서울행정법원 2011.8.18.선고 2010구합39656 판결

가. 피고는 2007. 4. 18. 한국환경산업기술원{한국환경기술진흥원의 설립 근거규정인 구 환경기술개발 및 지원에 관한 법률(2008. 3. 21. 법률 제8957호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 환경기술개발법'이라고 한다) 제5조의2가 2009. 1. 7. 법률 제9335호로 개정되어 한국환경산업기술원이 한국환경기술진흥원의 권리·의무를 포괄승계하였다. 이하 '기술원'이라고 한다)과 사이에, 피고가 기술원에게 '2007년도 B개발사업'에 관한 174개의 연구과제에 대한 총 연구개발비 457억 8,600만 원(= 정부출연금 360억 2,300만 원 + 민간부담금 97억 6,300만 원) 중 정부출연금을 지급하고, 기술원이 이를 구환경기술개발사업 운영규정(환경부 훈령 제712호, 2007. 12. 5. 환경부훈령 제742호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 운영규정'이라고 한다) 등 제반규정에 따라 관리하며 위 각 연구과제가 연구개발계획서에 따라 진행되도록 조정 · 감독한다는 내용의 협약을 체결하였다.

나. 기술원은 위 협약에 터잡아 2007. 4. 18. 원고와 사이에 환경기술개발사업 협약(이하 '이 사건 협약'이라고 한다)을 체결하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.

① 환경기술개발사업의 개요

○ 사업명; B개발사업

ㅇ 연구개발 과제명; C(이하 '이 사건 연구과제'라고 한다) 이주관 연구기관의 장; 원고의 대표이사 D

○ 참여기업의 대표; 원고의 대표이사 D

○ 사업기간: 2007. 4. 1.부터 2009. 3. 31.까지 이 총 연구개발비; 9억 6,800만 원(= 정부출연금 6억 8,000만 원 + 민간부담금 2억 8,800만 원)이 총 연구개발기간: 2007. 4. 1.부터 2009. 3. 31.까지

② 기술원은 원고에게 1차 연구개발기간(2007. 4. 1.부터 2008. 3. 31.까지)과 2차 연구개발기간(2008. 4. 1.부터 2009. 3. 31.까지) 중 정부출연금 각 3억 4,000만 원을 지급한다.

③ 기술원은 이 사건 운영규정 등에서 정한 바에 따라 협약의 해약사유가 발생하였을 경우에는 본 협약을 해약할 수 있다. 원고는 협약이 해약되었을 경우에 당해 개발사업에 교부된 정부출연금 잔액을 기술원에게 지체 없이 반납하여야 하고 기술원은 이 사건 운영규정 등에서 정하는 바에 따라 당해 개발사업에 교부된 정부출연금 지분에 해당하는 금액 또는 연구기자재 등의 유형적 발생품을 환수할 수 있다.

④ 본 협약서에 기재하지 아니한 사항도 운영규정 등에 포함된 규정은 본 협약서상 내용으로 간주한다. 원고가 본 협약과 관계 규정을 위반할 경우 피고는 기술원으로 하여금 원고에게 관계 규정이 허용하는 범위 안에서 필요한 제재조치를 취하도록 할 수 있다.

다. 피고는 원고가 이 사건 협약과 관련된 시작품 제작비를 용도 외로 사용하였다.는 이유로 구 환경기술개발법 제5조, 같은 법 시행령 제15조에 근거하여 2010. 9. 15. 원고에게 기술원으로부터 지급받은 연구개발비 중 332,016,999원을 납부할 것을 내용으로 하는 환수통보를 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 2호증의 1, 갑 19호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

피고는 이 사건 협약의 실질적인 당사자 지위에서 2010. 9. 15. 원고에게, 기술원 이 원고에게 지급한 정부출연금 중 일부를 환수할 것을 통보한 데 불과하므로 위 환수통보를 가리켜 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 일방적인 행사작용인 행정처분이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

(1) 행정소송의 대상이 되는 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 것으로서(행정소송법 제2조 제1항 제1호) 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 법적용행위를 의미한다.

(2) 살피건대, 구 환경기술개발법 제5조, 같은 법 시행령 제9조, 제14조, 제15조는 피고가 환경기술개발사업(이 사건의 경우 B개발사업, 이하 '개발사업'이라고 한다)을 실시함에 있어 주관 연구기관과 사이에 연구의 과제 및 책임자, 개발사업에 필요한 비용 및 그 지급방법, 개발사업의 성과 활용 및 그에 따른 기술료 징수, 협약의 변경 · 해 약 · 위약에 관한 사항, 기타 개발사업의 실시와 관련되는 사항이 포함된 내용의 협약을 체결한 후 협약에 따라 정부출연금을 지급하도록 규정하고 있다. 따라서 피고가 출연하는 개발사업은 공법상 계약인 협약에 의한 진행을 원칙적인 형태로 삼고 있다고 할 것인데, 구 환경기술개발법은 개발사업이 원활하게 시행되도록 하기 위하여 피고 산하에 기술원을 두고 개발사업에 대한 기획 · 평가 · 관리의 지원, 개발사업에 대한 수요조사 및 기술예측, 개발된 환경기술의 보급 및 실용화 촉진업무를 담당하도록 하고 있다(같은 법 제5조의2 참조).

그리고 이 사건 협약서(갑 2호증의 1)에 따르면, 원고가 이 사건 운영규정 등을 위반할 경우 기술원장이 이 사건 협약을 해약하고 직접 정부출연금의 잔액의 반환 등을 요구하거나(협약서 제7조 제1항, 제12조 참조) 또는 피고가 기술원장을 통하여 필요한 제재조치를 취할 수 있을 뿐이다(협약서 제12조, 제13조 제3항 참조. 협약서 제13조는 '환경부장관은 (갑)은 (을) 또는 (병)에게'라고 규정하여 어법에 맞지 않는 표현을 사용하고 있으나 그 의미는 '환경부장관은 (갑)으로 하여금 (을) 또는 (병)에게'라는 의미로 해석된다. 여기에 기술원이 독자적인 권리능력을 갖춘 법인인 점을 고려하면(구 환경기술개발법 제5조의2 제2항 참조) 피고가 이 사건 협약의 실질적 또는 직접적 당사자라고 보기 어렵고, 달리 피고가 직접 원고에게 정부출연금의 환수를 요구할 협약서상의 근거가 있음을 인정할 만한 증거가 없다.

(3) 나아가 피고 스스로 위 환수통보는 구 환경기술개발법 제5조 제6항, 같은 법 시행령 제15조 제2항에 근거하여 원고가 지원받은 정부출연금을 용도 외로 사용한 데 대한 제재임을 밝히고 있고, 이에 불응할 경우 국가연구개발사업의 참여제한 등의 불이익이 있음을 고지한 사정을 고려하면 이는 원고의 권리-의무에 직접 영향을 미치는 공권력의 행사에 해당한다고 봄이 상당하다.

(4) 따라서 위 환수통보는 행정소송의 대상이 되는 처분에 해당하므로 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 주위적 청구가 이 사건 협약의 당사자는 기술원이므로 피고가 원고에게 정부출연금의 환수를 요구할 수 없다.나 피고가 구 환경기술개발법 시행령 제15조 제2항에 근거하여 이 사건 처분을 하였다면, 이는 구 환경기술개발법의 위임이 없어 무효인 시행령 규정에 근거한 것이므로 당연무효이다.다 위 시행령 규정이 적법하다고 하더라도 위 시행령 규정의 해석상 피고가 주관연구기관과 직접 협약을 체결하였을 경우에만 정부출연금의 환수 근거규정으로 적용될 수 있을 뿐이다. 따라서 이 사건과 같이 기술원이 주관 연구기관과 협약을 체결한 경우에는 적용되지 않으므로 이 사건 처분은 결국 법령의 근거가 없어 당연무효이다.

(2) 예비적 청구

원고가 기술원으로부터 지급받은 정부출연금 중 부당하게 사용한 금액은 320,254원에 불과함에도 정부출연금 전액인 332,016,999원을 납부하라는 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 주위적 청구에 대한 판단

(가) 피고가 이 사건 협약의 당사자가 아님은 앞서 본 바와 같으나, 이 사건 처분의 근거는 이 사건 협약이 아닌 구 환경기술개발법 제5조 제6항, 같은 법 시행령 제15조 제2항이므로 원고의 주위적 청구 중 (가) 주장은 이유 없다. 내 구 환경기술개발법 제5조 제6항은 정부출연금의 지급 · 사용 및 관리 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는바, 위 '관리'의 개념 속에는 주관연구기관에 지급된 정부출연금 중 잔액이 있거나 용도와 달리 사용된 경우 그 금액을 반환받는 것도 포함된다고 봄이 상당하므로 원고의 주위적 청구 중 내 주장은 이유 없다.

대구 환경기술개발법 시행령 제15조 제2항이 환수처분의 요건으로 피고가 협약당사자임을 요구하고 있지 않고, 반면에 이 사건 협약서에 따르면 원고가 준수해야 할 법령으로 구 환경기술개발법, 같은 법 시행령, 이 사건 운영규정 등이 적시되어 있는 점(협약서 제12조)을 고려하면 피고가 주관 연구기관과 직접 협약을 체결하지 않은 경우에도 위 시행령에 근거하여 정부출연금을 환수할 수 있다고 봄이 상당하므로 원고의 주위적 청구 중 다 주장은 이유 없다.

(2) 예비적 청구에 대한 판단

(가) 인정사실

갑 3 내지 10호증, 갑 11호증의 1, 2, 갑 12, 13, 14호증, 갑 15호증의 1, 2, 갑 16, 17, 18, 23, 24호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 각 사실을 인정할 수 있다.

① 기술원은 2008. 2. 25.부터 같은 해 2. 29.까지 이 사건 연구과제에 대한 2008년도 연차 및 최종평가를 시행한 후, 원고가 1차년도 시작품 제작사실을 입증하지 못하고 다음 연도 연구계획이 불명확하다는 이유로 이 사건 연구과제를 '중단'하기로 결정하고 같은 해 3, 4. 원고에게 이 사건 협약의 해지를 알리면서 2008. 3. 17.부터 2011. 3. 16.까지 개발사업참여를 제한하며 향후 정밀정산을 통해 부당집행액을 환수할 예정임을 통보하였다.

② 원고가 이의신청을 하였으나 기술원은 2008. 3. 14. 시작품 제작(실증 플랜트 구축)에 대한 진척사항은 사진 및 증빙자료에 의해 확인되었으나 설치가 지연되었고 연차실적 및 다음 연도 연구계획이 미흡하며 연차평가시 발표를 소홀히 하였다는 등의 이유로 원고의 이의신청을 받아들이지 않았다.

③ 기술원은 2008. 3. 17. 원고에게 연구개발비 사용실적보고서 및 증빙서류를 위 탁정산기관인 E회계법인에 제출할 것을 통보하였고, 자료를 건네받은 E회계법인이 연구개발비 사용실적을 정산한 후 같은 해 5. 15. 정산환수금이 320,254원이라는 정산결 과보고서를 기술원에 제출하였다. 기술원은 위 정산결과보고서에 따라 같은 해 6. 18. 원고로부터 정산금 320,254원을 환수하였다.

④ 피고는 2009. 3. 16.부터 같은 해 27.까지 기술원에 대한 종합감사를 실시하였는데, 그 결과 이 사건 연구과제가 중단된 이후 E회계법인 담당자가 연구개발비 사용실적을 확인하기 위해 원고의 사업장을 방문할 당시까지도 시작품 제작 및 설치가 되어 있지 않았음에도 시작품 제작비 전액을 정당하게 집행한 것으로 인정한 잘못이 있다고 판단하고 기술원으로 하여금 원고로부터 3억 4,617만 원을 환수할 것을 지시하였다.

⑤ 이에 기술원은 2009. 6. 3. 시작품 제작비 전액을 부당집행액으로 판단하고 원고에게 총 부당집행금액 346,176,548원 중 정부출연금 332,016,999원을 반납할 것을 통보하였다.

⑤ 원고는 위 환수통보에 대하여 행정심판을 제기하였고, 국무총리 행정심판위원회는 기술원이 환수통보를 할 권한이 없다는 이유로 2010. 6. 29. 위 환수통보를 취소하였고, 이후 피고가 2010. 9. 15. 원고에게 이 사건 처분을 하였다. 내 판단

이 사건 운영규정은 개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 마련되었고 주로 ① 피고의 위임하에 이루어지는 기술원의 개발사업과 관련된 대행업무의 내용이나 절차, 기술원에 대한 피고의 관리, 감독의 근거, ③ 기술원을 통한 피고의 주관 연구기관에 대한 간접적인 관리, 감독, 제재의 근거 등을 그 내용으로 하는바, 이 사건 협약이 피고의 업무대행 기관인 기술원과 원고 사이에 체결되었고 이 사건 운영규정을 협약의 내용으로 포함하고 있는 점을 고려하면 피고가 직접적으로 원고에게 제재처분을 할 경우에도 이 사건 운영규정상의 절차를 준수해야 한다고 봄이 상당하다.

위와 같은 법리를 토대로 살펴보면, 이 사건 운영규정 제40조 제1항 별표 3은 단계평가, 연차평가 결과 중단된 과제에 대해서는 정부출연금을 환수할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사건 운영규정의 해석상 주관 연구기관이 연구성과를 제시하지 못한 경우뿐만 아니라 그 연구성과가 별다른 활용가치가 없는 경우에도 사업중단이라는 평가가 내려질 수 있고 어느 경우든지 정밀정산을 거쳐 환수금액을 확정해야 할 것으로 보인다. 그런데 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 연구과제와 관련된 시작품 제작비로 상당한 금원을 지출한 것으로 보임에도 불구하고 피고는 연구성과물 미제시만을 이유로 정밀정산을 실시하지 않은 채 시작품 제작비 집행금액 332,016,999원을 전부 용도 외로 사용하였다고 보고 이 사건 처분을 하였는바, 이는 이 사건 운영규정이 정한 정산절차를 위반하여 위법하다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고 예비적 칭구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.