2017두73693 위반차량 감차처분 취소

주식회사 케이종합물류

소송대리인법무법인지원

담당변호사 이충명

서초구청장

소송대리인 변호사 박승민

서울고등법원 2017. 11.9.선고 2017누44352 판결

2020.5.28.

원 심판결 을 파기 하고,사건을 서울고등법원에 환송한다.

상고 이유 를 판단 한다.

1. 사안 의 개요 와쟁점

가. 원 심판결 이유에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 1 ) 원고 는 일반 화물자동차 운송사업을 영위하는 화물자동차 운송사업자이다. 특수용 도형 화물 자동차 를일반형 화물자동차로 변경하기 위해서는 대 폐차 허가를 받았어야 함에도 , 원고 는 2013.4.5.부터 2013.8.21.까지 제1심판결 별지 1 위반내역 표 기재와 같이 22 회 에 걸쳐 대폐차 신고만 하였다(이와 같이 대폐차 허가를 받지 않은 차량 22 대 를 ' 이 사건 차량'이라 한다).

2 ) 원고 의 본점 소재지를 관할하는 ○○군수는 2015.9.2. 원고에 대하여 대폐차 허가를 받지 않은 채이 사건 차량을 일반형 화물자동차로 불법증차하여 운행하고 있다 ( 이하 ' 1 차 위반 행위 '라 한다)는 이유로화물자동차 운수사업법(이하 '화물자동차법'이라한다 ) 제 3 조 제 3 항 ,제19조 제1항 제2호, 제21조 제1항 에 근거하여 위반차량 운행정지 ( 60 일 ) 처분 을 갈음 하여 과징금 2,000만 원 을 부과하는 처분을 하였다(이하 '1차 과징 금 처분 ' 이라 한다 ).

3 ) ○○ 군수 는 2016.2.23. 및 2016.2.25.원고에게 이 사건 차량 을 일반형 물자동차 로 불법 증차 하여운행하는 행위를 중단하고 3개월 이내에 다시 원래의 특수용도형 화물 자동차 로 대 폐차하는 절차를 이행하지 않을 경우 구 화물자동차 운수사업법 시행령 ( 2017. 1. 10. 대통령령 제27782호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 시행령'이라 한다)제 5 조 제 1 항 [ 별표1] '화물자동차 운송사업의 허가취소 등 의 기준'(이하 '제재처분 기준 ' 이라 한다 ) 에 따라2차 위반에 따른 위반차량 감차처분을 하겠다고 사전통지를 하였다. 원고 는 2016. 3.3. 본점 소재지를 피고의 관할구역으로 이전하였다. 피고는 2016. 3. 24. 원고 에게 ○○군수와 같은 취지의 사전통지를 하였다. 4 ) 원고 가 사전 통지에 따른 이행을 하지 않자, 피고는 2016.6. 13. 원고에 대하여 변경 허가 를 받지 않은 채 불법증차된 이 사건 차량 중 20대(당초22대 중 대폐차기간 이 만료 된 2 대 제외 )를 일반형 화물자동차로 계속 불법운행하고 있다(이하'2차 위반행위 ' 라 한다 ) 는 이유로 화물자동차법 제3조 제3항, 제19 조 제1항 제2호, 구 시행령 [별표 1 ] 제재 처분 기준에 근거하여 위반차량 20대 감차처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다 ).

나. 이 사건 의 쟁점은, 이 사건 처분이 구 시행령 [별표 1] 제재처분기준에서 정한 ' 위반 행위 의 횟수 에따른 가중처분기준'을 준수하였는지 여부이다.

2. 관련 규정 과 법리

가. 1 ) 화물 자동차법 제19조 제1항 제2호, 제3항 은 국토교통부장관은 화물자동차 운송 사업자 가 변경 허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경한 경우 그 허가를 취소하거나 6 개월 이내 의 기간 을정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명령하거나 감차조치를 명할 수 있으며 ,그에 따른 제재처분 의 기준과 절차, 그 밖의 필요한 사항은 대통령령 으로 정 한다고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 구 시행령[별표 1]제재처분기준 제 2 호 는 " 부정한 방법 으로 법 제3조 제3항 에 따른 변경허가를 받거나 변경허가를 받지 않고 허가 사항 을 변경한 경우" 1차 위반 시에는 "위반차량의 운행정지(60일)",2차 위반시 에는 " 위반 차량 의감차 조치", 3차 위반 시에는 "허가취소"를 하도록 규정하면서, 비고 제 4 호 제 1 문 에서 "위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 행정처분을 한 날부터 1 년 이내에 같은 내용의 위반행위를 적발한 경우에 적용한다."라고 규정하고 있다.

2 ) 구 시행령 [ 별표 1] 제재처분기준 제2호 및 비고 제4 호에서 정한 '위반행위의 횟수 에 따른 가중 처분기준'은 위반행위에 따른 제재처분을 받았음에도 또다시 되풀이 한 같은 내용 의 위반 행위를 반복하는 경우에 더욱 중하게 처벌하려는 데 에 그 취지가 있다 ( 대법원 2014. 6.12. 선고 2014두2157 판결 참조). 이러한 제도의 취지와 구 시행령 [ 별표 1 ] 비고 제 4 호의 문언을 종합하면, '위반행위 횟수에 따른 가중처분기준'이 적용되려면 실제 선행 위반행위가 있고 그에 대하여 유효한 제재처분이 이루어졌음에도 그 제재 처분 일 로부터 1년 이내에다시 같은 내용의 위반행위가 적발된 경우이면 족하다고 보아야 한다. 선행 위반행위에 대한 선행 제재처분이 반드시 구 시행령 [별표 1] 제재처분 기준 제 2 호 에 명시된 처분내용대로 이루어진 경우이어야 할 필요는 없으며, 선행제재 처분 에 처분 의종류를 잘못 선택하거나 처분양정(量 定)에서 재량권을 일탈·남용한 하자 가 있었던 경우라고 해서 달리 볼 것은 아니다.

나. 1 ) 화물 자동차법 제21조 제1항, 제2항 은 국토교통부장관은 운송사업자가 제19 조제 1 항 각 호의 어느하나에 해당하여 사업정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 사업 정지 처분 이 해당 화물자동차운송사업의 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해칠 우려 가 있으면대통령령으로 정하는 바에 따라 사업정지처분을 갈음하여 2천민원 이하 의 과징금 을부과·징수할 수 있고, 그에 따라 과징금을 부과하는 위반행위 의종류 · 정도 등에 따른 과징금의 금액과 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정 하고 있다. 그 위임에 따른 구 시행령 제7 조 제1문 은 "법 제21조 제 1항(법 제28 조 및 제 33 조 에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 과징금 의 금액 은별표 2와 같다."라고 규정하고 있고, [별표 2]'과징금을 부과하는 위반 행위 의 종류 와과징금의 금액'에는 과징금을 부과할 수 있는 위반행위의 종류 가 여러 가지 열거 되어있으나, 거기에 '화물자동차법 제3조 제3 항 을 위반하여 변경허가를 받지 않고 허가 사항을 변경한 경우'는 포함되어 있지 않다. 2 ) 일반적 으로 예외 규정은 엄격하게 해석하여야 하며, 예외 규정의 해석이 명확 하지 않은 경우 에는 원칙으로 돌아가야 하고 예외 규정을 확장해석해서는 안 된다(대법원 2011. 6. 24. 선고2011두2705 판결 등 참조), 화물자동차 운송사업자가 화물자동차 법 제 19 조 제 1 항 각호에서 정한 사업정지처분사유에 해당하는 위반행위를 한 경우 에는 화물 자동차 법 제 19조 제1항 에 따라 사업정지처분을 하는 것이 원칙이다. 다만 입법자는 화물 자동차 운송사업자에 대하여 사업정지처분을 하는 것이 운송사업의 이용자 에게 불편 을 주거나 그밖에 공익을 해칠 우려가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라

사업 정지 처분 을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 허용하고 있다. 이처럼 입법자 는 대통령령 에 단순히'과징금의 산정기준'을 구체화하는 임무만을 위임한 것이 아니라, 사업 정지 처분 을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는 '위반행위의 종류'를 구체화하는 임무 까지 위임 한 것이라고 보아야 한다. 따라서 구 시행령 [별표 2] '과징금을 부과하는 위반 행위 의 종류 와과징금의 금액'에 열거되지 않은 위반행위의 종류에 대해서사업정지 처분 을 갈음 하여 과징금을 부과하는 것은 허용되지 않는다고 보아야 한다. 3 ) 한편 , 법률 관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리 가명백히 밝혀 지지 않아 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 관련 규정을 잘못 해석 하여 행정 처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건 사실을 오인한 것에 불과하여 하자 가 명백 하다고할 수 없어 당연무효는 아니라고 보아야 한다(대법원 1997.5. 9. 선고 95다46722 판결 등 참조).

3. 이 사건 에 관한판단

가. 앞서 본 사실 관계를 이러한 법리에 비추어 살펴본다. 1 ) 화물 자동차 법제3조 제3항 을 위반하여 변경허가를 받지 않고 특수용도형 화물자동차 를 일반형 화물자동차로 불법증차하여 운행하는 행위는 화물자동차법 제 19조 제 1 항 제 2 호 에 따른 사업정지처분사유에는 해당하나, 구 시행령 [별표 2]에는 열거되어 있지 않으므로 화물 자동차법 제21조 제 1항 에 따라 사업정지처분을 갈음하여 과징금 부과처분 을 하는 것은 허용되지 않는다. 다만 1차 과징금 처분 당시에는 관련 법리가 명백히 밝혀져 그 해석 에 다툼의 여지가 없었다고 단정하기는 어려우므로, 1차 과징금 처분 은 위법 하지만 당연무효는 아니라고 보아야 한다. 2 ) 원고 는 실제 1차 위반행위를 범했고 그에 대한 제재처분으로서 2015.9.2. ○○군수 로부터 1 차 과징금 처분을 받았다. 그런데도 원고는 1차 과징금 처분일로부터 1 년 이내에 불법 증차 된차량을 계속 운행하는 2차 위반행위를 범하다가 적발되었고, 2차례 이상 시정 요구 및 사전통지를 받았음에도 시정하지 않아,2016.6. 13.피고로부터2 차위반 행위 를 이유로 위반차량 감차 조치를 하는 내용의 이 사건 처분을 받았다. 3 ) 비록 00 군수가 관련 법리를 오인하여 1차 위반행위에 대하여 구 시행령 [별표 1 ] 제재 처분 기준 제 2호 에 명시된 처분내용보다 침익성의 정도가 약한 1차 과징금 처분을 한 것은 잘못 이지만, 원고가 그 후에도 위반행위를 전혀 시정하지 않은 채 2차 위반 행위 를 하여 피고가 위반차량 감차 조치를 하는 내용의 이 사건 처분을 한 것은 구 시행령 [ 별표 1 ] 제재처분기준 제2호에서 정한 '위반행위 횟수별 가중처분기준'에 따른 것이다.

4 ) 피고 가 구 시행령 [별표 1] 제재처분기준 제2 호 에 따라 이 사건 처분을 한 이상, 그 기준 이 상위 법령에 위반된다거나 그 기준을 적용한 결과가 위반행위의 내용과 관계 법령 의 규정 과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 , 이 사건 처분 이재량권을 일탈·남용한것이라고 볼 수도 없다.

나. 그런데도 원심은, 피고가 1차 위반행위에 대하여 구 시행령 [별표 1] 제재처분 기준 제 2 호 에 따라 1 차 위반 시 의 위반차량 영업정지(60일) 처분을 한 경우에만 2차 위반 행위 에 대하여 구시행령 [별표 1] 제재처분기준 제2호 에 따라 2차 위반 시 의 위반 차량 감차 조치 를 할 수 있다고 판단하였다. 이러한 원심 판단에는 위반행위의 횟수에 따른 가중 처분 기준 에관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다.

4. 결론

그러므로 나머지상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건 을 다시 심리 · 판단 하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로

주문 과 같이 판결 한다.

재판장 대법관 노정희

주 심 대법관 박상옥

대법관 안철상

대법관 김상환