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판시사항
[1] 개별토지가격결정에 대한 불복 방법 및 불복 서면의 의사 해석 원칙
[2] 토지소유자들의 청원서를 개별토지가격결정에 대한 적법한 재조사청구로 해석하여, 행정청의 청원에 대한 거부 통지를 취소소송의 대상이 된다고 본 사례
판결요지
[1] 개별토지가격합동조사지침(국무총리훈령 제241호, 제248호)은 개별토지가격결정처분에 대한 불복절차로서 행정심판 외에 재조사절차를 추가로 두고 있어 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 개별토지가격결정에 대하여 재조사청구를 하지 않고 바로 행정심판법 소정의 행정심판을 제기하거나 또는 재조사청구를 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법 소정의 행정심판을 제기하여 그 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론이고, 개별토지가격에 대하여 재조사청구를 하여 조사결과의 통지를 받은 자는 별도의 행정심판절차를 거치지 않더라도 곧바로 행정소송을 제기할 수 있다. 또한 개별토지가격합동조사지침이 행정심판 외에 이러한 별도의 불복절차를 둔 취지는 처분청으로 하여금 스스로 시정의 기회를 갖게 하고, 토지소유자들에게 다양하고 효율적인 불복의 기회를 제공함으로써 효과적이고 신속한 권리구제를 하겠다는 것이므로, 토지소유자가 이러한 불복절차를 적법하게 거쳤는지의 여부는 위와 같은 전치제도 설정의 취지를 충분히 고려하여 판단하여야 할 것이며, 특히 제출된 서면의 취지나 청구인의 의도가 불명확한 경우에는 그 서면은 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다.
[2] 토지소유자들의 개별지가를 상향조정하여 달라는 취지의 청원서를 개별토지가격합동조사지침에 따른 전치절차로서의 적법한 재조사청구로 해석하여, 행정청의 그 청원을 받아들이지 아니한다는 취지의 통지를 재조사청구에 대한 기각결정으로서 취소소송의 대상이 되는 행정심판(재결)에 해당한다고 본 사례.
원고,상고인
원고 1 외 3인
피고,피상고인
순창군수
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
이유
상고이유를 판단한다.
원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고가 1990. 8. 30. 원고들 소유의 이 사건 토지에 관하여 1990. 1. 1. 현재의 개별토지가격을 ㎡당 금 350원으로 결정하여 이를 공고한 사실, 원고들이 1993. 9. 14. 피고에게 위 개별지가를 상향조정하여 달라는 취지의 청원서를 제출하였으나, 피고는 1993. 9. 20. 원고들의 위 청원을 받아들이지 아니한다는 취지의 이 사건 통지를 한 사실을 인정한 후, 원고들이 이 사건 소로써 위 1993. 9. 20.자 통지(이하 '이 사건 조치'라고 한다)의 취소를 구함에 대하여, 원고들은 개별토지가격합동조사지침(1990. 4. 11. 국무총리훈령 제241호 및 1991. 3. 29. 국무총리훈령 제248호, 이하 '조사지침'이라고 한다) 제12조의2 제1항 에서 정한 재조사청구기간(개별토지가격이 결정된 날로부터 60일 이내)이 지나서 청원을 한 것이므로 조사지침에 의한 재조사청구를 할 권리가 없을 뿐만 아니라, 원고들이 한 위 청원은 피고가 조사지침 제12조의3 (지가의 경정결정)의 규정에 따라 직권으로 이 사건 개별지가를 경정하거나 조정하여 줄 것을 촉구하는 의사표시에 불과한 것이고, 그 밖에 달리 원고들이 재조사청구를 할 수 있는 법규상 조리상 권리가 있다고 보여지지 아니하므로, 피고가 그 청원을 거부하는 내용의 이 사건 조치를 하였다고 하여 원고들의 권리나 법적 이익에 영향을 미치는 것이 아니고, 따라서 이 사건 조치는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 하여 이 사건 소를 각하하였다.
그러나 조사지침은 개별토지가격결정처분에 대한 불복절차로서 행정심판 외에 재조사절차를 추가로 두고 있어 개별토지가격에 대하여 이의가 있는 토지소유자 및 이해관계인은 개별토지가격결정에 대하여 재조사청구를 하지 않고 바로 행정심판법 소정의 행정심판을 제기하거나 또는 재조사청구를 하여 그 결과통지를 받은 후에 다시 행정심판법 소정의 행정심판을 제기하여 그 행정심판의 재결을 거쳐 행정소송을 제기하는 것이 가능함은 물론이고, 개별토지가격에 대하여 재조사청구를 하여 조사결과의 통지를 받은 자는 별도의 행정심판절차를 거치지 않더라도 곧바로 행정소송을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이다. 또한 조사지침이 행정심판 외에 이러한 별도의 불복절차를 둔 취지는 처분청으로 하여금 스스로 시정의 기회를 갖게 하고, 토지소유자들에게 다양하고 효율적인 불복의 기회를 제공함으로써 효과적이고 신속한 권리구제를 하겠다는 것이므로, 토지소유자가 이러한 불복절차를 적법하게 거쳤는지의 여부는 위와 같은 전치제도 설정의 취지를 충분히 고려하여 판단하여야 할 것이며, 특히 제출된 서면의 취지나 청구인의 의도가 불명확한 경우에는 그 서면은 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 할 것이다 ( 대법원 1993. 12. 24. 선고 92누17204 , 1995. 9. 26. 선고 94누11514 각 판결 참조).
그런데 이 사건의 경우, 원고들이 이 사건 토지에 관한 1990년도 개별토지가격결정에 대한 불복을 위하여 전치절차를 거친다는 의도로 위 1993. 9. 14.자 청원을 한 것인지는 기록상 명확하지 않으나, 조사지침 제12조의2 제1항 은 시장·군수·구청장을 재조사청구의 상대방으로 규정하고 있는데, 위 청원의 상대방 역시 피고이고, 그 내용을 보더라도 청구인, 대상토지, 청구요지 및 청구이유를 명확히 기재하고 있으며, 그 취지도 종전 개별토지가격결정의 취소 내지는 변경을 구하는 것이어서 조사지침에 의한 행정심판으로서의 재조사청구와 외관상 동일하다는 점, 피고 역시 위 청원이 단순히 직권발동을 촉구하는데 그치는 것이 아니라고 보았기 때문에 이에 대한 답변(이 사건 조치)을 한 것으로 보이는 점, 위 청원이 계기가 되어 피고가 이 사건 토지에 관한 개별지가결정의 당부를 심사하는 자기시정의 기회를 가졌다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 원고들이 한 위 청원은 조사지침에 따른 전치절차로서의 재조사청구로 보아야 할 것이고, 이와 같은 재조사청구에 대한 기각결정은 특별법상의 행정심판(재결)으로서 취소소송의 대상이 되는 것이다.
한편, 재조사청구는 토지소유자 등이 개별토지가격결정처분이 있었음을 안 때에는 조사지침 제12조의2 제1항 에 따라 안 날로부터 60일 이내에, 특별히 위 처분이 있었음을 알았다고 볼만한 사정이 없는 경우에는 행정심판법 제18조 제3항 에 따라 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 관할 시장·군수 또는 구청장에게 청구할 수 있고, 특히 이 사건 1990년도 개별토지가격결정과 같이 그 처분의 상대방에 대하여 별도의 고지절차를 취하지 아니한 경우에는 위 재조사청구 기간 내에 재조사청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한 행정심판법 제18조 제3항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 때에 해당한다고 보아야 할 것이다.
그런데 이 사건에서 원고들은 1993. 9. 14. 이 사건 토지에 관한 1990년의 개별지가에 대하여 재조사청구(청원)를 하였으나, 기록상 원고들이 위 재조사청구일로부터 소급하여 60일 이전에 이 사건 토지에 관한 개별지가결정처분이 있었음을 알았다고 인정할 아무런 자료가 없으므로 위 재조사청구는 조사지침 제12조의2 제1항 소정의 기간 내에 제기된 것으로 보아야 하는 것이다.
그렇다면 그 설시와 같은 사유만을 들어 이 사건 소가 부적법하다고 한 원심판결에는 개별토지가격결정처분에 대한 불복절차에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이니, 이를 지적하는 취지의 논지는 이유가 있다.
그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.