대전고등법원 청주재판부 2011.5.25. 선고 2010누581 판결

가. 원고(선정당사자, 이하 '원고'라 한다) 및 원고선정자들(이하 원고와 원고선정자들을 합하여 '원고 등'이라 한다)은 충북 음성군 D 마을(이하 '이 사건 마을'이라 한다)에 거주하는 사람들이고, 원고보조참가인(선정당사자) 및 원고보조참가인선정자들은 이 사건 마을에 인접해 있는 충북 음성군 E와 F에 거주하는 사람들이다.

나. 피고보조참가인(이하 '피고참가인'이라 한다)은 건전한 양돈산업발전을 위한 생산성 향상 및 경제적인 축산경영 등을 목적으로 2005. 5. 27. 설립한 영농조합법인으로서, 2008. 10. 28. 농림수산식품부로부터 2009년도 가축분뇨 공동자원화사업(이하 '이 사건 자원화사업'이라 한다)의 최종 사업대상자로 선정되었다.

다. 피고참가인은 2009. 5. 13. 피고에게, 가축분뇨 공동자원화시설의 설치(이하 그 시설을 '이 사건 시설', 그 시설의 설치를 위한 개발사업을 '이 사건 개발사업'이라 한다)를 목적으로, 사업부지로 선정한 충북 음성군 G, H에 대하여 개발행위허가신청(이하 '이 사건 1차 신청'이라 한다)을 하였는데, 충청북도 농업정책과에서 2009. 5. 28. 피고에게 '위 사업부지는 농업진흥구역 내 농업생산기반이 정비된 우량농지로 보전의 필요성이 있다'는 이유로 개발행위허가신청에 따른 농지전용협의 부동의 의견을 통보하자, 2009. 6. 2. 이 사건 1차 신청을 취하하였다.

라. 그 후 피고참가인은 이 사건 사업부지를 충북 음성군 I, J, K, L, M, N, O(이하 '이 사건 부지'라 한다)로 변경하여 2009. 6. 29. 피고에게 다시 개발행위허가신청(이하 '이 사건 2차 신청'이라 한다)을 하였고, 피고는 2009. 7. 30. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제56조 제1항, 제57조 제2항에 따라 아래와 같은 내용으로 개발행위허가(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다.

- 위치 : 이 사건 부지

- 용도지역 : 농림지역(농업진흥구역)

- 지목 : 답, 천, 전

- 허가면적 : 4,838㎡

- 사업목적 : 분뇨 및 쓰레기처리시설 부지조성

- 사업기간 : 허가일로부터 ~ 2011. 6. 30.

- 허가일자 : 2009. 7. 30.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 7호증(가지번호 포함), 을가 제1호증의 1 내지 3, 을가 제2호증의 7 내지 9, 을가 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고 및 피고참가인(이하 '피고 등'이라 한다)의 본안전 항변

원고 등은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니고 달리 이 사건 처분으로 인하여 법률이 정하고 있는 구체적인 권리나 이익이 침해될 염려도 없으므로, 원고 등에게는 원고적격이 없다.

나. 판단

(1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있으며, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되고, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).

(2) 이 사건 처분의 근거 법규 및 관련 법규인 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 '가축분뇨법'이라 한다) 제12조 제6항은 가축분뇨처리시설의 설치기준에 관하여, 같은 법 제26조 제2항은 가축분뇨의 수집·운반 또는 처리에 관한 기준에 관하여, 같은 법 제30조 제2항은 가축분뇨관련영업자의 준수사항에 관하여 각 환경부령으로 정하도록 규정하고 있는데, 가축분뇨법 시행규칙 제10조 [별표2] 7호는 가축분뇨처리시설을 설치함에 있어서 악취가 날 우려가 있는 부분은 밀폐하거나 악취를 방지할 수 있는 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제24조 제3 내지 5호는 가축분뇨의 수집·운반 및 처리기준에 대하여 전용의 수집·운반장비를 사용하되, 가 축분뇨가 흘러나오지 아니하고 악취가 나지 아니하도록 하며 운반차량을 항상 청결하게 하고 가축분뇨를 처리하여 방류하는 경우에는 방류수수질기준에 적합하게 처리하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제32조 [별표9] 5호는 가축분뇨시설관리업자는 처리시설의 가동상태를 주 1회 이상 점검하고 처리시설을 정상적으로 가동하여야 하며 방류수수질기준 및 시설의 설치기준 등을 지키기 위하여 시설을 개선할 필요가 있으면 지체 없이 시설의 소유자 또는 관리자에게 시설을 개선하도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있다.

또한 국토계획법 제58조 제3항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표1 의2] 1. 라. (2)항은 '개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염 등에 의한 환경오염이 발생할 우려가 없을 것'을 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다.

위 규정들의 취지는 가축분뇨 처리시설의 설치로 인해 직접적인 생활환경피해를 입으리라고 예상되는 일정한 범위 내의 지역주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 생활환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 것이므로, 당해 시설의 환경적 영향을 받을 것으로 예상되는 일정한 범위 내의 지역주민들이 이에 관하여 갖는 환경상의 이익은 개별적·직접적·구체적 이익에 해당한다.

(3) 갑 제10, 11, 24호증의 각 기재(가지번호 포함), 제1심 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 등은 이 사건 부지로부터 반경 몇 백 미터 내에 거주하면서 농업이나 축산업에 종사하고 있고, 이 사건 부지와 원고 등의 주거지 및 경작지 등은 자연적 또는 인공적 차단물이 없이 평지로 이어져 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 사회통념상 이 사건 시설이 설치되는 경우 원고 등은 전과 비교하여 직접적 이고 중대한 환경피해를 받을 우려가 있을 수 있다고 쉽게 예상할 수 있는바, 이와 같은 환경상의 이익은 인근 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이므로, 원고 등에게는 이 사건 소로써 이 사건 처분에 관하여 다툴 수 있는 원고 적격이 인정된다.

(4) 따라서 피고 등의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자들의 주장 요지

(1) 원고 등의 주장

(가) 절차상 위법

1) 환경영향평가 미실시

이 사건 시설은 가축분뇨 처리시설로서 그 설치를 위한 개발사업이 환경영향평가 대상사업에 해당함에도, 피고참가인은 환경영향평가를 실시하지 아니한 채 위 시설의 설치를 목적으로 하는 개발행위 허가신청을 하여 피고로부터 그 허가를 받았으므로, 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

2) 행정절차법 위반

피고는 이 사건 처분을 하기에 앞서 행정절차법 제22조 제2항이 정하는 바에 따라 공청회를 개최하여 원고들을 포함한 주민들에게 그 참여의 기회를 주었어야 함에도 그와 같은 절차를 거치지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 절차적으로 위법하다.

(나) 재량권 일탈·남용

행정청으로서는 개발행위가 농지전용(토지의 형질변경)을 수반하는 경우에는 농지법상의 농지전용심사 기준을 충족하는 경우에 한하여 개발행위를 허가할 수 있는 것인데, 피고는 이 사건 시설의 설치가 농지법 제32조 제1항이 정하고 있는 농업 생산 또는 농지 개량과 관련된 토지이용행위에 해당하지 아니함에도 농지인 이 사건 부지에 대한 개발행위를 허가하였다. 또한, 피고참가인이 제시한 사업계획만으로는 개발행위로 인해 당해 지역 및 주변지역에 환경오염 등이 발생할 우려가 없다거나 환경오염의 방지가 가능하다고 볼 수 없음에도, 피고는 위 사업계획에 따른 환경오염 방지 등을 조건으로 이 사건 처분을 하였다.

따라서 피고의 이 사건 처분은 그 처분의 기초가 되는 사실을 오인하였거나 처분에 관련된 사람들의 이익형량을 잘못한 경우에 해당하므로, 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

(2) 피고 등의 주장

이 사건 시설은 가축분뇨법 제27조에 따른 가축분뇨 재활용시설일 뿐 환경영향평가 대상사업인 같은 법 제24조 또는 제28조에 의한 공공처리시설이나 가축분뇨처리업의 시설에는 해당하지 않으므로, 피고참가인이 환경영향평가를 실시하지 아니한 채 위 시설의 설치를 목적으로 개발행위 허가신청을 하고 피고로부터 그 허가를 받았다고 하더라도 절차상 위법이 있다고 볼 수 없고, 그 밖에 절차상 위법이나 재량권의 일탈·남용을 인정할 만한 사정이 없으므로 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 환경영향평가 미실시 주장에 관한 판단

(가) 일반론

환경영향평가법 제1조, 제3조, 제6조, 제14조, 제16조, 제28조 등의 규정 취지는 환경영향평가를 실시하여야 할 사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는 데 그치는 것이 아니라, 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가 대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 데에 있는 것이다. 그런데 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 불구하고 승인 등의 처분이 이루어진다면, 사전에 환경영향평가를 함에 있어 평가 대상지역 주민들의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 하여 환경부장관과의 협의내용을 사업계획에 미리 반영시키는 것 자체가 원천적으로 봉쇄되는데, 이렇게 되면 환경파괴를 미연에 방지하고 쾌적한 환경을 유지·조성하기 위하여 환경영향평가 제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없게 되는 결과를 초래할 뿐만 아니라 환경영향평가 대상지역 안의 주민들의 직접적이고 개별적인 이익을 근본적으로 침해하게 되므로, 이러한 행정처분은 위법하다(대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 참조).

(나) 인정사실

1) 이 사건 자원화사업은 가축분뇨를 체계적으로 처리하는 동시에 이를 퇴비·액비화 함으로써 자연순환농업을 활성화하고 온실가스를 저감하고자 하는 목적으로 농림수산식품부와 각 시·도지사 등의 주관 하에 시행되는 사업이다.

2) 이 사건 시설은 위 자원화사업에 입각하여 설치되는 '공동자원화시설'로서, 위 시설의 설치를 목적으로 하는 이 사건 개발사업의 총사업비는 30억 원이고, 그 중 50%(15억 원)는 국비로, 30%(9억 원)는 도비 및 군비로 각 보조되며, 나머지 20%(6억 원)는 피고참가인이 융자금으로 충당할 예정이다.

3) 이 사건 시설은 가축분뇨를 퇴비와 액비로 만들기 위해 자원화시설인 퇴비화시설과 액비화시설, 악취저감시설 및 정화처리시설 등을 갖추고 있고, 예상 처리량은 1일당 100톤(액비 최대 96톤, 퇴비 4톤)이다.

4) 피고참가인이 제출한 피해방지계획에 의하면 수거한 분뇨로 액비를 만드는 액비화시설은 지하 구조물로 상부 전체를 밀폐한 후 한곳에서 악취를 포집하게 되어 있고, 퇴비화시설은 지상 건축물이지만 역시 건물 전체를 밀폐한 후 팬(FAN)으로 악취를 포집하여 악취저감시설에서 악취를 제거하도록 되어 있다.

5) 이 사건 시설에서 처리하는 돼지 분뇨는 음성군내 축산농가별로 수집하고, 밀폐된 탱크로리 차량을 이용하여 운반할 예정인데, 탱크로리가 도착하면 밀폐된 호스를 연결하여 분뇨를 저장조에 넣고 원심력을 이용하여 분과 뇨로 분리한 다음 각각 미생물을 이용하여 고농도 및 저농도의 액비로 만든다. 우수기에는 20% 정도를 정화하여 하수종말처리장을 거친 물처럼 방류할 예정이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을가 제1호증의 1 내지 3, 을가 제3호증의 10, 을가 제4호증, 을가 제5호증의 1,2, 을나 제6호증의 각 기재, 제1심 법원의 현장검증결과, 제1심 법원의 충청북도지사에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

(다) 판단

1) 환경영향평가대상사업 및 범위에 관한 해석

가) 환경영향평가법 제4조 제1항 제18호, 같은 법 시행령 제3조 제1항은 가축분뇨법상의 '처리시설' 또는 '공공처리시설'의 설치사업을 환경영향평가대상사업으로 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 [별표1] "환경영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위, 평가서 제출시기 및 협의요청시기" 15호(이하 '이 사건 별표 규정'이라 한다)에서는 그 '구분' 항목에서 "축산폐수 공공처리 시설의 설치"를, '환경영향평가대상사업의 범위' 항목에서 "가축분뇨법 제2조 제8호에 따른 처리시설"을 각 규정하고 있고, '평가서 제출시기 또는 협의요청 시기' 항목에서는 "가축분뇨법 제24조 또는 제28조에 따른 공공처리시설 설치승인 전 또는 분뇨처리업의 허가 전"이라고 규정하고 있으므로, 가축분뇨법상의 처리시설 중 과연 어떠한 시설이 환경영향평가대상사업에 해당하는지가 해석상 문제된다.

나) 그러므로 보건대, 환경영향평가법 제4조 제3항은 환경영향평가대상사업의 구체적인 범위를 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제3조 제2항은 법 제4조 제3항에 따른 환경영향평가대상사업의 구체적인 범위는 [별표 1]과 같다고 규정하고 있는데, 위 [별표1] 중 이 사건 별표 규정에서는 '환경영향평가대 상사업의 범위' 항목에서 "가축분뇨법 제2조 제8호에 따른 처리시설로서 처리용량이 1일 100킬로리터(㎘) 이상인 시설의 설치사업"을 환경영향평가를 실시하여야 하는 대상 사업으로 규정하고 있다. 또한 환경영향평가법 제2조 제3호는 환경영향평가 대상사업의 승인기관의 장이 환경부장관에게 환경영향평가서에 대해 협의를 요청할 때 적용되는 '협의기준'을 정의하면서, 그 대상시설 중의 하나로 "가축분뇨법 제2조 제8호에 따른 처리시설"을 규정하고 있다.

한편, 이 사건 별표 규정의 '구분' 항목에서 규정하고 있는 "15. 폐기물 처리시설·분뇨처리시설 및 축산폐수 공공처리 시설의 설치"에서의 "축산폐수"는 2006. 9. 27. 법률 제8010호로 가축분뇨법이 제정되면서 폐지된 '구 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 폐지되기 전의 것)'상의 용어이므로, 위 '구분' 항목의 "축산폐수 공공처리 시설"은 가축분뇨법을 제정하면서 관계 법령인 환경영향평가법 시행령의 해당 부분을 미처 개정하지 못한 입법상의 실수로 보인다. 또한 가축분뇨법의 제정 취지나 이 사건 자원화사업에 따른 '가축분뇨 공동자원화시설'이 민간 사업자가 설치하는 시설이기는 하나 전반적으로 국가와 지방자치단체의 주도하에 설치되는 시설로서 지방자치단체의 장이 직접 설치하는 '공공처리시설'과 유사한 본질을 갖고 있는 점에 비추어 보면, 이미 폐지된 구법상의 용어가 사용된 '구분' 항목을 기준으로 '환경영향평가대상사업의 범위'를 '공공처리시설'로 제한할 수는 없다.

그리고 이 사건 별표 규정 중 '평가서 제출시기 또는 협의 요청시기' 항목에서 "가축분뇨법 제24조에 따른 공공처리시설"과 "가축분뇨법 제28조에 따른 분뇨처리업"만을 규정하고 있으나, 이는 환경영향평가법 제16조, 같은 법 시행령 제23조의 위임을 받아 규정된 환경영향평가의 절차에 관한 규정일 뿐이므로, 위 '평가서 제출시기 등'의 항목을 가지고 환경영향평가를 실시하여야 하는 대상사업의 범위를 공공처리시설이나 분뇨처리업으로 제한할 수는 없다.

위에서 본 법조항들의 체계와 규정 형식 및 내용 등을 종합해 보면, 처리용량이 1일 100킬로리터 이상이라면 가축분뇨법 제2조 제8호 소정의 처리시설 전체가 환경영향평가를 실시하여야 하는 대상사업에 포함되는 것으로 해석함이 상당하다.

2) 이 사건의 경우

이 사건에 관하여 보건대, 가축분뇨법 제2조 각 호에 의하면, 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등을 '배출시설'로(제3호), 이러한 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 퇴비·액비 등으로 만드는 시설을 '자원화시설'로(제4호), 가축분뇨를 침전·분해 등의 방법으로 처리하는 시설을 '정화시설'로(제7호), 가축분뇨를 위와 같이 자원화 또는 정화하는 자원화시설 또는 정화시설을 합쳐 '처리시설'로(제8호), 그 중 지방자치단체의 장이 설치하는 처리시설을 특별히 '공공처리시설'로(제9호) 각각 규정하고 있는데, 앞서 본 인정사실에 의하면 이 사건 시설은 음성군 일대의 가축분뇨 배출시설에서 배출되는 가축분뇨를 운반·수집하여 퇴비 또는 액비로 만드는 '자원화시설'로서 가축분뇨법 제2조 제8호 소정의 '처리시설'의 하나이고, 그 처리용량이 환경영향평가 대상사업의 최소규모인 1일 100킬로리터 이상인 것이 명백하므로, 위 시설의 설치사업은 환경영향평가 대상사업에 해당한다.

(3) 소결론

따라서 피고가 이 사건 시설의 설치사업이 환경영향평가 대상사업에 해당하지 않는다는 전제하에, 피고참가인에 대해 위 시설의 설치를 목적으로 하는 개발행위를 허가한 이 사건 처분은, 원고 등의 나머지 주장에 대하여 더 나아가 판단할 필요도 없이 위법하다.

4. 결론

그렇다면, 원고 등의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 피고의 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.