2016두33971 교장·교감승진제외 처분취소

1. A

2. B

3. C.

교육부장관

서울고등법원 2016. 1. 21. 선고 2015누51479 판결

2018. 3. 29.

상고를 모두 기각한다.

상고비용은 원고들이 부담한다.

상고이유를 판단한다.

1. 처분성 인정 여부에 관하여(상고이유 제1점, 제2점)

가. 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 · 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치 행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

한편 항고소송은 처분등의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있고(행정소송법 제12조, 제35조), 불이익처분의 상대방은 직접 개인적 이익의 침해를 받은 자로서 원고적격이 인정된다(대법원 1995. 8. 22. 선고 94누8129 판결, 대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두27517 판결 등 참조),

나. (1) 「초·중등교육법」에 의하면, 교장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도 ·감독하며, 학생을 교육한다(제20조 제1항). 교육공무원법에 의하면, 교장은 교육부장관의 제청으로 대통령이 임용한다(제29조의2 제1항), 나아가 교육공무원의 승진임용은 같은 종류의 직무에 종사하는 바로 아래 직급의 사람 중에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 경력평정, 재교육성적, 근무성적, 그 밖에 실제 증명되는 능력에 의하여 한다(제13조). 한편 교육공무원의 임용권자 또는 임용제청권자는 제13조 및 대통령령으로 정하는 바에 따라 자격별 승진후보자명부를 순위에 따라 작성하여 갖추어 두어야 하는데 (제14조 제1항), 교육공무원을 승진임용할 때에는 대통령령으로 정하는 특수자격이 있는 사람을 승진임용하거나 승진임용을 제청할 때를 제외하고는 원칙적으로 승진후보자 명부의 순위가 높은 사람부터 차례로 결원된 직위에 대하여 3배수의 범위에서 승진임용하거나 승진임용을 제청하여야 한다(제14조 제2항). 그 위임에 따라 교육공무원 승진 규정은 승진임용에서 인사행정의 공정을 기하기 위하여 '각급학교의 교감으로서 동급학교의 교장의 자격증을 받은 자' 등 일정 범위의 교육공무원에 대하여 평소 경력평정과 근무성적평정, 연수성적평정을 실시하여, 교장승진의 경우 경력평정점 70점, 근무성 적평정점 100점, 연수성적평정점 18점을 각각 만점으로 하여 평정한 평정점의 합산 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 등재하는 방식으로 승진후보자명부를 작성하도록 규정하고 있다(제1조, 제2조 제1항 제1호, 제40조 제1항). 또한 교육공무원임용령에 의하면, 임용권자 또는 임용제청권자가 소속교육공무원(대학의 교원 및 수석교사는 제외)을 승진임용하고자 할 때는 승진후보자명부의 고순위자 순위에 의하여 승진예정인원의 3 배수 범위 안에서 임용하거나 임용제청하여야 하고(제14조 제1항), 징계의결요구 · 징계처분·직위해제 또는 휴직 중인 경우, 징계처분의 집행이 끝난 날부터 일정 기간이 지나지 아니한 경우에는 승진임용을 할 수 없다(제16조 제1항).

(2) 위 각 법령 규정에 따르면, 교육공무원의 임용권자는 승진예정인원의 3배수의 범위 안에 들어간 후보자들을 대상으로 순위가 높은 사람부터 차례로 승진임용 여부를 심사하여야 하고, 이에 따라 승진후보자명부에 포함된 후보자는 임용권자로부터 정당한 심사를 받게 될 것에 관한 절차적 기대를 가진다. 그런데 임용권자 등이 자의적으로 승진후보자명부에 포함된 후보자를 승진임용에서 제외하는 처분을 한 경우 이러한 승진임용제외처분을 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보지 않는다면 이에 대하여는 불복하여 침해된 권리를 구제받을 방법이 없다. 따라서 교육공무원법상 승진후보자명부에 의한 승진심사 방식으로 행해지는 승진임용에서 승진후보자명부에 포함되어 있던 후보자를 승진임용인사발령에서 제외하는 행위는 불이익 처분으로서 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 보아야 한다(승진시험에 응시하여 합격한 공무원에 대한 승진임용 제외처분에 관한 대법원 1992. 6. 23. 선고 92누1834 판결 등 참조).

다만, 교육부장관은 승진후보자명부에 포함된 후보자들에 대하여 일정한 심사를 진행하여 임용제청 여부를 결정할 수 있고 승진후보자명부에 포함된 특정 후보자를 반드시 임용제청을 하여야 하는 것은 아니며, 교육부장관이 임용제청을 한 후보자라고 하더라도 임용권자인 대통령이 반드시 승진임용을 하여야 하는 것도 아니다. 나아가 초·중등학교 내 교육에 관하여 광범위한 권한을 갖는 교장의 승진임용에서는 특정 후보자가 국민의 교육을 받을 권리를 보다 효과적으로 보장하고, 교육수요자인 학부모와 학생의 기대를 충족시키는 데 적합한 능력과 자질을 갖추고 있는지에 관한 평가가 요구된다. 이처럼 공무원 승진임용에 관해서는 임용권자에게 광범위한 재량이 부여되어 있으므로, 승진후보자명부에 포함된 후보자가 승진임용에서 제외되었다 하더라도 인사행정의 공정을 해하는 것이 아니고 제반 사정에 비추어 합리성을 갖춘 것이라면 이를 위법하다고 판단하여서는 안 된다.

다. 원심판결 및 원심이 일부 인용한 제1심판결의 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사정들을 알 수 있다.

(1) 원고 A, C는 경기도교육청 관내 초등학교 교감으로 재직 중인 교육공무원이고, 원고 B은 전라북도교육청 관내 초등학교 교감으로 재직 중인 교육공무원이다.

(2) 원고들은 대학원대학교에서 교육학 석사학위를 취득하였고, 이를 이유로 평정에서 가산점을 받아 교장 자격연수 대상자로 선정되어 해당 연수를 받았다.

(3) 감사원은 2012. 10. 8.부터 같은 해 11. 23.까지 '창의교육 시책 추진실태'에 대한 감사를 실시하여, 대학원대학교가 2004년경부터 2012년 경까지 단축수업 등으로 수업시수가 모자람에도 학점을 부여하는 등의 비정상적인 학사운영을 통하여 원고들을 포함한 199명에게 학위를 수여한 사실을 적발하였다. 이에 피고는 2013. 5. 23. I대학원 대학교에 위 사람들의 학위를 취소하라는 시정명령을 하는 한편, 2013. 5. 31. 시·도교육감에게 관련 시정조치가 완료될 때까지 원고들을 포함한 교원에 대하여 석사학위 취득을 전제로 한 승진, 자격연수 등 임용 등 행위를 보류할 것을 요청하였다.

(4) 시·도교육감은 매년 1월 31일을 기준으로 경력, 근무성적, 연수성적을 평정하여 그 평정점을 합산한 점수가 높은 승진후보자의 순서대로 승진후보자명부를 작성하였는데, ① 2014학년도 경기도교육청 관내 초등학교 교장의 승진예정인원은 91명이었고, 경기도교육감이 2014. 1. 31. 작성한 '교육공무원(초등학교 교장) 승진후보자 명부'에는 원고 A, C가 순위 49번, 175번으로 등재되어 있었으며, ② 2014학년도 전라북도교육청 관내 초등학교 교장의 승진예정인원은 49명이었고, 전라북도교육감이 2014. 1. 31. 작성한 '교육공무원(초등학교 교장) 승진후보자명부'에는 원고 B이 순위 33번으로 등재되어 있었다.

(5) 대통령은 2014. 9. 1. 경기도교육청 관내 초등학교 교장 91명과 전라북도교육청 관내 초등학교 교장 49명을 승진임용하였는데, 원고들은 그중에 포함되지 않았다.

라. 위와 같은 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 2014학년도 경기도교육청 및 전라북도교육청 관내 초등학교 교장 승진임용에서 대통령이 교장 승진후보자명부에 포함된 후보자였던 원고들을 승진임용인사발령에서 제외한 행위는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 봄이 타당하다(이하 원고들에 대한 위 제외행위를 통틀어 '이 사건 승진임용제외처분'이라고 한다). 원고들이 당초 교장 승진후보자명부에 포함되었던 사람들이므로, 구체적으로 원고들에게 승진임용 제한사유가 있는지 여부는 본안에서 심리 후 판단하여야 할 사항이다.

그런데도 원심은, 원고들에게 교장 승진임용을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 인정되지 않는다고 보아 대통령의 원고들에 대한 승진임용제외처분이 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다고 판단하였다. 이러한 원심판단에는 항고소송의 대상적격 및 처분성 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. (원심이 원용한 거부처분의 신청권 법리는 어떤 신청행위가 있고 행정청이 그에 대한 거부행위를 한 경우를 전제로 하는 것이어서, 이 사건에 원용하기에는 적절하지 않음을 밝혀 둔다.)

2. 재량권 일탈·남용 여부에 관하여(상고이유 제3점)

가. 원심은 가정적 · 부가적 판단으로, ① 감사원의 감사 결과 I대학원대학교가 원고들에 대하여 학점과 학위를 부당하게 수여한 사실이 밝혀져, 교육부장관이 I대학원대학교에 원고들의 학위를 취소하는 시정명령을 하였으며, 원고들이 대학원대학교에서 취득한 석사학위가 평정자료로 사용되지 않았다면 원고들은 교장자격연수 대상자조차 될 수 없었던 점, ② 만약 원고들의 석사학위를 그대로 평정자료로 인정하여 원고들에게 승진자격을 부여하고 그에 따라 원고들을 승진임용한다면, 정상적인 방법으로 석사학 위를 취득하거나 이를 대체할 만한 평정점수를 취득한 다른 교원들이나 승진후보자들과의 관계에서 형평성과 합리성을 갖추었다고 보기 어려운 점, ③ 원고들이 1대학원대학교에서 석사학위를 취득한 경위와 석사학위과정의 이수내용 등에 비추어, 원고들로서는 자신들이 비정상적인 방법으로 부당하게 학점을 부여 받거나 석사학위를 취득하였음을 충분히 인식할 수 있었을 것이므로, 위와 같은 방법으로 석사학위를 취득하거나 이를 평정자료로 제출한 데에 원고들의 귀책사유를 인정할 수 있는 점, ④ 교장이 되고자 하는 교원에게는 업무수행 및 조직통솔 능력과 함께 높은 수준의 도덕성과 준법의식이 요구되므로, 교장 승진임용의 공정성과 투명성 및 합리성과 적정성을 기할 공익이 원고들의 승진임용에 대한 기대권 내지는 신뢰이익보다 우월한 점 등을 종합하면, 이 사건 승진임용제외처분에 재량권을 일탈·남용하는 등의 위법이 없다고 판단하였다.

나. 원심판결 이유를 관련 법리와 아울러 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단은 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 교장 승진임용과 관련한 재량권의 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

3. 결론

따라서 이 사건 소가 부적법하다고 하여 이를 각하한 원심의 조치는 잘못이나, 이 사건 승진임용제외처분은 적법하고 원고들의 취소청구는 결과적으로 이유 없어 기각될 것임이 분명하다. 원고들만이 상고한 이 사건에서 불이익변경금지 원칙상 상고인인 원고들에게 불이익하게 변경할 수는 없어, 원고들의 상고를 기각하는 데 그친다.

그러므로 원고들의 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장대법관고영한

대법관김소영

주심대법관권순일

대법관조재연