[1] 지역임업협동조합의 조합장 선거의 무효확인을 구하는 소송은 행정소송의 절차에 의해야 하는지 여부(소극)

[2] 지역임업협동조합의 조합장 등 임원 선거에 관한 정관 규정을 조합장 선거 공고일 이후 개정하면서 그 부칙에 시행일자를 공고일 이전으로 소급시키는 규정을 둔 경우, 조합장 선거에 개정된 규정을 적용할 수 있는지 여부(소극)

[1] 지역임업협동조합은 임의적인 공공조합으로 조합장 등 임원의 선임에 있어 주무부장관의 인가를 거쳐야 하는 것은 아니므로 조합장 선거가 무효일 경우 반드시 행정처분을 거쳐 그 무효확인을 받아야 하는 것은 아니며, 조합장 선거가 무효라면 이는 당초부터 아무런 효력을 발생할 수 없어 법원은 그 무효 여부를 판단할 수 있다.

[2] 모든 선거는 공고에 의해서 절차와 방법이 정해지는 것이므로 지역임업협동조합의 조합장 선거에 적용되는 규정 또한 선거 공고 당시 효력이 있는 규정이라 할 것인바, 선거일 공고 이후에 그 규정을 개정하면서 그 부칙에 시행일자를 선거 공고일 이전으로 소급시켰다고 하더라도 개정규정에 따라 다시 선거 공고를 하지 아니하였다면 개정된 규정을 위 조합장 선거에 적용시킬 수는 없다.

[1] 행정소송법 제1조[행정처분일반] , 임업협동조합법 제8조 , 제68조 , 제70조 , 제71조 , 임업협동조합법시행령 제15조 , /[2] 임업협동조합법 제41조 , 제42조의2

김권식 (소송대리인 변호사 김상욱)

담양군 임업협동조합 (소송대리인 변호사 심란섭)

1. 피고가 1997. 6. 3. 실시한 조합장선거는 무효임을 확인한다.

2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

주문과 같다.

1. 기초 사실

아래 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 10호증의 각 기재 또는 영상, 증인 이일섭, 이우준의 각 증언에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있고 달리 반증이 없다.

가. 피고 조합의 제13대 조합장 선거 과정

(1) 피고 조합은 피고 조합의 제13대 조합장을 선출하기 위하여 1997. 5. 20. 선거일 공고를 하고 같은 달 20.부터 같은 달 24.까지 후보자등록신청을 받았는데 원고와 당시 피고 조합의 조합장이던 소외 박광호가 후보자등록을 하여 같은 달 21.부터 같은 달 31.까지 선거인명부열람을 마친 다음 1997. 6. 3. 원고와 위 박광호가 후보자가 되어 조합장선거(이하 이 사건 조합장선거라고 한다)를 하였다.

(2) 피고 조합은 1997. 6. 3. 이 사건 조합장선거를 함에 있어 당시 피고 조합의 조합장이던 위 박광호와 피고 조합의 대의원 27인을 선거인으로 하여 1차 투표를 하였는데 원고와 위 박광호가 각 14표씩을 득표하여 과반수 득표자가 없으므로 임원선거규약의 규정에 따라 제2차 투표를 한 결과 위 박광호가 18표를 득표하여 피고 조합장으로 당선되었다.

나. 이 사건 조합장 선거 공고일 당시의 선거와 관련된 규정

(1) 지역조합정관부속 임원선거규약 제5조 제1항：본 조합의 임원은 조합원이 총회에서 선출한다. 다만 총회를 소집하기 곤란한 경우에는 대의원에서 선출한다.

(2) 같은 규약 제6조 제1항：선거일 공고일 현재의 조합원 명부(대의원회에서 선출하는 경우에는 '대의원명부')에 기재된 자를 선거인으로 하며, 조합장은 선거일 공고일까지 선거인 명부를 작성하여야 한다.

(3) 지역조합정관 제54조：본 조합에 총회에 갈음할 대의원회를 두며, 조합장과 대의원으로 구성한다.

(4) 같은 정관 제56조：본 조합의 임원과 직원은 대의원이 될 수 없다.

다. 지역조합정관부속 임원선거규약 제6조 제1항(이하 이 사건 규약이라고 함)의 개정 과정

(1) 임업협동조합중앙회는 1997. 5. 6. 농림부장관으로부터 조합장 및 중앙회장의 선거와 관련된 법규와 규약 개정 사항을 통보하여 필요한 조치를 취할 것을 통보받자 같은 달 8. 중앙회 회의실에서 제185회 이사회를 개최하여 농림부로부터 시달된 규약개정사항에 따라 중앙회정관부속서임원선거규약과 지역조합정관예부속서임원선거규약을 개정하는 한편 조합장 선거인 규정인 지역조합정관예부속임원선거규약 제6조 제1항을 개정 전의 '현재 조합원 명부(대의원회에서 선출되는 경우에는 대의원명부)에 등재된 자'에서 '현재 정관 제41조 제2항에 의한 총회 구성원(대의원회에서 선출하는 경우에는 대의원회구성원)'으로 개정하는 것으로 의결한 다음, 같은 달 8. 산림청장에게 위와 내용으로 규정을 변경할 것을 건의하였고, 이에 산림청장은 같은 달 15. 위 중앙회의 건의에 따라 지역조합정관예부속임원선거규약을 개정하고 같은 달 15.부터 시행한다는 내용의 부칙을 붙여 위 중앙회에 시달하였다.

(2) 위와 같이 개정된 지역조합정관예부속서임원선거규약 제6조 제1항은 "선거일 공고일 현재 정관 제41조 제2항에 의한 총회 구성원(대의원회에서 선출하는 경우에는 정관 제54조 제1항에 의한 대의원회 구성원)을 선거인으로 한다."라고 규정하고 있으며, 그 무렵 위 중앙회에서 만들어 지역조합에 배포한 "조합선거업무편람"에도 "대의원회에서 조합장을 선출하는 경우 선거인 명부 작성시에는 선거일 공고일 현재 조합장과 대의원으로 선거인 명부를 작성토록 한다."라고 규정하고 있다.

(3) 피고 조합은 같은 달 26. 이사회와 대의원회를 개최하여 산림청으로부터 임업협동조합중앙회를 거쳐 시달된 내용에 따라 이 사건 규약을 개정, 의결하였다.

(4) 정관개정의 절차는 지역조합정관 제7조 제1항의 단서에 따라 산림청장이 정하는 정관예에 의하여 변경하는 경우에는 조합이 의결하면 별도 인가를 받지 않아도 효력을 발생하도록 되어 있다.

2. 본안전 항변에 대한 판단

피고는 임업협동조합법 제8조 , 제68조 , 제70조 , 제71조 와 그 시행령 제15조 의 규정 취지와 "피고 조합의 조합원은 총회의 소집절차, 의결방법 및 내용 또는 임원의 선거가 법령 또는 법령에 의하여 발하는 행정처분, 정관, 규정에 위반하였다는 것을 이유로 하여 조합원 1/5 이상의 동의와 사실관계를 증명하는 서류를 첨부하여 의결일 또는 선거일로부터 30일 이내에 그 의결, 선거 또는 당선의 취소를 중앙회장을 거쳐 도지사에게 청구할 수 있다."라고 규정하고 있는 피고 조합 정관 제51조의 규정에 의하면 피고 조합을 비롯한 지역조합의 총회 및 임원의 선거가 그 소집절차, 의결방법 및 내용에 있어서 법령 또는 법령에 의하여 발하는 행정처분, 정관, 규정에 위반함으로써 위법 또는 부당한 경우 그 조합의 조합원이 그 총회의 의결 및 선거 또는 당선의 취소를 구하기 위해서는 산림청장으로부터 위임을 받은 중앙회장을 경유하여 도지사를 상대로 그 취소 또는 시정을 요구하고 그와 같은 청구가 받아들여지지 아니하였을 경우에 도지사를 상대로 도지사가 행한 행정처분의 취소 또는 시정을 구하는 행정소송으로 이를 다투어야 하므로 피고를 상대로 하는 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.

그러나 피고 조합의 정관의 위 규정에 의하더라도 법령 등에 위반된 의결, 선거 또는 당선의 취소를 도지사에게 청구할 수 있다는 것이고 반드시 도지사를 상대로 그 취소를 구하여야 하는 것은 아니며, 피고 조합은 임의적인 공공조합으로 임원의 선임에 있어 주무부장관의 인가를 거쳐야 하는 것은 아니므로 반드시 행정처분을 거쳐 그 무효확인을 받아야 하는 것은 아니며, 이 사건 조합장선거가 무효라면 이는 당초부터 아무런 효력을 발생할 수 없어 법원은 피고 조합의 정관규정에 구애받지 아니하고 이 사건 조합장선거의 무효 여부를 판단할 수 있다고 할 것이므로 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고의 주장

원고는 (1) 이 사건 조합장 선거는 조합장이 후보자인 경우에는 조합장을 선출하는 대의원회의 의장이 될 수 없음에도 불구하고 조합장 후보자인 위 박광호가 위 대의원회의 의장이 되어 대의원회를 진행하였을 뿐 아니라 피고 조합의 대의원은 조합원들에 의하여 선출되어야 하는데 조합원 자격이 없거나 조합원의 의사와 관계없이 조합원이 된 자에 의하여 대의원으로 선출된 자들에 의한 이 사건 조합장 선거가 이루어졌고, (2) 조합장은 대의원이 아니므로 조합장을 선출하는 선거인이 될 수 없음에도 불구하고 위 박광호가 선거인이 되어 투표권을 행사하였고, 피고 조합이 이 사건 규약 개정 당시 시행일을 1997. 5. 15.부터 하기로 부칙에 명시하였다 하더라도 위 부칙에 따라 이 사건 규약의 효력이 발생한다고 할 수는 없으므로 이 사건 조합장선거는 무효라는 것이다.

나. 피고의 주장

피고는 (1) 1997. 5. 15.자로 개정된 이 사건 규약에 의하면 조합장도 선거인 자격이 있고, 임업협동조합중앙회에서 피고 조합을 비롯한 각 지역임업협동조합에 배포한 조합선거업무 편람에도 "대의원회에서 조합장을 선출하는 경우 선거인명부 작성시에는 선거일 공고일 현재 조합장과 대의원으로 선거인 명부를 작성토록 한다."라고 기재하여 조합장의 선거인 자격을 인정하고 있으며, (2) 이 사건 규약의 개정경위를 보면 종전의 "선거일 공고일 현재의 조합원명부(대의원회에서 선출하는 경우에는 대의원명부)에 등재된 자를 선거인으로 하며"라는 규정의 해석상의 혼란을 피하기 위하여 문구를 명확히 한 것일 뿐 이 사건 규약의 개정으로 인하여 선거인의 자격에 변동이 있는 것은 아니며, (3) 피고 조합은 이 사건 규약을 선거일 공고일인 1997. 5. 20. 이후인 같은 달 26. 개정하기로 의결하였으나 이 사건 조합장 선거는 그 이후인 같은 해 6. 3. 이루어졌고, 이 사건 규약 개정 당시 시행일을 1997. 5. 15.부터 하기로 부칙에 명시하였으므로 이 사건 규약의 효력발생일은 선거 공고일인 같은 달 5. 20. 이전이라고 보아야 하므로 이 사건 조합장선거는 유효하다는 것이다.

다. 판 단

(1) 이 사건 조합장선거의 절차가 위법한지 여부

원고는 조합장이 후보자인 경우에는 조합장을 선출하는 대의원회의 의장이 될 수 없음에도 불구하고 조합장 후보자인 위 박광호가 위 대의원회의 의장이 되어 이 사건 조합장 선거를 위한 대의원회를 진행하였으므로 이 사건 조합장 선거는 무효라고 주장하나, 위 박광호가 이 사건 조합장 선거를 위한 대의원회를 진행하였음을 인정할 만한 아무런 증거가 없고, 오히려 을 제1호증의 기재, 을 제2호증의 영상에 의하면, 피고 조합의 수석 이사인 소외 이일섭이 이 사건 조합장 선거의 임시의장으로 회의를 진행한 사실을 인정할 수 있으므로 원고의 위 주장은 이유 없다. 또 원고는 피고 조합의 대의원은 조합원들에 의하여 선출되어야 하는데 조합원 자격이 없거나 조합원의 의사와 관계없이 조합원이 된 자에 의하여 대의원으로 선출된 자들에 의한 이 사건 조합장 선거가 이루어졌다고 주장하나, 갑 제6호증의 각 기재만으로 이를 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 위 주장 역시 이유 없다.

(2) 조합장 선거에 적용되는 규정

모든 선거는 공고에 의해서 절차와 방법이 정해지는 것이므로 이 사건 조합장 선거에 적용되는 규정은 선거 공고 당시 효력이 있는 규정이라 할 것인바, 선거 공고일이 1997. 5. 20.이고 그 때까지 이 사건 규약이 개정되지 아니하였음은 앞서 본 바와 같으므로 이 사건 조합장 선거에는 개정되기 전의 이 사건 규약이 적용되어야 할 것이고, 선거 공고 이후에 이 사건 규약을 개정함에 있어 그 부칙에 시행일자를 1997. 5. 15.로 소급시켰다 하더라도 개정 규약에 따라 다시 선거 공고를 하지 아니한 채 단지 부칙만으로 개정된 규약을 이 사건 조합장 선거에 적용시킬 수는 없다 할 것이다.

(3) 이 사건 조합장 선거인의 자격

따라서 이 사건 조합장 선출을 위한 선거인의 자격은 이 사건 규약이 개정되기 전의 규정에 따라 정해져야 할 것인데, 개정되기 전 임원선거규약 제5조는 "총회를 소집하기 곤란한 경우에는 대의원회에서 선출할 수 있다."라고 규정되어 있어 대의원회에서 조합장을 선출하는 것 자체는 흠이 없다 할 것이나, 같은 규약 제6조 제1항에 의하면 "선거일 공고일 현재의 조합원명부(대의원회에서 선출하는 경우에는 '대의원명부')에 등재된 자를 선거인으로 하며"라고 규정되어 있어 대의원회에서 조합장을 선출하는 경우에는 대의원명부에 등재된 자 즉 대의원이 선거인이 되어야 할 것인바, 피고 조합의 정관 제54조 제1항은 "본 조합에 총회를 갈음하는 대의원회를 두며, 조합장과 대의원으로 구성한다."라고 규정하고 있고, 같은 정관 제56조 제4항은 "본 조합의 임원과 직원은 대의원이 될 수 없다."라고 규정하고 있어 비록 조합장은 대의원회 구성원이기는 하나 대의원이 아님을 명백히 밝히고 있어 조합장은 선거인이 될 수 없고 피고가 주장하는 조합선거업무편람의 기재 내용은 이 사건 규약이 개정될 무렵에 위 임업협동조합중앙회에서 임의로 만든 것에 불과하여 이로서 선거인의 자격이 정해진다고 할 수는 없다.

또한 개정 전의 이 사건 규약은 대의원회에서 조합장을 선출할 경우 선거인의 자격을 '대의원명부에 등재된 자'로 명확히 한정하고 있으므로 해석상의 혼란을 피하기 위하여 문구를 명확히 한 것일 뿐 효력의 변경이 있는 것이 아니어서 위 규정에 한해서는 정관 규정의 변경이 있는 것으로 볼 수 없다는 취지의 피고의 주장도 받아들일 수 없다.

4. 결 론

따라서 피고 조합이 1997. 6. 3. 실시한 조합장 선거는 선거인 자격이 없는 조합장이 선거인이 되어 조합장을 선출한 것으로 부적법하여 무효이고, 이는 선거 결과에 영향을 미쳐 그 확인을 구할 이익도 있다 할 것이므로 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용한다.