서울고등법원 2016.7.7. 선고 2015누68132 판결

나. 피고는 2015. 1. 27. 원고는 평가영역(기본요건 영역, 운영여건 영역, 학습과목 영역) 중 운영여건 점수가 기준점수 105점(만점 150점의 70%)에 미달하는 86점으로 학점인정 심의위원회 운영여건 심의결과 탈락이라는 이유로 20개 학습과정 전부에 대하여 평가불인정 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

다. 원고는 피고에게 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하였으나 2015. 4. 1. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 행정절차법 위반

피고는 평가인정에 적용되는 평가항목별 배점 등 처분기준을 미리 설정, 공표하지 않았으므로 행정절차법 제20조 제1항을 위반하였다. 또한 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고가 운영여건 영역에서 86점을 받았다고 밝혔을 뿐 위 점수의 산정 근거와 탈락이유를 구체적으로 제시하지 않았으므로 행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다.

2) 법률유보원칙 위배

구 학점인정법 시행령(2015. 9. 25. 대통령령 제26549호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 학점인정법 시행령'이라 한다)은 제5조 제1항 제1호에서 교수나 강사의 자격 기준을 평가인정 기준으로 규정하고 있을 뿐이므로, 피고가 운영여건 영역에서 전임교수, 전임강사의 비율이나 교수·강사의 시간당 강사료 등을 평가항목으로 삼은 것은 법령에 근거하지 않은 것이다. 또한 피고가 원고의 운영여건 영역 점수가 기준점수에 미달한다는 이유로 원고가 평가인정을 신청한 20개 학습과정 전부에 대해 평가인정을 하지 않은 것 역시 법령에 근거가 없는 것이다.

3) 권한 없는 기관에 의한 처분

피고는 이 사건 처분을 하면서 "학점인정 심의위원회 운영여건 심의 결과 탈락임"이라고 밝혔는데, 구 학점인정법 시행령 제20조에 따르면 학점인정심의위원회는 심의기관에 불과하므로 학점인정심의위원회가 의결한 이 사건 처분은 권한 없는 기관에 의해 이루어진 것이어서 위법하다.

4) 비례원칙 위반

이 사건 처분으로 원고는 신입생을 모집할 수 없어 큰 손해를 입게 되고, 원고로부터 학점을 받으려는 수백 명의 학생들도 다른 교육기관에서 수업을 들어야 하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비해 그로 인해 입게 될 원고와 학생들의 불이익이 막대하여 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것이다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단,

1) 행정절차법 위반 주장에 관한 판단

가) 행정절차법 제20조 제1항 위반 여부

행정절차법 제20조 제1항은 '행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다.'고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 '제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다.'고 규정하고 있다. 이러한 처분기준의 설정·공표 제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정 · 공표하여야 할 의무가 있다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 참조).

구 학점인정법 제3조 제4항은 '평가인정의 기준이 되는 교수 또는 강사의 자격, 학습시설 · 학습설비, 학습과정의 내용은 대통령령으로 정한다.'라고 규정하고, 구 학점인정법 시행령 제5조 제1항 각호는 평가인정 기준을 개략적으로 정하면서, 제2항에서 '제1항에 따른 교수 또는 강사의 수, 학습시설 · 학습설비 및 학습과정의 내용 등에 관한 세부 기준과 그 밖에 평가인정에 관하여 필요한 사항은 교육부령으로 정한다.'라고 규정하고, 구 학점인정법 시행규칙(2015. 10. 20. 교육부령 제75호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 학점인정법 시행규칙'이라 한다) 제3조 제1항은 평가인정의 세부기준을 정하면서 제3항에서 '제1항에서 정한 사항 외에 평가인정의 세부 기준에 관하여 필요한 사항은 교육부장관이 정한다.'라고 규정하고 있다. 그리고 을1 내지 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 원고가 평가인정을 신청하기 전인 2014. 4.경 '2014년도 학점은행제 평가인정 기본계획'(이하 '이 사건 기본계획'이라 한다)을 수립하고, 피고 산하국가평생교육진흥원이 2014. 5.경 '2014년도 학점은행제 출석기반 학습과목단위 평가편람'(이하 '이 사건 평가편람'이라 한다)을 제작하여 배포한 사실은 인정된다.

그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 위와 같은 사실만으로 피고가 이 사건 처분에 앞서 평가인정의 기준을 구체적으로 정하여 공표하였다고 볼 수 없고, 그와 같이 처분기준을 공표하는 것이 이 사건 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있다고도 보이지 않는다.

따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제20조 제1항을 위반하였다.

①) 구 학점인정법, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙, 이 사건 기본계획과 이 사건 평가편람을 모두 살펴보더라도, 원고와 같은 평가인정 대상기관은 사전에 평가인정을 받을 수 있는 최소한의 기준이 무엇인지 알 수가 없다. 특히, 이 사건 기본계획과 이 사건 평가편람에 의하면 운영여건 평가점수가 150점 만점의 70%(105점) 미만인 경우에는 학습과목영역의 과목별 개별 점수는 전혀 고려함이 없이 신청한 모든 과목에 대하여 부적합 판정을 하도록 되어있어 운영여건 평가점수가 모든 과목의 평가인정 여부를 결정짓는 가장 중요한 기준으로 작용하고 있는데, 피고는 운영여건 영역의 세부 평가지표별 배점은 물론 각 평가지표별 점수 부여 기준을 전혀 공개하지 않았다(예를 들어, 운영여건 영역 중 기관 운영 평가항목에 전임 교·강사의 비율이나 시간제 교 강사 강사료 등을 세부 평가지표로 정하여 놓았으면서도 기준점수를 통과하기 위한 최소한의 전임 교 · 강사의 비율이나 시간제 교·강사 강사료 등을 공개하지 않았을 뿐 아니라, 위 평가지표에 부여된 배점 역시 공개하지 않았다). 이러한 상황에서 원고와 같은 평가인정 대상기관으로서는 운영여건 영역의 기준 점수를 넘기 위하여 각 평가지표별로 어느 정도의 노력을 기울여야 하는지에 관하여 전혀 예측할 수 없고, 스스로의 판단에 의존하여 매년 불필요한 절차를 반복하거나 추가적인 비용을 지출할 수 밖에 없게 된다.

② 이처럼 이 사건 처분 전에 구체적인 평가기준이 공표되지 않았기 때문에, 원고는 이 사건 평가인정 신청 당시에 자신이 운영 여건을 제대로 충족하였는지 알 수 없었고 실제 운영여건 영역에서 부적합 판정을 받았다. 만약 피고가 구체적인 평가기준을 미리 공표하였더라면 원고는 스스로 부족한 부분을 보완하여 평가인정 신청을 할 수 있었을 것이고, 이것이 오히려 이 사건 평가인정제도의 취지에 부합하는 것이다.

③ 평가인정의 배점기준이나 최소한의 평가기준을 공개하지 않을 경우 평가인정 관련 처분의 투명성이나 예측가능성을 보장할 수 없을 뿐만 아니라, 아무런 정보를 가지지 못한 평가인정 대상기관은 평가자 판단의 자의성 여부를 사후적으로도 확인하기가 사실상 불가능하여 이 사건과 같은 법적 분쟁을 낳을 수 밖에 없다.

4) 피고는 평가인정 기준을 미리 공표할 경우 평가인정 대상기관이 최소한의 요건만 구비하려 하여 교육기관의 질적 하락이 일어나게 되므로 이를 공개하지 않는 것이 평가인정 제도의 목적에 부합한다고 주장한다.

그러나 피고가 우려하는 위와 같은 문제는 교육기관이 적절한 요건을 갖추도록 평가기준을 상향하는 방법으로 해결할 것이지, 평가기준을 비공개함으로써 평가인정 대상기관의 불안감을 이용하여 달성할 문제는 아니다. 오히려 구 학점인정법의 제정 취지가 평가인정을 받은 학습과정을 이수한 자에게 학력인정 및 학위취득의 근거가 되는 학점을 인정함으로써 고등교육 분야에서 소외되어 왔던 계층에 대한 교육에의 접근기회를 넓히는 데 있고, 이에 따른 평가인정 제도 역시 교육기관들이 구 학점인정법령에서 요구하는 인적·물적 시설을 비롯한 제반 여건을 갖추고 수강자들에게 양질의 교육을 제공할 수 있도록 하는 데에 그 목적이 있는 점에 비추어 보면, 평가인정 기준을 구체적으로 밝힘으로써 교육기관들이 일정 수준 이상의 시설을 갖추도록 장려하고 이를 유도하는 것이 더 타당하다고 할 것이다.

⑤ 갑4호증 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고 산하 국가평생교육진흥원이 제작한 2015년 학점은행제 평가인정 신청 편람에서는 운영여건 평가영역의 각 평가항목에 부여된 배점을 미리 공개하였고, 피고는 2016. 1. 6. 학점인정 등에 관한 업무처리지침을 제정하여 기본영역 평가영역에 관하여 보다 구체적으로 정하고 있는 사실을 인정할 수 있는 바, 이러한 점에 비추어 보면 이 사건 처분 전에 피고가 평가인정 기준을 미리 공표하는 것이 불가능하다고 보이지도 아니한다.

나) 행정절차법 제23조 제1항 위반 여부

행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있으므로, 처분의 근거와 이유 제시의 정도는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없을 정도이어야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등 참조).

살피건대, 앞서 본 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 처분의 이유와 근거가 제대로 제시되지 아니한 채 이루어짐으로써 원고가 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 상당한 지장이 있었다고 봄이 상당하다.

따라서 이 사건 처분은 행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다.

① 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고가 운영여건 영역 평가에서 평가지표별로 기준점수를 상회하는 점수를 획득하였는지 여부와 원고가 획득한 총점이 86점이어서 운 영여건 평가를 통과하지 못하였다는 내용만 밝혔을 뿐, 각 평가지표별로 원고가 획득한 구체적인 점수나, 그 점수가 어떠한 사실관계에 기초하여 산정된 것인지는 전혀 밝히지 않았다. 또한 피고는 이 사건 처분서에 운영여건 영역 10개 평가지표 중 7개 지표에 대하여 '기본점수 미만', 3개 지표에 대하여 '기본점수 이상'이라고만 기재하였을 뿐, 각 평가지표별 점수를 기초로 어떻게 하여 총점 86점이 나오게 되었는지, 총점을 산출하는 계산방법도 제시하지 않았다.

이처럼 처분의 기초가 된 사실관계나 구체적인 평가결과, 점수 환산방법을 제시하지 않는다면 원고로서는 피고가 잘못 인식한 사실관계를 기초로 평가하였거나 점수 계산 방법에 오류가 있었다고 하더라도 이를 알 수 있는 방법이 없다. 특히 이 사건에서 와 같이 원고가 제출한 신청서와 근거자료에다가 피고 산하 국가평생교육진흥원 담당자의 현장조사 결과를 더하여 처분의 기초자료로 삼는 경우에는 피고가 인식한 사실관계를 밝혀 주어야 비로소 원고는 처분의 근거와 이유를 알 수 있는 것이다.

② 또한 이 사건에서와 같이 피고가 처분의 기준을 미리 공표하지 않은 경우 원고로서는 구 학점인정법령과 이 사건 기본계획, 이 사건 평가편람의 내용만으로는 자신이 획득할 수 있는 점수를 예상할 수 없기 때문에 피고는 처분의 이유 및 근거를 더욱 구체적으로 제시할 필요성이 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분서에 단순히 원고가 획득한 총점만을 제시하였기 때문에 원고로서는 이 사건 처분에서 자신이 획득한 점수가 적절하게 산정된 것인지를 대략적으로라도 알 수가 없는 상태이다.

③ 위와 같이 원고가 이 사건 처분의 근거가 된 사실관계나 점수 산정의 기준을 전혀 알 수 없는 이상, 원고는 이 사건 처분에 대하여 유효·적절하게 다룰 수 있는 기회를 제대로 부여받지 못하였다고 봄이 상당하다(실제 원고는 이 사건 소송에서 이 사건 처분의 위법성을 다투면서도 점수 산정의 기초가 된 사실관계나 점수 계산방법 등평가 내용의 위법성을 직접적으로 주장하지 못하고, 절차적 하자나 법률유보 원칙, 비례원칙 위반 등을 주장하면서 부수적으로 2015년도 학점은행제 출석수업기반 학습과 정단위 평가 체크리스트에 기초하여 평가점수를 재산정하는 방식으로 이 사건 처분 내용의 위법성을 다투고 있는 바, 이러한 점에 비추어 보면 원고가 이 사건 처분이 위법하다고 주장하며 이의신청을 하거나 소를 제기하였다는 사정만으로 원고가 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 볼 수는 없다).

2) 소결

따라서 이 사건 처분은 위와 같은 절차적 하자가 존재하여 위법하므로, 원고의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소한다.