주식회사 루시드 (소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 김원일 외 2인)

주식회사 금남고속 (소송대리인 법무법인 은율 담당변호사 정태민)

2018. 8. 8.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고는 원고에게 604,891,508원 및 이 중 200,000,100원에 대하여는 이 사건 소장 부본 송달일 다음날부터, 나머지 404,891,408원에 대하여는 이 사건 청구취지 변경신청서 부본 송달일 다음날부터 각 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 금원을 지급하라.

1.기초사실

가. 피고는 대전광역시에서 출발하거나 대전광역시를 경유하는 직행형 시외버스를 운영하는 노선 여객자동차운송사업자(이하 ‘운송사업자’라 한다)로서, 터미널 내에서 판매되는 승차권 판매사무를 여객자동차터미널사업자에게 위탁하여 왔다.

나. 피고는 1988. 8. 25. 대전광역시 서구청으로부터 아래와 같은 조건으로 시외버스 운송사업계획 변경(정류소 설치) 인가를 받아 대전 서구 월평, 둔산동(대덕대로)에 둔산 시외버스 정류소(대전 청사 정류소)를 설치하였다.

다. 피고는 2010. 4. 2. 충청남도로부터 아래와 같은 조건으로 여객자동차운송사업계획변경(정류소 설치) 인가를 받아 대전 서구 관저동에 관저 시외버스 정류소(이하 위 둔산 시외버스 정류소와 합하여 ‘이 사건 각 정류소’라 한다)를 설치하였다.

라. 피고는 이 사건 각 정류소 인가를 받은 후 인가조건대로 매표시설을 각 설치하였고, 정류소에서 승차권을 직접 판매하거나 다른 운송사업자로부터도 승차권 판매사무를 위탁받아 판매하여 왔다.

마. 원고는 2017. 2. 1. 대전광역시로부터 여객터미널 사업 면허를 받은 여객자동차터미널사업자로서, ‘대전서남부터미널(이하 ‘이 사건 터미널’이라 한다)을 운영하고 있다.

바. 이 사건 관련 여객자동차 운수사업법(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 및 관련법령은 아래와 같다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

여객자동차법 제46조 제1항 에 따르면 운송사업자들은 터미널 내에서 판매되는 승차권(이하 ‘터미널승차권’이라 한다) 뿐만 아니라 정류소에서 판매되는 승차권(이하 ‘정류소승차권’이라 한다) 판매사무도 터미널사업자에게 위탁할 의무가 있다.

피고는 여객자동차법 제46조 제1항 을 위반하여 이 사건 각 정류소에서 승차권을 직접 판매하고 다른 노선 여객자동차운송사업자로부터도 승차권 판매사무를 위탁받아 판매하였다. 그러므로 피고는 원고에게 ① 원고와 피고 사이에는 위와 같이 해석되는 여객자동차법 제46조 제1항 을 준수하기로 하는 묵시적 약정이 체결되었음에도 이를 위반함에 따른 채무불이행에 기한 손해배상과 ② 여객자동차법 제46조 제1항 을 위반함에 따른 불법행위에 기한 손해배상을 할 의무가 있고, ③ 위와 같이 피고가 판매한 승차권 판매액은 피고가 법률상 원인 없이 취득한 것이므로 부당이득으로 이를 반환할 의무가 있다. 따라서 피고는 원고에게 위 승차권 판매액의 10.5%에 해당하는 판매수수료 상당액을 지급할 의무가 있다.

3. 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권의 의미

법규를 해석함에 있어 논쟁적인 사안에서는 입법의 의도와 목적 등을 포함하여 규정의 의미를 다각도로 검토하여야 한다. 한편, 우리 헌법은 전문, 제4조 , 제10조 , 제119조 제1항 등을 통하여 시장경제질서를 기본이념으로 하고 있는데, 사적 자치의 원칙은 시장경제질서의 기초가 되는 헌법상의 원리이고 이러한 사적 자치의 원칙이 법률행위의 영역에서 나타난 형태가 계약 자유의 원칙이다. 따라서 계약 자유의 원칙을 비록 헌법 제23조 와 제37조 제2항 을 통하여 필요한 경우에 법률로써 제한할 수 있다 하더라도, 그 제한은 필요 최소한에 그쳐야 할 것이므로, 계약 자유의 원칙을 제한하는 법규의 해석은 엄격하게 해석 · 적용되어야 하고, 특히 일정한 계약을 체결할 의무를 부과하고 그에 위반시 계약이 일정한 내용으로 성립한 것으로 의제하는 것은 아주 극히 예외적인 경우에 한하여야 할 것이다.

그런데 이 사건에서 여객자동차법 제46조 제1항 을 원고가 주장하는 것과 같이 해석하는 것은 결과적으로 피고에게 피고가 설치한 정류소에서의 승차권에 관한 판매위탁 계약의 체결을 강제하는 결과가 되는데, 이러한 해석은 명확한 법 규정 없이 피고에게 계약 체결 의무를 부과하는 것으로 심히 부당하다.

따라서 여객자동차법 제46조 제1항 본문규정은 아래에서와 같은 이유로 운송사업자 중 해당 터미널을 이용하여 ‘터미널사용자’의 지위에 있는 경우의 의무를 규정한 것으로 보일뿐, 운송사업자의 터미널 이용 이외의 다른 법률관계에 대하여도 운송사업자가 터미널사업자에게 의무를 부담할 법적 근거로 보기는 어렵다고 할 것이므로, 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권은 ‘터미널승차권’만을 의미하는 것으로 봄이 타당하다.

가. 승차권판매와 관련한 법률규정의 연혁은 아래와 같은바, 승차권판매권은 운송사업자에게 단독으로 귀속되어 있다가, 자동차정류장법이 1978. 12. 5. 개정되면서 협의에 따라 터미널사업자도 승차권을 판매할 수 있게 되었고, 여객자동차법이 1997. 12. 13. 전부개정되면서 터미널사업자에게 승차권판매권을 위탁하도록 의무화 되었다[이하 구 여객자동차법(1997. 12. 13. 전부개정) 제48조 제1항 과 여객자동차법 제46조 제1항 을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다].

나. 여객자동차법 제2조 제3호 정의규정에서 “여객자동차운송사업이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(유상)으로 여객을 운송하는 사업”이라고 되어 있는 것에서 알 수 있듯이, 운송의 대가인 승차권판매권은 본질적으로 운송사업자에게 귀속되는 것이며, 정책적인 필요에 의하여 그러한 승차권판매권 귀속 주체를 달리 정할 경우에는 위와 같은 운송사업자의 본질적 권리를 침해하는 것이므로 법령에 명확하게 규정하여야 할 것이다. 여객자동차법 제46조 제1항 또한 “터미널사용자는 터미널사업자에게 승차권 판매를 위탁하여야 한다”며 “위탁(위탁)”이란 용어를 사용하였는바, ‘위탁’이란 위탁자와 수탁자 사이의 특별한 신임관계에 기초하여 특정 재산권을 수탁자에게 이전·처분하고 수탁자는 수익자의 이익 등을 위하여 그 재산권을 관리·처분하는 법률관계를 의미하는 것이므로 이는 승차권판매권이 본질적으로 운송사업자에게 귀속된다는 것을 나타낸다고 할 것이다.

다. 이 사건 법률조항 신설과 관련하여 1997. 11.경 건설교통위원회 전문위원이 작성한 ‘자동차운수사업법개정법률안 검토보고서’에 의하면, 이 사건 법률조항은 ‘시외버스승차권을 버스터미널이 아닌 곳에서도 구입할 수 있도록 하여 고객의 편의를 도모하기 위하여’ 제안된 것으로, 그 주요골자는 ‘운송사업자가 터미널사업자가 아닌 자에게도 승차권판매를 위탁할 수 있게 하여 터미널외의 장소에서도 승차권을 구입할 수 있도록 시외버스이용자의 편의를 도모’하는 것이었으며, 당시 터미널사업자 측에서는 ‘터미널사업자에게만 승차권 판매권을 부여하도록 하여야 한다’고 주장하였음에도 불구하고 ‘이용객의 편의를 위하여 제도개선을 하되 터미널외의 장소에서 위탁 판매에 따른 (터미널사업자의) 매표수수료 수입감소는 원가를 적절하게 보상하는 방안이 마련되어야 할 것으로 판단된다’고 되어 있다(을 제3호증). 즉, ‘터미널외의 장소’에서 ‘터미널사업자가 아닌 자’가 승차권을 판매함으로써, 터미널사업자의 독점적인 승차권판매권을 배제하고, 그로 인하여 터미널사업자의 수입이 감소될 것이라는 상황까지 모두 사전에 예정한 상태에서 이 사건 법률조항을 신설한 것이다.

라. 원고의 주장과 같이 이 사건 법률조항에서 터미널사업자에게 승차권 판매를 위탁하도록 규정한 입법취지가 여객자동차운수사업에서 필수적인 시설인 터미널을 시설하고 관리하는 터미널사업자에게 승차권 위탁판매에 따른 수수료를 수익으로 보장해 줌으로써 큰 비용이 소요되는 터미널 시설에 민간자본을 적극적으로 유치하고 나아가 ‘여객자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차운수사업의 종합적인 발달을 도모함으로써 공공복리를 증진’하고자 하는 여객자동차법의 목적을 달성하는 데 있다고 하더라도, 그와 같은 입법취지에 맞게 여객자동차법 제45조 에서 시·도지사가 운송사업자에게 터미널 사용을 명할 수 있고, 터미널이용자에게 터미널사업자에 대한 승차권 위탁판매를 의무화함에 따라 터미널시설사용료 외에 승차권 위탁판매에 따른 수수료를 지급하게 한 것으로 그러한 입법취지는 이미 달성된 것이다. 여객자동차법 시행규칙 제14조 제1항 은 운송사업자에게 매표시설을 갖춘 정류소를 부대시설로 설치할 것을 면허기준으로 요구하고 있고, 실제로 정류소 설치 인가신청시 매표시설 설치가 그 인가조건이기도 하며, 정류소에서의 위법행위에 관하여 그 처분 대상은 오로지 ‘운송사업자’로 한정되어 있는바, 정류소는 운송사업자의 전적인 비용과 부담으로 설치된 것이다. 그런데 정류소를 설치한 운송사업자에게 그와 같은 정류소를 설치하지 않은 터미널사업자에게 터미널승차권 외에 위와 같은 정류소에서 판매되는 승차권에 대하여까지 별도로 사적 자치의 원칙을 배제하고 그 위탁판매를 강제할 아무런 법적 근거가 없다.

마. ① 건설교통부는 2007. 4. 25. 전국자동차노동조합연맹의 질의에 대하여 “이 사건 법률조항에 의하면 ‘터미널을 사용하는 운송사업자’는 ‘당해 터미널사업자’에게 승차권 판매를 위탁하도록 규정하고 있고, 따라서 ‘터미널이 아닌 정류소’에서 승차하는 승객의 승차권은 ‘운송사업자가 직접 판매하거나 타인에게 판매를 위탁할 수 있음’을 알려드린다”는 취지로 회신하였으며, ② 국토교통부는 2015. 12. 21. 주식회사 진안고속의 질의에 대하여 “관할관청으로부터 여객자동차법 제36조 에 따라 면허를 받아 설치된 여객자동차터미널이 아닌 곳에 대한 운영 및 유지관리권이 여객자동차터미널사업자에게 있다고 보기는 곤란해 보임을 알려드린다”는 취지로 회신하였다(을 제4 내지 7호증).

바. 전국버스운송사업조합연합회는 2017. 4. 13. ‘시외버스요금 산정기준과 관련하여 시외버스 운송원가에 반영되는 매표수수료의 산정 방법’에 대해 ‘시외버스요금 산정을 위한 운송원가는 요금산정 대상기간을 정하여 산정하며, 운송원가 중 매표수수료에 대해서는 동 기간의 실제 시외버스 업체별로 부담한 매표수수료 지급 금액을 조사하여 그 실적치를 반영하고, 요금산정 대상기간 동안 시외버스 업체의 매표수수료 부담이 발생하지 않은 경우는 지급실적이 아니므로 운송원가에 반영할 수 없다’고 회신하였다(을 제14호증). 따라서 운송사업자가 스스로 승차권을 판매하여 여객들로부터 이미 신고한 운임을 모두 지급받으면서 터미널사업자에게 승차권 위탁판매 수수료를 지급하지 않게 된다고 하여 이중으로 이익을 얻게 되는 것이라고 보기 어렵다.

사. 원고의 주장과 같이 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권이 판매장소가 터미널이든 정류소이든 모든 승차권을 의미하는 것이라고 해석할 경우, 운송사업자가 자신의 비용과 부담으로 매표시설을 갖춘 정류소를 확대할수록 터미널사업자는 터미널에 대한 아무런 추가 비용 내지 의무부담이 없음에도 불구하고 승차권판매 수수료의 이득만 누릴 수 있게 되는 매우 불합리한 결과가 발생하며, 사업자가 다른 터미널을 2개 이상 이용하는 운송사업자의 정류소승차권에 대하여는 어느 터미널사업자가 그 승차권판매 수수료의 이득을 누려야 하는지도 정해진 바가 없다.

4. 여객자동차법 제46조 제1항 단서, 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 의 의미

가사 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권이 판매장소가 터미널이든 정류소이든 모든 승차권을 의미하는 것으로 본다고 하여도, 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 의 ‘승차권판매소를 갖추지 아니한 경우’의 반대해석 내용에 ‘승차권판매소를 갖춘 경우’ 외에 ‘승차권판매소를 갖추려 할 경우’까지 포함한다면, 운송사업자가 자신의 비용과 부담으로 승차권판매소를 갖춘 정류소를 설치, 운영해 오던 중 터미널사업자가 ‘승차권판매소를 갖출 의향이 있다’는 의사를 표시한 것만으로 운송사업자에게 승차권판매권을 위탁하여야 하는 의무가 발생하고, 적법하게 설치한 정류소에서 적법하게 판매하고 있었던 운송사업자의 승차권판매권에 대한 판매권한이 상실되며 그러한 판매가 불법하게 된다는 것인데, 이는 현저하게 불합리한 결과일 뿐만 아니라, 일방의 의사표시만으로 상대방에게 의무를 부담시키고, 상대방의 권리를 제한 또는 포기하게 하는 것은 엄격한 요건하에서만 인정하여야 하므로 이러한 해석은 받아들이기 어렵다. 따라서 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 의 ‘승차권판매소를 갖추지 아니한 경우’의 반대해석은 ‘승차권판매소를 갖춘 경우’라고 봄이 타당하고, 이에 여객자동차법 제46조 제1항 단서, 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 에 따라 운송사업자가 정류소에 승차권판매소를 갖춘 경우에는 정류소승차권에 대하여는 운송사업자가 직접 판매할 수 있다고 보아야 할 것이다.

5. 여객자동차법 제46조 제1항 위반시 제재여부

가사 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권이 판매장소가 터미널이든 정류소이든 모든 승차권을 의미하는 것이고, 정류소승차권이 여객자동차법 제46조 제1항 단서, 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 에 의한 예외에 해당하지 않는다고 하여도, ① 운송사업자가 터미널을 사용하지 않으면 여객자동차법 제45조 에서 운송사업자에게 사용명령을 할 수 있으나, 이를 위반할 경우에도 여객자동차법 법 제94조 제2항 제9호 에 따라 500만원 이하 과태료를 부과할 수 있을 뿐 터미널 사용을 강제할 수 있는 방법이 없으며, ② 터미널사업자에 대한 승차권 판매사무 위탁 의무를 규정한 이 사건 법률조항을 위반하는 경우에 대하여는 아무런 제재규정도 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 정책적 필요에 의한 행정규정으로 이를 위반하여 운송사업자가 터미널사업자에게 승차권 판매사무를 위탁하지 않는다고 하여도 운송사업자와 터미널사업자 간에 승차권 위탁판매 계약의 체결을 강제하거나 터미널사업자가 운송사업자에게 그 위탁판매 수수료 상당의 금원을 청구할 권원이 있다고 보기 어렵다.

6. 원고의 주장에 대한 판단

가. 채무불이행에 기한 손해배상 청구에 대한 판단

원고와 피고 사이에 여객자동차법 제46조 제1항 을 준수하기로 하는 묵시적 약정이 있었는지 여부는 별론으로 그러한 묵시적 약정이 있었다 하더라도, 여객자동차법 제46조 제1항 은 터미널승차권에 한정하여 운송사업자가 터미널사업자에게 승차권 판매사무를 위탁할 의무를 규정한 것임은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 이 사건 각 정류소에서 승차권을 직접 판매하거나 다른 운송사업자로부터도 승차권 판매사무를 위탁받아 판매하여 온 것이 원고와의 약정을 위반한 것이라고 보기 어렵다. 그 외 원고와 피고 사이에 터미널 내에서 판매되는 승차권 뿐만 아니라 정류소에서 판매되는 승차권 판매사무도 원고에게 위탁하기로 하는 묵시적 약정이 있었음을 인정할만한 아무런 자료도 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장을 받아들이지 아니 한다.

나. 불법행위에 기한 손해배상 청구에 대한 판단

여객자동차법 제46조 제1항 은 터미널승차권에 한정하여 운송사업자가 터미널사업자에게 승차권 판매사무를 위탁할 의무를 규정한 것이라는 점은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 이 사건 각 정류소에서 승차권을 직접 판매하거나 다른 운송사업자로부터도 승차권 판매사무를 위탁받아 판매하여 온 것이 여객자동차법 제46조 제1항 을 위반한 불법행위에 해당한다고 보기 어렵다.

만일 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권이 터미널승차권에 한정되지 않는다고 하더라도 이 사건 각 정류소에 피고만 승차권판매소를 설치하고 있는 점은 당사자 사이에 다툼이 없는바 여객자동차법 제46조 제1항 단서, 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 에 따라 피고는 이 사건 각 정류소에서 원고에게 승차권 판매사무를 위탁할 의무가 없다고 봄이 타당하므로, 역시 피고의 위와 같은 행위가 불법행위에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장을 받아들이지 아니 한다.

다. 부당이득 반환 청구에 대한 판단

여객자동차법 제46조 제1항 은 터미널승차권에 한정하여 운송사업자가 터미널사업자에게 승차권 판매사무를 위탁할 의무를 규정한 것이라는 점, 만일 여객자동차법 제46조 제1항 에 규정된 승차권이 터미널승차권에 한정되지 않는다고 하더라도 여객자동차법 제46조 제1항 단서, 여객자동차법 시행규칙 제89조 제1호 에 따라 피고는 이 사건 각 정류소에서 원고에게 승차권 판매사무를 위탁할 의무가 없는 점 및 피고가 원고에게 승차권 판매사무를 위탁할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않은 경우라도 피고와 원고 간에 승차권 위탁판매 계약의 체결을 강제하거나 원고가 피고에게 그 위탁판매 수수료 상당의 금원을 청구할 권원이 있다고 보기 어려운 점은 모두 앞서 본 바와 같고, 운송사업자인 피고의 승차권판매권은 피고의 본질적인 권리이고, 피고는 이 사건 각 정류소에서 다른 운송사업자와의 개별 계약에 따라 그 운송사업자로부터 승차권 판매사무를 위탁받아 판매하여 온 것이므로, 이에 따라 수령한 피고의 승차권 판매액이 법률상 원인이 없다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장도 받아들이지 아니 한다.

7. 결 론

그렇다면 원고의 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

주1) 여객자동차법 제36조 제1항에 따라 터미널사업의 면허를 받은 자(여객자동차법 제38조 제1항)

주2) 현행 법령상의 터미널사업자를 의미한다.