원고 (소송대리인 법무법인 (유한) 화우 담당변호사 이유진 외 1인)

화성시장

수원지방법원 2010. 10. 21. 선고 2010구합6053 판결

2011. 5. 18.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 원고가 한 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2009. 9. 22. 원고에게 한 개발부담금 141,410,410원 부과처분을 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

1. 처분 경위

가. 원고 아버지 소외인은 2000. 12. 4. 피고로부터 화성시 팔탄면 율암리 (지번 5 생략) 임야 24,119㎡(위 토지의 지번변경 및 분할과정은 아래 표 기재와 같다) 중 1,645㎡(이하 각 토지는 지번으로 특정하고 (지번 6 생략) 토지 1,645㎡를 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 근린생활시설 부지조성을 목적으로 하는 산림형질변경허가를 받았고(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다), 이후 2003. 7. 21.과 2004. 7. 8. 산지전용허가기간을 연장받았다.

나. 원고는 2005. 4. 19. 소외인으로부터 (지번 5 생략) 토지에 관하여 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마친 후, 2007. 4. 4. 피고로부터 이 사건 토지상의 근린생활시설 건축주를 소외인에서 원고로 변경하는 신고필증을 교부받았다. 원고는 이 사건 토지에 제1, 2종 근린생활시설(사무소, 음식점, 소매점)을 신축한 후 2007. 4. 27. 피고로부터 그 사용승인을 받았다.

다. 원고는 2006. 4. 20. (지번 6 생략) 토지 18,838㎡ 중 4,280㎡에 관하여 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소) 부지조성 목적의 산지전용허가를 받았다. 그 후 원고는 2007. 7. 31. 피고로부터 (지번 6 생략) 토지에서 분할된 (지번 2 생략) 토지 17,193㎡ 중 1,830㎡(이하 ‘제2 토지’라고 한다)에 관하여 위 산지전용허가상 건축물 용도를 제1, 2종 근린생활시설(소매점, 사무소, 일반음식점)로 변경하는 등을 내용으로 한 산지전용변경허가를 받고(이하 ‘제2 개발사업’이라고 한다) 제2 토지에 건축물을 신축한 후 2008. 5. 8. 피고로부터 그 사용승인을 받았다.

(지번 2 생략) 토지 17,193㎡는 2008. 5. 8. (지번 2 생략) 토지 1,830㎡, (지번 3 생략) 토지 2,450㎡, (지번 4 생략) 토지 12,913㎡로 분할되었다(이하에서는 2008. 5. 8. 분할되기 전 (지번 2 생략) 17,193㎡를 ‘분할 전 (지번 2 생략) 토지’라고, 2008. 5. 8. 분할 이후 (지번 2 생략) 1,830㎡를 ‘분할 후 (지번 2 생략) 토지’라고 한다)

피고는 2009. 8.경 원고에게 제2 개발사업에 대한 개발부담금 121,611,480원을 부과하였다.

라. 피고는 2009. 9. 22. 원고에게, 개발이익환수에 관한 법률 시행령(이하 ‘법 시행령’이라고 한다) 제4조 제1항 제4호 에 따라 이 사건 토지가 제2 토지와 연접한 토지이므로 위 각 토지 면적을 합한 3,475㎡(= 이 사건 토지 1,645㎡ + 제2 토지 1,830㎡)에 하나의 개발사업이 시행된 것으로 보고 개발부담금 141,410,410원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제2, 6, 9, 10, 12, 16, 17호증, 을 제1, 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지】

2. 처분의 적법 여부

가. 원고 주장

1) 이 사건 토지는 제2 토지와 연접한 토지가 아니다. 이 사건 토지와 제2 토지를 연접한 토지로 보고 그 면적을 합산하여 개발부담금을 산정한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 설령 이 사건 토지와 제2 토지를 연접한 토지로 보더라도 제2 개발사업은 이 사건 개발사업이 종료되기 전에 시작되었으므로, 법 시행령 제4조 제1항 후문에서 정한 ‘연접한 토지에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우’에 해당하지 않는다. 법 시행령 제4조 제1항 을 적용한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 토지와 제2 토지는 서로 약 50m 정도 떨어져 있고 최단거리가 약 35m에 해당한다.

2) 이 사건 개발사업과 제2 개발사업은 모두 (주)순영종합건설에서 시공하였고, 이 사건 토지와 제2 토지 남쪽에 편도 2차선 도로가 있는데 그 도로와 이 사건 토지 및 제2 토지 사이에도 두 토지 사이에 진출입이 가능하도록 진입로가 포장되어 있다(을 제5호증).

3) 원고는 이 사건 개발사업을 2007. 4. 27. 완료하였고, 제2 개발사업을 2008. 5. 8. 완료하였다. 그러나 2006. 10.에는 두 토지 모두 건축 공사가 시작되지 않고 건축 공사를 위하여 대지를 평탄하게 고른 상태였고, 두 토지 사이 진출입이 가능하도록 하는 진입로가 포장되지 않은 상태였다.

4) 현재 이 사건 토지와 제2 토지 사이에 있는 (지번 4 생략) 토지는 서, 북, 동 방향에서 이 사건 토지를 감싸고 있으며 폭 5m 정도의 아스팔트 포장도로가 설치되어 (지번 3 생략) 토지와 경계를 이루고 있다. 위 포장도로 부분은 (지번 4 생략) 임야 일부분으로 별개 지번이 부여되어 있지 않고, 지목도 임야에 해당하며, 원고 소유이다(별지 도면 참조).

5) 이 사건 토지와 제2 토지 위에 건축된 건물은 모두 1, 2층으로 된 근린생활시설로서 사무소, 음식점, 소매점으로 사용되고 있다.

6) 원고는 2006. 4. 20. (지번 6 생략) 토지 18,838㎡(2006. 12. 7. (지번 10 생략) 토지 1,645㎡와 (지번 2 생략) 토지 17,193㎡로 분할되었다) 중 4,280㎡에 관하여 근린생활시설 건축을 위한 산지전용허가를 받았다가, 2007. 7. 31. 그 중 제2 토지는 근린생활시설 부지로, 나머지 2,450㎡는 의료시설 부지로 변경하는 내용의 산지전용변경허가를 받았다. 위 의료시설 부지는 2008. 5. 8. (지번 3 생략) 토지 2,450㎡로 분할되었는데, 현재 위 부지는 건축 공사가 착공되지 않은 상태로 이 사건 토지와 제2 토지 건물을 위한 주차장으로(주된 용도는 제2 토지 건물을 위한 주차장) 사용되고 있다(을 제5호증).

【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제7, 11, 13, 14, 15, 18호증, 을 제1, 5, 6, 7호증(가지번호 포함) 기재 및 영상, 변론 전체의 취지】

라. 연접한 토지에 해당하는지 여부에 관한 판단

1) 개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라고 한다) 제5조 제2항 은 “동일인이 연접한 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 사실상 분할하여 개발사업을 시행한 경우에는 전체의 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제4조 제1항 후문은 "동일인[배우자 및 직계존비속을 포함한다. 이하 같다]이 연접한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.“고 규정하고 있다.

위 규정들의 취지는 형식상 별개의 사업대상토지에 대하여 별도의 개발사업을 시행하는 것으로 되어 있으나 실질적으로 보아 하나의 사업대상토지에 대하여 동일한 개발사업을 사실상 분할하여 시행하는 것이라고 평가되는 경우에는 각 사업의 대상토지면적을 합산하여 개발사업의 범위 및 규모를 정하겠다는 것이고, 이러한 취지에 비추어 보면 위 규정상의 '연접한 토지'라 함은 개발사업대상이 된 토지가 사회통념상 하나의 토지라고 평가될 수 있을 만큼 서로 맞닿아 있는 경우를 말하며( 대법원 1999. 12. 10. 선고 98두2881 판결 참조), 동일인이 소유한 연속된 일단의 토지인 경우도 이에 해당한다.

또, 법 시행령 제4조 제1항 후문은 하나의 개발사업이 끝난 후 ‘5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받아 사실상 분할하여 시행하는’ 경우에 두 개발사업의 사업면적으로 합산하여 개발부담금을 산정하므로, 위 규정상 연접한 토지에 해당하는지 여부는 개발부담금 부과시점이 아니라 두 번째 개발사업의 시행시점을 기준으로 판단하여야 한다.

2) 이 사건 토지와 제2 토지는 동일인이 소유한 연속된 일단의 토지로서 연접한 토지에 해당한다. 그 이유는 다음과 같다.

① 원고가 피고로부터 제2 개발사업과 관련하여 산지전용변경허가를 받은 2007. 7. 31. 당시는 물론 제2 개발사업을 종료한 2008. 5. 8.에도 이 사건 토지와 제2 토지가 속한 분할 전 (지번 2 생략) 토지는 맞닿은 필지에 해당하였고, 그 사이에 별개 필지가 존재하지 않았다. 이 사건 토지와 제2 토지 사이 거리도 최단거리가 35m이고, 대략 50m 정도로 가까웠다.

② 현재 이 사건 토지 오른 쪽에 해당하는 (지번 4 생략) 토지 부분에 폭이 약 5m 정도인 아스팔트 포장도로가 있기는 하다. 그러나 제2 개발사업을 종료할 당시에도 위 포장도로 부분은 제2 토지가 속한 분할 전 (지번 2 생략) 토지의 일부였을 뿐, 별개 지번이 부여되거나 지목도 ‘도로’가 아니었고 원고 소유의 토지에 해당하였다.

③ 이 사건 토지와 제2 토지는 원고가 아버지 소외인으로부터 증여받은 (지번 5 생략) 토지에서 분할된 토지이다.

④ 이 사건 토지에 건축된 건물과 제2 토지에 건축된 건물은 모두 근린생활 시설로서 소매점, 사무소, 음식점 건물로 사용되고 있어 그 이용상황이 비슷하고, 같은 시공자에 의하여 비슷한 시기인 적어도 2006. 11.경 이후 건축되기 시작하였으며, 그 무렵 두 건물 사이에 서로 진출입할 수 있는 진입로가 포장되었다(2006. 11.경 촬영된 영상에 비추어 볼 때, 위 포장도로는 원고가 함께 포장한 것으로 보인다).

위 두 토지에 있는 건물을 이용하는 고객들은 이 사건 토지와 제2 토지 남쪽에 있는 편도 2차로 도로를 통하여 위 건물들에 접근할 수 있고(을 제1호증), 위 두 토지는 가까운 거리에 위치하여 서로 집객(집객) 효과를 공유하는 관계에 있으며 위 토지 사이에 위치한 (지번 3 생략) 토지는 이 사건 토지와 제2 토지 사이에 위치하고 포장된 진입로를 같이 이용할 수 있어 이 사건 토지와 제2 토지를 이용하는 고객들을 위한 주차장으로 사용되고 있으므로, 결국 이 사건 토지와 제2 토지는 그 사용에서 상호편익을 높이거나 기능을 증대시키는 상호보완 내지 의존관계에 있다.

⑤ 원고는 이 사건 토지와 제2 토지 사이에 (지번 3 생략) 토지가 있고 (지번 3 생략) 토지는 이 사건 토지와 제2 토지와 달리 의료시설 부지로 사용되고 있으므로, 이 사건 토지와 제2 토지가 연접한 것으로 볼 수 없다고 주장한다.

그러나 앞서 본 대로 (지번 3 생략) 토지는 제2 개발사업이 완료된 이후 분할 전 (지번 2 생략) 토지가 분할됨으로써 비로소 별개 지번을 부여받았고, 현재 (지번 3 생략) 토지는 이 사건 토지와 제2 토지를 위한 주차장으로 사용되고 있으므로, 원고 주장은 받아들일 수 없다.

⑥ 원고가 이 사건 토지 사업면적으로 개발부담금 부과대상면적인 1,650㎡에 약간 못 미치는 1,645㎡로 하여 개발사업을 시작하였다가, 순서대로 제2 토지와 (지번 3 생략) 토지를 근린생활시설 또는 의료시설 부지로 개발하고 있으며, (지번 3 생략) 토지에 의료시설이 완공되는 경우, 이 사건 토지, (지번 3 생략) 토지 및 제2 토지는 (지번 4 생략) 토지 일부로 되어 있는 아스팔트 포장 부분을 제외하고는 근린생활시설 부지 및 의료시설 부지로 연속하게 된다. 또한, 근린생활시설과 의료시설은 건축법 제2조 제2항 에서 정하는 건축물의 세부 용도에서는 서로 다른 용도로 구분이 되나 실제 고객을 대상으로 하는 시설로서 집객 효과를 같이 할 수 있고, 원고가 하는 사업으로 보이는 임대사업 또는 건축업에 서로 편익을 도모하는 관계에 있다.

마. 법 시행령 제4조 제1항 후단이 적용되지 않는다는 주장에 관한 판단

법 시행령 제4조 제1항 후문은 동일인이 연접한 토지[동일인이 소유한 연속된 일단(일단)의 토지인 경우를 포함한다]에 하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다고 규정하고 있다.

위 규정은 형식상 별개 사업대상토지에 대하여 별도 개발사업을 시행하는 것으로 되어 있으나 실질적으로 보아 하나의 사업대상토지에 대하여 동일한 개발사업을 사실상 분할하여 시행하는 것이라고 평가하겠다는 것이다. 위와 같은 위 규정 취지에 비추어 볼 때, “하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우에는 각 사업의 대상 토지 면적을 합한 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다”는 규정의 의미는 첫 번째 개발사업이 끝난 후의 시점을 기준으로 또 하나의 개발사업이 5년을 경과한 시점에 시행된 경우에는 하나의 개발사업으로 보지 않는다는 것이므로, 첫 번째 개발사업이 끝나기 전에 또 하나의 개발사업의 사업시행 등의 인가를 받아 첫 번째 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업을 시행한 경우도 당연히 ‘하나의 개발사업이 끝난 후 5년 이내에 개발사업의 인가등을 받아 사실상 분할하여 시행하는 경우’에 포함된다.

원고가 한 위 주장은 이유 없다.

3. 결론

제1심 판결을 취소한다. 원고가 한 청구를 기각한다.

[별지 생략]