고 등 5개사가 국내 백판지의 대부분을 생산·판매하고 있다.

2) 일반백판지는 원고 등 5개사가 모두 생산·판매하지만, 고급백판지는 한솔제지, 깨끗한나라, C 등 3개사만 생산·판매한다(B는 고급백판지를 수입하여 판매하고, 원고는 고급백판지를 취급하지 않는다). 2012년도 매출액 기준 국내 백판지류 시장규모는 약 5,575억 원으로 추정되는데, 그 중 일반백판지 매출이 4,482억 원으로 고급백판지 매출 1,092억 원의 약 4배 규모이다.

3) 2007년부터 2012년까지 판매량을 기준으로 한 원고 등 5개사의 시장점유율은 아래 표와 같다.

라. 국내 백판지 가격 결정 구조

1) 백판지 원가는 원재료인 펄프, 고지, 부재료, 인건비, 판매관리비 등에 의하여 결정되는데, 그 중 원재료의 비중이 가장 높다. 2011년을 기준으로 원가에서 원재료가 차지하는 비중은 일반백판지의 경우 약 45%, 고급백판지의 경우 약 64%로 나타났다.

2) 백판지 판매가격은 지종별 기준가격에 할인율을 곱하는 방법으로 결정된다. 기준가격은 지종별로 기준이 되는 일정 규격 제품의 가격으로서 유통구조에 따라 실수요처용과 도매상용으로 나누어 정해지나 유통구조가 동일한 경우에는 기준가격 역시 동일하다. 반면 할인율은 거래처별로 물량·신용·거래조건 등 개별적 요소를 감안한 협상을 거쳐 서로 다르게 정해진다. 기준가격은 보통 원가에서 차지하는 비중이 높은 고지, 펄프나 에너지 비용이 상당한 수준으로 인상되는 경우에 인상되고, 그 밖에 시황이나 다른 원자재 가격의 하락, 재고량 등에 따른 단기적인 가격 변동은 할인율의 변경을 통하여 이루어진다.

마. 피고의 처분

1) 피고는 2014. 5. 26. 전원회의 의결 제2014-114호로 "원고 등 5개사가 2007. 2.경부터 2012. 4.경까지 일반백판지류의 판매가격을 인상 또는 유지할 목적으로 기준가격 인상, 할인율 환원 등을 합의하여 실행함으로써 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 금지하는 부당한 공동행위를 하였다."라는 이유로 원고에게 별지 기재와 같은 시정명령 및 과징금납부명령을 하였다(피고는 위 의결에서 원고를 제외한 나머지 4개사에 대하여는 고급백판지류에 관한 부당 공동행위도 성립된다고 인정하였다).

2) 피고는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 공정거래법 시행령 제9조 및 제61조, 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 피고 고시 제2012-6호로 개정된 것)에 따라 원고에게 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 산정 내역은 아래와 같다.

가) 관련매출액: 270,752,571,000원(원고가 2007. 2. 28.부터 2012. 4. 13.9) 까지 국내에서 판매한 일반백판지류의 매출액 합계, 부가가치세 제외)

나) 부과기준율: 7%(매우 중대한 위반행위)

다) 행위자 요소에 의한 2차 조정

○ 임원 관여를 감안하여 1차 조정 과징금10)의 10%를 가중

○ 조사협력을 감안하여 1차 조정과징금의 30%를 감경

라) 추가 조정

○ 펄프·종이 및 판지 업종의 경기 위축 등을 감안하여 2차 조정과징금의 30%를 감경

○ 현실적 부담능력과 관련하여 원고의 심의일 기준 직전 3개 연도의 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안하여 2차 조정과징금의 35%를 감경

마) 부과과징금의 결정: 5,306,000,000원(백만 원 미만 버림)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 과징금납부명령의 적법 여부

가. 일정 기간 공동행위에 가담하지 않았다는 주장 관련

1) 원고의 주장 요지

피고는 원고와 C가 공동출자하여 D를 설립한 후 D를 매개체로 하여 이 사건 공동행위에 참여하였다는 전제 하에 D가 이 사건 공동행위에 참여한 기간에 대해서도 원고에게 부당 공동행위 책임을 인정하였다. 그러나 D가 원고와 완전하게 구분되는 별개의 법인인 이상 D가 이 사건 공동행위에 가담한 부분의 책임을 원고에게 부담시키는 것은 부당하다. D가 이 사건 공동행위에 가담한 기간 동안 원고는 이 사건 공동행위에 참여한 사실이 없고 D로 하여금 부당 공동행위를 하도록 교사한 사실도 없다. 따라서 잘못된 사실 인정에 기초한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 판단

앞서 인정한 사실관계 및 그 증거들과 을 제1, 4, 5, 7, 8호증의 각 기재 등에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 2007. 2.경부터 D의 해산일인 2007. 12. 20.경11)까지 D를 통해 이 사건 공동행위에 실질적으로 가담하였다고 봄이 상당하다. 따라서 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

① D는 2006. 10. 1. 원고와 C가 생산하는 제품을 OEM 방식으로 공급받아 공동으로 판매하기 위하여 원고가 9억 원, C가 6억 원을 각 출자하여 설립한 회사이다. 원고와 C는 D 설립에 관하여 양해각서를 체결하였는데, 위 양해각서에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다.

이에 따르면 원고와 C가 D에 공급하는 백판지의 가격을 결정하고 D는 그 공급가격에 5% 상당을 인상하여 판매하였음이 확인된다. D의 공급가격은 원고와 C가 정하는 공급가격에 의하여 자동적으로 결정되는 것이고, D가 독자적으로 자신의 판매가격을 정할 권한이 있다고 볼 수 없다. D는 원고와 C가 생산한 일반백판지의 판매가격에서 일정한 판매수수료를 공제한 나머지 대금을 원고와 C에게 지급하는 관계였으므로, 원고와 C는 D가 판매를 담당한 기간에도 판매위탁자로서 국내 일반백판지 시장에서 실질적 거래주체의 지위에 있었다고 볼 수 있다.

② D는 판매가격 인상을 위하여 위반사업자들 사이에 이루어진 조업 단축 및 일부 지종의 규격 변경 등에 관한 합의에도 참여하였다. 이와 같은 생산 공정 및 제품 규격 등에 관한 공동의 의사결정은 판매 전문회사인 D가 단독으로 결정할 수 있는 사항이 아니고, 일반백판지를 생산하는 원고 및 C의 관여 없이는 실시될 수 없는 것이다. 원고와 C는 D 설립 이후부터 2007. 12. 20. 해산 시까지 D를 매개로 하여 이 사건 공동행위에 관한 제반 의사결정에 적극 관여하였다고 볼 것이다.

③ D 설립 시 C의 직원이던 E이 대표이사로, C의 대표이사이던 F이 이사로, 원고의 대표이사이던 G이 감사로 각 등기되었다. D가 해산한 이후 원고는 원고의 100% 자회사로 H을 설립하였는데, 원고의 직원이었다가 D의 영업팀장으로 이 사건 공동행위에 참석하였던 I가 D 해산 후 H의 영업팀장으로 이직하여 이 사건 공동행위를 위한 백판지 업계 팀장 모임에 계속하여 참석하다가 2008. 11. 30.경 퇴사하였다. 원고 회사출신인 D의 다른 직원들도 H로 소속을 변경하여 D에서 하던 것과 동일한 방식으로 영업 및 마케팅을 지속하면서 이 사건 공동행위에 계속 참여하였다. H이 해산한 이후 H의 일부 직원들은 다시 원고의 영업조직으로 복귀하였다. C의 직원이었다가 D로 전직하였던 J 역시 D 해산 이후 C로 돌아갔다. D의 인적 구성 현황표를 보면 대부분의 인력이 원고 또는 C 출신으로 구성되어 있음을 알 수 있다.

④ 깨끗한나라의 직원 K은 피고의 조사 당시 "백판지 업계 모임에 D의 E 대표가 나왔더라도 원고와 C가 나온 것이라고 생각했지 D가 참석한 것이라고 생각하지 않았다."라는 취지로 진술하였다. B의 직원인 L은 "백판지 회사 대구 모임에서 가격 인상이나 조업 단축 등을 논의하였는데 2007년에는 원고와 C 대신 공동판매대리점인 D의 I와 J가 모임에 참석하였다. 그런데 I는 원고 출신이고 J는 C 출신으로 D 소속으로 나왔지만 사실상 원고와 C를 대신해서 팀장 모임에 나왔다고 보면 된다."라는 취지로 진술하였다.

나. 과징금납부명령의 위법 관련

1) 원고의 주장 요지

이 사건 공동행위는 일반백판지 시장의 1~3위 사업자인 한솔제지, 깨끗한나라, B의 주도 하에 이루어졌고 원고는 5개 사업자 중 최하위 사업자로서 시장점유율이 10%에도 미치지 못하여 추종적 역할을 할 수밖에 없었다. 원고가 위와 같은 역할을 하는 데 그쳤음에도 피고는 이를 감안하여 추가 감경을 하지 않았다. 그 밖에 원고의 낮은 시장 점유율, 원고 행위가 시장에 미치는 영향, 백판지 업계의 장기적 불황, 원고의 부담능력 등을 고려할 때 추가 감경을 하는 것이 타당함에도 피고는 이러한 조치를 하지 않았다. 이 사건 과징금납부명령에는 위와 같은 이유로 비례 원칙, 형평 원칙 등에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

2) 판단

가) 피고는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우에 공정거래법령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가진다. 다만 피고가 이러한 재량을 행사하면서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 잘못 판단하였거나 비례·평등 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조).

나) 앞서 인정한 사실관계 및 그 증거들에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 내세우는 사정을 감안하더라도 이 사건 과징금납부명령이 감경 요소를 추가로 고려하지 않았거나 비례 원칙 또는 형평 원칙 등을 위반함으로써 재량권 범위를 벗어났다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

① 원고는 원고 등 5개사가 과점적 시장구조를 형성하고 있는 일반백판지 시장의 사업자로서 일반백판지 판매가격을 공동으로 결정하기 위한 업계의 본부장급 모임이나 팀장급 모임에 빠짐없이 참석하여 의견을 개진하고 합의 및 그 실행행위에 적극적으로 참여하였다. 원고가 일반백판지 시장에서 원고 등 5개사 중 상대적으로 낮은 시장점유율을 차지하고 있다는 등의 사정만으로 이 사건 공동행위에 단순 가담하거나 단지 추종적인 역할만을 수행하였다고 볼 수는 없다.

② 피고는 펄프·종이 및 판지 업종의 경기 위축 등을 감안하여 2차 조정과징금의 30%를 감경하였고 원고의 심의일 기준 직전 3개 연도의 당기순이익 가중평균이 적자인 점을 감안하여 2차 조정과징금의 35%를 추가로 감경하기까지 하였으므로 원고의 현실적 과징금 납부능력이나 어려운 시장 상황 등은 이 사건 과징금의 산정 과정에 이미 충분히 반영되었다고 판단된다.

③ 원고가 들고 있는 피고의 일부 의결 사례들의 경우 공동행위에 이른 경위, 과징금 산정 내역 등에서 이 사건과 차이가 있다고 판단되고, 제출된 증거만으로는 피고가 합리적인 이유 없이 자의적으로 이 사건 공동행위와 동일하거나 유사한 위반행위를 한 사업자들과 원고를 다르게 취급하였다고 인정하기에 부족하다.

3. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.

재판장 판사 이동원

판사 윤정근

판사 이인석

1) 폐지와 같은 의미로서 폐신문용지, 폐골판지, 기타 고지 등을 통칭한다.

2) SC(Sunny Coated 또는 Super Coated)는 일반백판지의 대표적 지종이다.

3) ACB(AgriCulture Board)는 SC 220 또는 240평량(단위면적 당 무게를 의미하고, 단위는 g/㎡를 사용한다)으로 주로 농산물용 포장지로 사용되고 있어 공산품용 백판지와 구분하기 위해서 이러한 명칭을 사용한다.

4) IV(Ivory)는 일반적으로 표백화학펄프와 폐지를 혼합하여 제조한 판지로서 후면층까지 펄프를 사용하기 때문에 포장박스 안쪽 면도 흰색을 띤다. 한편 IV일급과 IV특급은 일반백판지가 아닌 고급백판지에 해당한다.

5) TM(Top Manila)은 SC와 함께 가장 보편화된 포장용 판지로서 과거에는 비도공(Uncoated)이었으나 최근에는 도공(Coated)제품으로도 생산된다.

6) GK(Golden Kraft)는 편면 도공 백판지로서 KB, SC황토지, CPH와 유사한 지종이고, 주로 피자용 또는 치킨용 박스로 사용된다.

① GK： 한솔제지가 생산하는 제품으로 염료를 사용하여 표면을 노랗게 염색한 판지이다.

② KB(Kraft Board)： 깨끗한나라가 생산하는 제품으로 표백하지 않은 펄프와 고지를 사용하여 제조한다.

③ SC황토지: C가 생산하는 제품으로 황토를 이용하여 표면을 노랗게 염색한 판지이다.

④ CPH(Coated Pizza High Quality)： B가 생산하는 제품으로 표백하지 않은 펄프를 사용하여 제조한 판지이다.

7) CB(Carry Board)는 고지와 미표백펄프을 혼합하여 제조하는데, 강도를 높이기 위해 펄프 비율을 50% 이상으로 높인 제품이다.

8) 고급백판지는 제지사마다 그 명칭이 다르다. 한솔제지는 AB(Art Board). 깨끗한나라는 RIV(Royal Ivory). C는 DAB (Deluxe Art Board) 또는 I-Paperes라는 명칭을 사용한다.

9) 피고는 위반사업자들의 공동행위 종료일을 다음과 같이 판단하였다. 깨끗한나라는 2012. 4. 4., 한솔제지는 2012. 4. 10., B는 2012. 4. 13. 각 이 사건 공동행위를 중단하겠다는 의사를 명시한 문서를 다른 사업자들에게 송부함으로써 공동행위를 종료하였다. 원고와 C의 경우 2012년 기준 일반백판지 시장점유율이 합쳐서 20% 미만이므로 위 한솔제지 등 3개사의 합의 파기 이후 원고와 C의 합의만으로는 사실상 합의 효과가 유지되기 어렵고, 실제로 그 후 가격이 지속적으로 하락하였으며 피고의 조사에 협조한 점 등을 고려할 때 B의 종료일과 동일한 2012. 4. 13.을 공동행위 종료일로 본다.

10) 관련매출액에 부과기준율을 곱하는 방법으로 산정한 기본과징금에 대하여 위반사업자의 행위요소에 의한 조정을 거쳐 산정한 과징금을 말한다. 다만 원고의 경우 행위 요소에 의한 조정이 없었으므로 기본과징금과 1차 조정 과징금이 동일하다.

11) D는 당초 원고와 C가 기대하던 성과를 내지 못하자 2007. 12. 20.경 임시주주총회를 통해 해산하고 2008. 4. 29. 청산절차를 완료하였다.