서울행정법원 2015.12.17. 선고 2015구합67267 판결

예비적 청구취지: 피고의 가격조정명령은 1. 법률유보원칙 위배 2. 헌법 제37조 제2항 위반 3. 명확성 원칙에 위배될 뿐만 아니라 4. 가격조정명령 사유 및 조정된 가격 결정의 기준 및 액수도 부당하며 5. 원고의 신뢰를 부당하게 침해하며 6. 헌법에 위반한 소급입법에 의한 권리 침해 행위로 7. 피고의 재량권의 한계를 일탈·남용한 것이며 8. 절차적 적법절차를 거치지 않은 위법이 있습니다. 원고는 피고의 가격조정명령에 대해 이의신청을 하였으나, 피고는 원고의 이의신청에 대해 모두 불수용 결정을 내렸습니다. 이에 원고는 이의신청에 대한 피고의 불수용 결정을 취소해주시기를 청구합니다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 초등학교에서 사용되는 별지1 처분목록 기재 교과용도서(이하 '이 사건 교과서'라고 한다)를 출판하였고, 이 사건 교과서의 희망가격을 별지1 처분목록 '희망가격'란 기재 가격으로 결정하였다. 피고는 2014. 3. 27. 원고에 대하여 교과용도서에 관한 규정(2014. 2. 18. 대통령령 제26185호로 개정된 것, 이하 '교과용도서규정'이라고 한다) 제33조 제2항(이하 '이 사건 조항'이라고 한다) 제3호를 이유로 이 사건 교과서의 가격을 별지1 처분목록 '조정 가격'란 기재 가격과 같이 조정할 것을 명하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

나. 원고는 이에 불복하여 2014. 4. 17. 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 2014. 6. 27. 아래와 같은 이유로 위 이의신청을 기각하였다.

검정도서 가격조정명령 이의신청 심의 결과

다. 이에 원고는 2014. 9. 24. 중앙행정심판위원회에 피고를 상대로 아래와 같은 내용의 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2015. 3, 24. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7호증, 을 제17, 18, 19호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고의 주장

원고는 주위적 청구로 이 사건 처분의 취소를 구하는데, 아래와 같은 이유로 위 청구 부분은 제소기간이 경과된 것이어서 부적법하다.

1) 이 사건 처분은 2014. 3. 27. 있었으므로, 그로부터 1년이 지나간 후에 제기된 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 제소기간이 경과되었다.

2) 원고는 피고에 대하여 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하여 이의신청 기각결정을 받았고, 중앙행정심판위원회에 위 이의신청 기각결정에 대하여 행정심판을 제기하여 기각재결을 받았으며, 그 재결서를 받은 날로부터 90일 이내에 이 사건 소 중 주위적 청구 부분을 제기하였다. 하지만 원고는 이 사건 처분이 아닌 이의신청 기각결정에 대하여 행정심판을 제기하였기 때문에 행정소송법 제20조 제1항 단서의 제소기간 특례가 적용되는 것은 이 사건 소 중 예비적 청구 부분과 같이 이의신청 기각결정을 취소소송의 대상으로 하는 경우에 한정되므로, 이 사건 처분을 취소 소송의 대상으로 하는 주위적 청구 부분에는 행정소송법 제20조 제1항 단서가 적용되지 않는다.

나. 판단

1) 교과용도서 규정 제33조 제4항은 교과서 가격조정명령에 대하여 피고에게 이의신청할 수 있다고 규정하고, 제5항은 '그 이의신청 심사결과 통지에 관하여는 제10조의2 제2항 및 제3항을 준용한다.'라고 규정하고 있다. 제10조의2 제2항은 "피고는 제1항에 따른 이의신청에 대하여 그 타당성 여부를 심사하고 접수한 날부터 60일 이내에 그 결과를 통지하여야 한다."라고, 제3항은 "피고는 이의신청에 대한 심사결과 이를 받아들이지 아니하는 결정을 한 때에는 신청인에게 그 결정 또는 제1항에 따른 불합격 결정에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 제2항에 따른 결과통지와 함께 통지하여야 한다."라고 규정하고 있다. 위 규정에 의하면, 가격조정명령과 이의신청 기각결정에 대하여 별도로 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있는바, 가격 조정명령에 이의가 있는 자는 가격조정명령에 대하여, 이의신청 기각결정에 이의가 있는 자는 이의신청 기각결정에 대하여 각 행정심판을 거쳐 행정소송을 제기할 수 있고, 이 경우 행정소송의 제소기간은 그 행정심판 재결서 정본을 송달받은 날부터 기산한다.

2) 원고는 이 사건 처분에 불복하여 피고에게 이의신청하여 이의신청 기각결정을 받은 다음 행정심판위원회에 이의신청 기각결정의 취소를 구한다는 취지의 행정심판을 청구하여 기각재결을 받은 사실은 앞서 본 바와 같다.

위 규정이 가격조정명령과는 별도로 이의신청 기각결정에 대하여도 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있도록 한 이유는 이의신청 기각결정 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 이를 다투도록 하기 위한 것으로 볼 수 있다. 그런데 위 인정 사실 및 을 제18, 19호증의 각 기재에 의하면, 원고가 중앙행정심판위원회에 제출한 행정심판청구서의 청구취지 및 청구이유에는 이 사건 처분의 위법사유만 기재되어 있을 뿐 이의신청 기각결정의 고유한 위법사유에 관하여는 전혀 기재되어 있지 않고, 나아가 기각재결의 내용을 보더라도 이 사건 처분의 위법성에 관해서만 판단하였을 뿐 이의신청 기각결정의 고유한 위법에 관하여는 전혀 판단하지 않았다. 또한, 이처럼 실질적으로는 가격조정명령의 적법 여부를 다투었음에도 형식적으로 이의신청 기각결정을 행정심판의 대상으로 삼았다는 이유만으로 가격조정명령에 대하여 제소기간 특례를 적용하지 아니한다면, 행정소송에서는 통상 가격조정명령에 대하여는 제소기간이 도과되었다는 이유로, 이의신청 기각결정에 대하여는 고유의 위법사유가 없다는 이유로 원고의 청구가 배척될 가능성이 많아 원고는 전혀 권리구제를 받지 못할 수도 있는바 이러한 결과는 위 규정 취지에도 반한다. 이러한 제반 사정을 종합하면, 이 사건에서 원고가 행정심판청구서에 청구취지를 이의신청 기각결정의 취소를 구하는 것으로 기재하였다고 하더라도 실질적으로는 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다고 봄이 타당하므로 이 사건 처분에는 행정소송법 제20조 제1항 단서의 제소기간 특례가 적용된다. 이와 다른 전제에 선 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계 규정

별지2 관계 규정 기재와 같다.

나. 인정 사실

1) 교과서 가격 결정과 관련된 제도

가) 교과서 가격 사정 제도의 시행 및 가격 자율화 제도의 도입 1950년대 이후 교과서의 가격은 피고(정부조직의 개편으로 인하여 문교부장관, 교육인적자원부장관, 교육과학기술부장관 등으로 명칭이 변경되어 왔다)가 사정(査定)해 왔으나, 출판사의 창의성과 자율성을 존중하여 교과서의 다양성 및 품질을 높이자는 의견이 대두됨에 따라 구 교과용도서 규정(2009. 8. 18. 대통령령 제21687호로 개정되고, 2014. 2. 18. 대통령령 제26185호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 제32조에서 국정도서의 가격은 입찰을 통해 결정하되 가격 결정의 기준이 되는 원가산정에 관한 세부사항은 피고가 따로 정하도록 하는 한편 제33조에서 검· 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정하도록 하면서, 피고에게 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 권고할 수 있도록 하는 이른바 교과서 가격 자율화 제도를 도입하였다.

나) 교과서 선진화 방안의 도입

피고는 2010. 1. 12. '① 교과서 가격 자율화의 후속조치로 사용자의 편의성 및 가격을 고려한 교과서의 질 경쟁을 유도하고, ② 국·검정 교과서의 인정 전환 등으로 인정 교과서를 확대하여 학생 수준에 맞춘 다양한 교과서의 개발 및 사용을 장려하며, ③ 검정제도를 개선하여 교과서에 대한 건전한 경쟁 및 책무성을 강화한다'는 취지의 내용이 포함된 '2010년 교과서 선진화 방안'을 발표하였다. 위 방안에는 교과서 가격 안정화를 위하여 부당한 가격에 대해서는 교과서 가격조정을 권고할 수 있도록 하는 내용이 포함되어 있다.

다) 가격조정명령 제도의 도입

피고는 2013. 8. 16, 출판사에 가격조정권고에 대한 수인의무를 부과하는 내용의 교과용도서 규정 일부 개정안을 입법예고하였고, 구 교과용도서 규정 제33조 제2항(이 사건 조항)이 2014. 2. 18. 개정되어 '피고는 다음 각 호의 사유(1. 제조원가 중 도서의 개발 및 제조 과정에서 실제 발생하지 아니한 제조원가가 차지하는 비율이 1,000분의 15 이상인 경우, 2. 가격 결정 항목 또는 비목 구분에 잘못이 있는 경우, 3. 예상 발행 부수보다 실제 발행부수가 1,000부 이상 많은 경우)로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우나 그 가격이 결정된 이후 도서개발에 투입된 비용(고정비)을 출판사가 전부 회수하였음에도 이를 가격에 반영하지 아니하는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 명할 수 있다'고 규정하였다(이러한 개정에도 불구하고 검· 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정하도록 한 구 교과용도서 규정 제33조 제1항은 그대로 유지되었다). 이로써 교과서 가격 자율화를 기본으로 한 가격조정명령 제도가 도입되었다.

2) 교과서의 선정 및 채택 등 국정 교과서의 경우 한 과목에 한 종류의 교과서만 존재하게 되어 학교에서 별도로 교과서를 선정할 필요가 없으나, 검·인정 교과서의 경우 한 과목당 검· 인정 심사를 통과한 여러 종류의 교과서가 존재하게 되므로 학교는 별도의 선정 절차를 거쳐 과목별 교과서를 채택한다. 한편 초등학교 및 중학교에서 사용되는 교과서의 구입비용은 국 · 검 · 인정 교과서를 불문하고 국가가 부담한다.

3) 이 사건 교과서의 납품 등

가) 원고는 피고에게 이 사건 교과서에 대한 검정을 신청하였고, 피고로부터 검정심사 업무를 위임받은 한국교육과정평가원은 이 사건 교과서에 대하여 교과서로서의 적합성 여부에 대한 심사를 한 후 2013. 8. 30. 최종합격 결정을 하였다.

나) 원고는 2013. 9.경부터 각 초등학교에 이 사건 교과서 합격본을 전시하고 일부 초등학교들로부터 채택 및 주문을 받은 후, 교과서를 인쇄 • 제작하여 일부 초등학교들에 납품하였다.

4) 이 사건 처분의 과정 등

가) 사단법인 B(이하 '이 사건 단체'라고 한다)는 검· 인정을 받은 교과서 발행의 합리화를 도모함으로써 양질의 교과서가 적기에 생산 · 공급되도록 하여 학교교육 발전에 이바지함을 목적으로 하는 단체로 교과서 공동생산발행의 지원 및 관리 업무 등을 영위하고 있다. 이 사건 단체의 회원은 검· 인정도서의 발행권을 가진 자이고, 2014. 6. 30. 기준으로 94개의 검.인정도서 출판사들이 이 사건 단체에 가입되어 있다. 피고는 이 사건 단체와 교과서에 관한 정책 등에 관하여 협의를 해 왔다.

나) 피고는 2013. 11. 8. 이 사건 단체에 '2014학년도 적용 신간본 검· 인정도서 가격 결정을 위한 자료 제출 협조 요청 및 시도교육청 안내'라는 제목으로 '2014학년도 검.인정도서의 가격 결정을 위해 각 출판사가 원가 산출내역을 작성하여 증빙자료와 함께 제출할 수 있도록 협조해 달라'는 내용이 포함된 문서를 보냈다. 피고는 2013. 12. 6. 및 2014. 1. 23. 원고에게도 위와 같은 취지의 내용이 포함된 문서를 보냈으나 원고는 이 사건 교과서의 개발인건비 등에 관한 자료를 제출하지 아니하였다.

다) 교육부 관계 공무원, 이 사건 단체 이사장, 주식회사 C(이하 'C'이라고 하고, 다른 출판사를 지칭할 때도 '주식회사'를 생략하여 표기하기로 한다), D 등 출판사 관계자들은 2014. 2. 21. 교과서 가격 결정 등과 관련하여 출판사 대표 간담회에 참석하였다. 위 간담회에서 교육부 관계 공무원은 합리적인 수준에서 교과서 가격이 결정될 수 있도록 협조를 요청하였고, 출판사 관계자들은 교육부가 제시한 산정기준을 각 출판사가 검토한 후 2014. 2. 22.까지 의견을 제출하겠다고 하였다. 당시 작성된 회의자료에는 교과서별 단가 산정에 대해 '이 원칙: 실제 발행부수에 따라 산출된 정가 총액을 실제 발행부수로 나눠 단가 산정, ○ 보정: 실제 발행부수에 따른 단가 산정 시 발행부수 차이에 따라 동일교과 간 가격 편차 발생에 따라 보정할 예정, 평균 주문부수 및 실제 발행부수 등을 고려한 기준부수 적용으로 가격 편차 축소 및 질 좋은 교과서에 대한 적정이윤 보장'이라고 기재되어 있다. 위 간담회 이후 C, D, E, F, G 등은 2014. 2. 22. 피고에게 원가산정 기준에 대한 의견을 제출하였다.

라) 피고는 2014. 3. 1. 교과용도서 심의회를 개최하여 '권고금액 산정근거 및 기준, 단가적용, 출판사별 권고가격안' 등에 관하여 논의하였다(이하 '1차 심의회'라고 하고, 이하 교과용도서 심의회를 '심의회'라고 한다). 당시 이 사건 단체 이사장과 D 대표 이사가 심의회 위원으로 참여하였고, 이후 개최된 2차 및 3차 심의회에도 이 사건 단체 이사장과 D 대표이사가 위원으로 계속 참여하였다. 1차 심의회 당시 현출된 자료에는 가격조정권고 대상 도서로 이 사건 교과서 등 검정도서들이 표시되어 있고, 이 사건 교과서 등 검정도서들의 예상 발행부수, 실제 발행부수, 기준부수, 제조원가, 제비용, 정가 총액, 권고가격, 희망가격, 인하율이 기재된 표가 포함되어 있으며(다만 이 사건 교과서 중 전자저작물은 포함되어 있지 않다), 재료비, 인쇄· 제조비 등의 구체적인 산정기준 및 단가가 기재되어 있는데, 산정근거 및 단가적용, 기준부수 산정, 정가 산정에 관하여는 다음과 같이 기재되어 있다.

마) 피고는 2014. 3. 6. 원고에게 이 사건 교과서에 대한 조정권고가격을 기재하여 가격조정을 권고하였는데(이하 '1차 권고'라고 한다), 원고는 이에 응하지 않았다.

바) 피고는 2014. 3. 10. 출판사 관계자들을 초청해 조정권고가격 산정기준 및 기준부수 적용방식 등을 설명하고, 이에 관한 출판사 관계자들의 의견을 들었다. 피고는 2014. 3. 14. 다시 출판사 대표자들을 초청해 기준부수 결정 방식을 설명하고 기준부수산정 시 실제 발행부수가 평균부수보다 많은 출판사들에 적용할 인센티브(incentive)를 10%에서 18%로 인상하겠다고 하였다.

사) 피고는 2014. 3. 18. 심의회를 개최하여 '검정도서 자율제 가격조정명령안' 등에 대하여 논의한 후 위 안건을 의결하였다(이하 '2차 심의회'라고 한다). 2차 심의회 당시 이 사건 교과서 등에 대한 가격조정명령과 관련하여 논의된 자료에는 가격조정명령 대상 도서로 이 사건 교과서 등 검정도서들이 표시되어 있고, 1차 심의회 당시 현출된 자료와 같이 산정근거, 단가기준이 기재되어 있다. 위 자료에는 이 사건 교과서 등 검정도서의 예상 발행부수, 실제 발행부수, 기준부수, 제조원가, 제비용, 정가 총액, 산출가격, 희망가격이 기재된 표가 포함되어 있고(다만 이 사건 교과서 중 전자저작물은 포함되어 있지 않다), 재료비, 인쇄· 제조비 등의 구체적인 산정기준 및 단가가 기재되어 있으며, 기준부수 산정 및 적용에 관하여 다음과 같이 기재되어 있다.

아) 피고는 2014. 3. 19. 원고에게 이 사건 교과서에 대한 조정권고가격을 기재하여 가격조정을 권고하였는데(이하 '2차 권고'라고 한다), 원고는 이에 응하지 않았다.

자) 피고는 2014. 3. 25. 심의회를 개최하여 출판사가 제출한 증명자료에 대하여 검토한 후, 이 사건 조항에 따른 가격조정 명령안을 의결하였다(이하 '3차 심의회'라고 한다). 위 가격조정명령 안에는 가격조정명령 대상 도서로 이 사건 교과서 등 검정도서들이 표시되어 있고, 1차 심의회 당시 현출된 자료와 같이 산정근거, 단가기준이 기재되어 있다. 또한, 이 사건 교과서 등 검정도서의 예상 발행부수, 실제 발행부수, 평균부수, 기준부수, 제조원가, 제비용, 정가 총액, 산출가격, 희망가격, 명령가격, 희망가격 인하율이 기재된 표가 포함되어 있고(여기에는 이 사건 교사서 중 전자저작물이 포함되어 있다), 재료비, 인쇄·제조비 등의 구체적인 산정기준 및 단가가 기재되어 있으며, 기준 부수 산정에 관하여는 다음과 같이 기재되어 있다.

I. 기준부수 산정 및 적용

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10호증, 을 제2 내지 12호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 절차적 하자에 관한 주장과 그에 대한 판단

1) 원고의 주장

가) 이유제시의무위반

피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 이 사건 조항 제3호에 해당하는 구체적 사정과 이 사건 교과서의 희망가격이 부당하다고 판단한 근거를 제시하지 않았고, 기준부수의 결정방식을 포함한 조정가격의 산정내역에 관하여 알리지 않았다. 이처럼 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항의 이유제시의무를 위반한 절차적 하자가 있으므로 이 사건 처분은 위법하다.

나) 심의회 심의 관련 이 사건 처분을 위하여 개최된 심의회에서는 개별 교과서 가격의 적정성에 관하여 충분한 논의 및 심사가 이루어져야 함에도 형식적으로만 논의 및 심사가 이루어졌으므로 절차상 하자가 있다.

2) 판단

가) 이유제시의무위반

(1) 행정절차법 제23조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).

(2) 위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제1호증의 기재에 의하면, 이 사건 처분의 처분서에 근거 법령으로 '이 사건 조항 제3호'만 기재되어 있고, '이 사건 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려'가 있다는 사정 등은 별도로 기재되어 있지 않은 사실을 인정할 수 있다.

그러나 위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었을 것으로 보인다. 따라서 피고가 이 사건 처분의 처분서에 이 사건 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다는 사정 및 기준부수의 결정방식 등 조정금액의 산정방식과 내역에 관하여 구체적으로 제시하지 않았다고 하더라도 행정절차법 제23조 제1항의 이유제시의무를 위반하였다고 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(가) 교육부 관계 공무원, 이 사건 단체의 이사장, C, D 등 출판사 관계자들이 2014. 2. 21. 교과서 가격 결정 등과 관련하여 회의를 하였고, 그 후 C, D, E 등은 2014. 2. 22. 피고에게 원가산정기준에 대한 의견을 제출하기도 하였다.

(나) 교과서를 발행하는 출판사들을 대표해 피고와 교과서에 관한 정책 등에 관하여 협의를 해 왔던 이 사건 단체의 이사장과 D의 대표이사가 1차 내지 3차 심의회에 위원으로 참여하였는데, 각 심의회에서 논의된 자료에는 가격 조정권고 및 명령 대상 도서로 이 사건 교과서 등 검정도서들이 표시되어 있고, 이 사건 교과서 등 검정도서의 예상 발행부수, 실제 발행부수, 기준부수, 제조원가, 제비용, 정가 총액, 권고가격, 희망가격, 인하율이 기재된 표가 포함되어 있으며, 재료비, 인쇄· 제조비 등의 구체적인 산정기준 및 단가가 기재되어 있다. 이 사건 단체의 이사장 등은 각 심의회를 마친 후 이러한 자료들을 이 사건 단체의 회원인 출판사들에 전달한 것으로 보인다.

(다) 피고는 2014. 3. 10. 출판사 관계자들을 초청해 조정권고가격 산정기준 및 기준부수 적용방식 등을 설명하고 위 관계자들로부터 의견을 듣기도 하였고, 2014. 3. 14. 출판사 대표자들에게 기준부수 결정 방식을 설명하기도 하였다.

(라) 한편 피고는 2013. 12. 6. 과 2014. 1. 23. 원고에게 이 사건 교과서의 가격 결정을 위하여 ① 슬라이드, 컷, 삽화비 산출내역, ② 표지디자인비 산출내역, ③ 기획연구비 산출내역, ④ 본문디자인비 산출내역, (6교정 및 검토료 산출내역 및 그 증빙자료 등을 제출할 것을 요구하면서 이러한 자료를 제출하지 않거나 정확하지 못한 자료를 제출하는 경우 이미 제출된 자료 등을 검토하여 자체기준을 적용할 수 있다는 뜻을 통지하였고, 2014. 3. 7. 교과용도서규정 제33조 제3항의 위임을 받아 가격조정 명령을 하는 경우 그 조정금액을 산정하기 위한 세부 기준으로 이 사건 고시를 제정하여 고시하였다. 또한, 피고는 이 사건 처분에 앞서 2014. 3. 6.과 2014. 3. 19. 1차 내지 3차 심의회에서 논의된 기준부수 산정 및 적용방식 등을 기초로 하여 이 사건 처분의 조정금액과 유사한 금액으로 가격조정 권고를 하였다. 이러한 경위에 비추어 보면, 교과용도서 출판업계에 종사하면서 교과용도서 규정과 이 사건 고시에 관하여 알고 있었던 것으로 보이는 원고로서는, 피고가 이 사건 교과서의 제작 및 공급 등에 소요된 비용에 관하여 제출된 자료들을 위 ① 내지 ⑤의 기준으로 분류하여 그 적정 여부를 검토한 다음 이 사건 교과서 희망가격이 부당한지 여부를 판단하였다는 것과 교과용도서 규정 제33조 제3항 및 이 사건 고시에 규정된 기준에 따라 이 사건 처분의 조정금액을 산정하였다는 것을 알 수 있었을 것으로 보인다.

나) 심의회 심사 피고가 1, 2차 심의회를 개최하여 조정가격의 산정근거 및 기준, 단가적용 등을 논의한 후 1, 2차 권고안을 결의하고, 원고가 1, 2차 권고를 수용하지 아니하자 3차 심의회를 개최하여 조정권고안과 가격조정명령안의 차이점 등을 논의하고 출판사가 제출한 증명자료에 대하여 검토한 후 가격조정명령안을 의결함으로써 이 사건 처분을 하기에 이른 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 피고가 한 이 사건 처분에 심의회에 관한 절차상 하자가 있다고 할 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

라. 이 사건 조항의 위헌·위법성에 관한 주장과 그에 대한 판단

1) 원고의 주장

가) 이 사건 조항은 상위법인 초·중등교육법 제29조 제2항의 위임 한계를 일탈하여, 교과서의 가격을 법률이 아닌 대통령령으로 인하하는 명령을 할 수 있도록 규정하고 있어 법률유보원칙에 반한다.

나) 이 사건 조항은 수요와 공급의 법칙에 의해 결정되어야 할 교과서의 가격을 정부가 개입하여 강제로 인하시키는 것이어서 헌법 제119조 제1항에 규정된 시장경제원리에 반한다.

다) 이 사건 조항은 '검정도서와 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정한다.'라고 규정하고 있는 교과용도서규정 제33조 제1항과 상호 모순, 저촉된다.

라) ①① 앞서 본 바와 같이 교과서의 가격은 출판사들이 자율적으로 정하게 되어 있으므로 국가가 사후적으로 개입하여 그 가격을 인하하도록 명하는 것은 시장경제원리에 반하고, 교과서의 가격을 강제로 인하하면 교과서의 품질이 악화되어 공교육의 부실화를 초래하며 사교육비의 부담이 오히려 증가하게 되므로, 이 사건 처분이 입법 목적 달성에 적절한 수단이라고 보기 어려운 점, ②) 가격조정권고 제도를 유지하면서 이를 불이행한 출판사에 가격조정권고 미수용 사실을 공개하도록 하고, 저소득층에 대하여 교과서 구입비를 지원하는 등의 방법으로도 가격조정명령 제도를 통해 피고가 달성하고자 하는 목적을 충분히 달성할 수 있으므로, 이 사건 처분은 피해의 최소성 원칙에도 반하는 점, ③ 나아가 이 사건 처분을 통해 피고가 달성하고자 하는 위 공익보다 원고가 입게 되는 경영상의 어려움이 막대한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 조항은 출판사들의 헌법 제15조의 직업수행의 자유, 제23조의 재산권을 과도하게 제한하는 것으로 과잉금지원칙에 반한다.

마) 이 사건 조항 제3호는 자의적으로 예상 발행부수와 실제 발행부수의 허용오차를 1,000부로 지나치게 적게 설정하여 위법할 뿐만 아니라, 예상 발행부수와 실제 발행부수 사이에 오차가 1,000부 이상 발생한 경우 그에 관한 출판사의 고의나 과실을 문제 삼지 않은 채, 가격조정명령을 할 수 있도록 규정하여 헌법상 자기 책임의 원칙에 반한다.

2) 판단

가) 위임입법한계 일탈 및 법률유보원칙 위배 여부

초·중등교육법 제29조 제2항은 초·중·고등학교의 교과서에 대하여 국정제도와 더불어 검· 인정제도를 채택하면서 가격 사정(査定)을 포함한 제도의 구체적인 운영에 필요한 사항을 대통령령에 위임하고, 교과서의 가격 결정의 주체나 기준 등에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 않다. 검· 인정제도가 필연적으로 출판사에 의한 교과서 가격의 자유로운 결정을 내포하는 개념은 아닌 점, 가격을 조사하거나 심사하여 결정한다는 '가격 사정(査定)'의 문언적 의미를 종합하면, 위 법률의 위임을 받은 대통령령인 교과용도서 규정이 제33조 제1항에서 검인정 교과서의 가격을 저작자와 약정한 출판사가 자율적으로 정하도록 하면서 이 사건 조항에서 피고에게 검· 인정 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우 가격의 조정을 명할 수 있도록 한 것은 위임법률의 위임 범위 내라고 할 것이다.

따라서 이 사건 조항이 위임입법의 한계를 일탈하였다거나 법률유보의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

나) 시장경제원리 위반 여부

출판사가 헌법 제119조 제1항 등에 의하여 교과서 가격을 자유롭게 결정할 수 있다고 하더라도, 이는 공동체의 전체 질서와의 관계에서 제약을 받거나 헌법 제119조 제2항에 의하여 제한받을 수밖에 없다. 특히 이 사건 교과서는 검인정을 받을 경우에 한하여 초·중·고등학교 교육에 사용되어 판매시장에서 공급자의 범위가 한정되어 있는 것이고, 국가(초등학교 및 중학교, 교과서의 경우)와 학부모(고등학교 교과서의 경우)가 그 비용을 부담하므로 일반적으로 기업이 생산하는 물품과 달리 매우 공익적 성격이 강한 것이어서 경제주체 간의 조화를 위하여 그 생산 및 공급과정에 국가의 조정 필요성이 매우 높다. 따라서 피고가 이 사건 조항 각 호의 사유로 교과서 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 판단되는 경우 교과서 가격의 조정을 명할 수 있게 하는 것이 그 자체로 시장경제원리에 반한다고 할 수 없다.

다) 교과용도서 규정 제33조 제1항과의 내용상 모순 여부

교과용도서규정 제33조 제1항은 '검정도서와 인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정한다.'라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항(이 사건 조항)은 '제1항에도 불구하고, 피고는 다음 각 호의 사유로 검정도서와 인정도서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우에는 심의회를 거쳐 그 가격의 조정을 명할 수 있다.'라고 규정하고 있는바, 이는 교과용도서규정 제33조 제1항에서 검· 인정도서의 가격을 저작자와 약정한 출판사가 정하도록 하는 '교과서 가격 자율화 원칙'에 관하여 규정하면서, 다만 위와 같이 검 · 인정 교과서의 가격 산정을 전적으로 출판사가 정하도록 하는 경우 출판사의 지나치게 과다한 이윤 책정 등으로 위 교과서를 구매 · 사용하여야 하는 수요자의 경제적 부담이 지나치게 증가하는 것을 방지하기 위하여 같은 조 제2항(이 사건 조항)에서 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 예외적인 경우에 가격조정을 명할 수 있도록 한 것으로, 위 교과용도서 규정 제33조 제1항과 제2항은 원칙과 예외를 규정한 것이어서 그 내용이 상호 모순된다고 보기 어렵다.

라) 비례원칙 위배 여부

위 인정 사실과 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 조항이 비례의 원칙에 위배된다고 보기 어렵다.

① 이 사건 조항은 교과서 가격 자율화 제도 도입 이후 교과서의 가격이 폭등함에 따른 국가 및 지방자치단체(초·중학교 교과서의 경우)의 재정 부담 및 학생, 학부모들(고등학교 교과서의 경우)의 경제적 부담을 완화하기 위하여 개정된 것으로 헌법에 정한 시장경제적 기본질서를 해친다고 볼 수 없다.

② 이 사건 조항에 따르더라도 행정청이 가격조정명령을 할 경우 제조와 관련된 직·간접 비용과 출판사의 적정이윤을 인정하는 전제하에서 산정한 가격으로 조정을 명하는 것이어서 가격조정명령이 이루어진다고 하여 교과서의 품질이 악화되어 공교육의 부실화 및 사교육비 부담 증가를 초래한다고 단정하기 어렵다. 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 인정되는 경우 피고가 이 사건 조항에 따라 교과서의 가격을 조정할 것을 명함으로써 국가 및 지방자치단체의 재정 부담, 학생, 학부모의 경제적 부담을 완화할 수 있으므로 이 사건 조항은 입법목적을 달성하는 데에 적절한 수단이 될 수 있다.

③ 교과서 가격 자율화 제도의 시행 이후 교과서 가격이 합리적인 근거 없이 폭등하는 등의 부작용을 방지하기 위한 보완책으로 구 교과용도서 규정 제33조에서 교과서 가격조정권고 제도를 도입하였고, 피고가 위 제도에 근거하여 출판사들에 수차례에 걸쳐 교과서의 가격을 인하할 것을 권고하였으나 대부분의 출판사가 이를 수용하지. 아니하여 이 사건 조항에 교과서 가격조정명령 제도가 도입되게 되었다. 위와 같은 이 사건 조항의 개정경위 등에 비추어 보면, 교과서 가격조정명령 제도보다 덜 침해적인 수단을 통하여서도 위와 같은 입법목적을 달성할 수 있다고 단정하기 어렵다.

마) 이 사건 조항 제3호의 위헌·위법 여부

이 사건 조항 제3호의 내용은, ① 이 사건 교과서의 실제 발행부수는 이 사건 교과서의 검정 교과서 최종 합격 이후 각급 학교가 해당 과목별 다수의 검정 교과서 최종 합격본을 비교 · 검토하여 그중 이 사건 교과서를 해당 학교의 교과서로 채택 · 주문한 이후에야 비로소 확정되는데, '예정가격 산출내역' 기재 당시 이 사건 교과서는 아직 기초심사만을 통과하였을 뿐 검정 교과서로 최종 합격될지 여부조차 불분명한 상태였고, 원고로서는 이 사건 교과서 외에 해당 과목별로 최종 합격될 검정 교과서의 수가 얼마나 될지(과목별 검정 교과서 합격 종수에 제한이 설정되어 있지는 않은 것으로 보인다), 다른 교과서들의 품질은 어떠한지에 대하여 알 수 없는 상황이었던 것을 고려하면, 원고가 '예정가격 산출내역' 기재 시점에서 이 사건 교과서의 발행부수를 정확히 예측하는 것은 매우 어려운 일로 보이는 점, ② 피고는 인쇄의 최소단위가 1,000부인 점이 고려된 것이라고 주장하나, 인쇄의 최소단위 수준에 불과한 수요예측 실수를 부당성 판단의 기준으로 삼는 것은 지나친 것으로 보이고, 해당 과목의 전체 교과서 발행부수나 가격조정명령 대상 교과서의 발행부수의 다소에 대한 아무런 고려 없이 부당성 판단의 기준을 '1,000부'로 정할 합리적인 이유가 없는 점 등을 종합하면, 그 자체만으로는 합리성 · 형평성을 갖춘 것으로 보기 어렵다.

그러나 초·중등교육법 제29조 제2항으로부터 가격 사정(査定)에 필요한 사항을 정할 권한을 위임받은 대통령령인 '교과용도서 규정'에서는 교과서 가격 결정의 부당성을 판단하는 데에 필요한 일응의 기준을 설정할 수 있다고 보아야 한다. 나아가 이 사건 조항의 문언 내용 및 입법 취지에 비추어 보면, 이 사건 조항 제3호의 사유가 있다.

고 하더라도 바로 교과서 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정되어 피고가 교과서 가격의 조정을 명할 수 있다고 해석할 수는 없고, 이 사건 조항 제3호의 사유가 있다는 사정과 이와 별도로 그 사정으로 인하여 교과서 가격이 부당하게 결정될 우려가 인정되어야 비로소 피고가 교과서 가격의 조정을 명할 수 있다고 해석된다.

그렇다면 이 사건 조항 제3호가 실제 발행부수에 기초한 일률적 기준을 설정하여 합리성 · 형평성을 결한 것으로 볼 여지가 있다고 하더라도, 이는 교과서 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는지 여부를 판단하는 과정에서 보충될 수 있으므로, 그 허용오차의 범위가 좁다거나 출판사의 고의·과실 여부를 참작할 수 있는 여지를 남겨두지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로는 이 사건 조항 제3호가 과잉금지 원칙 내지 비례 원칙에 위배되어 위법하다고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

마. 이 사건 부칙조항의 위헌·위법성에 관한 주장과 그에 대한 판단

1) 원고의 주장

가) 이 사건 교과서 가격은 각 학교가 원고가 안내한 희망가격을 고려하여 교과서를 채택 · 주문하고 원고가 그에 따라 교과서의 납품 및 계산서 발행까지 완료한 2013. 12.경 이미 확정되었으므로, 교과용도서 규정 부칙 제2조(이하 '이 사건 부칙조항'이라고 한다)에 따라 이 사건 교과서에 대해서는 이 사건 조항을 적용할 수 없다.

나) 설령 이 사건 조항의 시행 당시 이 사건 교과서 가격이 아직 확정되지 않았다. 고 하더라도, 이미 이 사건 교과서의 연구·개발 및 제작 · 공급이 완료되어 대금의 회수만 남은 시점에서 개정·시행된 이 사건 조항을 이 사건 교과서에 대해서까지 적용할 수 있도록 한 이 사건 부칙조항은 소급입법금지의 원칙에 위반된다.

2) 판단

가) 이 사건 부칙조항 적용 여부

교과용도서 규정은 가격조정명령 제도를 도입하면서 부칙에 경과규정을 두어 "이 사건 조항은 이 영 시행(2014. 2. 18.) 전에 한 검정 또는 인정실시공고에 따라 저작자 또는 발행자 등이 검정 또는 인정신청을 한 후 그 가격이 최종 확정되지 아니한 검정도서와 인정도서부터 적용한다."라고 규정하고 있다. 그렇다면 이 사건 교과서에 대해 이 사건 조항을 적용하여 가격조정명령을 한 이 사건 처분이 적법하려면 우선 2014. 2. 18. 당시 이 사건 교과서의 가격이 '최종 확정'된 상태가 아니었어야 할 것인바 이에 관하여 먼저 본다.

구 교과용도서 규정은 "검.인정도서의 가격은 저작자와 약정한 출판사가 정하되 (제33조 제1항), 피고는 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우에는 가격의 조정을 권고할 수 있고(제33조 제2항), 제33조에 따라 검정도서의 가격이 결정된 때에는 그 정가를 관보에 고시하여야 한다(제37조)."라고 규정하고 있다.

위 규정들의 문언 및 체제에 비추어 보면, 저작자와 약정한 출판사가 검· 인정도서의 가격을 정하였다고 하여 바로 그 가격이 해당 교과서의 정가로 확정된다고 할 수 없고, 피고가 그 가격의 정당성 여부를 판단하여 그 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우에는 가격조정 권고를 하는 등의 절차를 거친 후 이를 관보에 고시한 때에 비로소 가격이 최종 확정된다. 이는 구 교과용도서 규정이 교과서 가격 자율화 제도와 더 불어 가격조정권고 제도를 채택하였기 때문이다.

이 사건 교과서의 정가가 아직 관보에 고시되지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 원고가 정한 희망가격을 전제로 각급 학교에서 채택 및 주문을 받아 납품하는 과정에 있던 2013. 11.경부터 2014. 1.경까지 계속하여 피고가 원고에게 이 사건 교과서의 가격 결정을 위하여 원가 산출내역 및 증명자료를 제출해 달라고 요구한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 원고 역시 이 사건 교과서의 가격이 최종 확정되었다고 믿었다고 보기도 어렵다.

따라서 이 사건 조항의 시행일인 2014. 2. 18. 당시 이 사건 교과서의 가격이 최종 확정된 상태였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 교과서에 대해서 이 사건 조항을 적용하여 가격조정명령을 한 것은 적법하다.

나) 소급입법금지원칙 및 신뢰보호 원칙 위배 여부

교과용도서 규정은 앞서 본 바와 같이 개정 당시 아직 가격이 최종 확정되지 않은 교과서를 적용대상으로 하여 개정이 이루어진 것이므로, 진정소급입법에 해당하지 않는다.

소급입법은 새로운 입법으로 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계에 적용케 하는 진정소급입법과 현재 진행 중인 사실관계 또는 법률관계에 적용케 하는 부진정소급입법으로 나눌 수 있다. 이 중에서 기존의 법에 따라 이미 형성된 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것을 내용으로 하는 진정소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가 원리에 의하여 허용되지 아니하는 것이 원칙인 데 반하여, 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되지만, 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호를 요구하는 개인보호의 사유 사이의 교량 과정에서 그 범위에 제한이 가하여지는 것이다. 또한, 법률불소급의 원칙은 그 법률의 효력 발생 전에 완성된 요건 사실에 대하여 당해 법률을 적용할 수 없다는 의미일 뿐, 계속 중인 사실이나 그 이후에 발생한 요건사실에 대한 법률적용까지를 제한하는 것은 아니다(대법원 1994. 2. 25. 선고 93누20726 판결, 대법원 2001. 11. 13. 선고 2001두5705 판결 등 참조).

위 인정 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 조항을 이 사건 교과서에 적용할 수 있도록 한 이 사건 부칙조항 이 소급입법금지의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

① 이 사건 조항 개정 이전에도 교과서의 가격은 원고의 희망가격대로 결정된 것이 아니라 가격조정권고 등의 절차를 거쳐야만 최종 확정되는 것이었으므로, 설령 원고가 제출한 희망가격대로 교과서 가격이 결정될 것이라고 기대하였다고 하더라도 이러한 기대는 주관적인 이해관계에 따른 사실상의 기대에 불과하다.

② 피고가 원고에게 한 검· 인정교과서 최종합격 결정 이전인 2013. 8, 16.에 이미 출판사에 가격조정권고에 대한 수인의무를 부과하기로 하는 내용의 교과서 규정 일부 개정안의 입법예고를 하였다.

③ 원고의 위와 같은 기대보다는 교과서 가격의 적정성을 유지함으로 인한 국가재정의 절감 및 학부모 부담 완화라는 공익이 우위에 있다.

바. 이 사건 고시의 위헌·위법성에 관한 주장과 그에 대한 판단

1) 원고의 주장

가) 이 사건 고시는 실제발행부수가 아닌 평균부수를 기초로 산정한 '기준부수'라는 의제적 개념을 사용하여 조정가격을 산출하도록 하고 있다. 기준부수를 통해 조정가격을 산정함으로써 실제 발행부수가 적은 출판사들이 손해를 보게 되어 교과서 시장의 다양화와 경쟁을 통한 품질향상이라는 가격 자율화 제도의 근본취지를 훼손한다.

따라서 기준부수에 따라 조정가격을 산정하는 이 사건 고시 조항은 위법하다.

나) 이 사건 고시는 입찰 과정에서 전체 발행부수가 확정되는 국정도서와 검·인정도서인 이 사건 교과서와의 본질적인 차이를 고려하지 않았을 뿐만 아니라, 교과서의 제조원가 외에 매몰비용, 시설투자비, 일반적인 판매관리비, 기타 간접비용 등 교과서의 가격 결정 요소들이 충분히 반영되어 있지 않다.

2) 판단

이 사건 고시는 [제조원가 (재료비(= 물량 X 단가) + 인쇄 · 제조비{= 인쇄 제본비(= 물량 X 단가) + (고정비 + 고정비 이자)/고정비 회수기간)]와 제비용(일반관리비 + 그 밖의 경비 + 출판사 이윤 + 저작자 인세 + 도서개발 지원금 + 공급수수료)을 합한 '정가 총액'을 '기준부수'로 나눈 후 '최근 3개년 평균 소비자물가상승률을 곱하는 방법으로 '조정가격'을 산정하도록 하는 한편, 이때의 '기준부수'는 실제발행부수를 해당 과목

검인정 출원 출판사 수로 나눈 값', 즉 '평균부수'를 고려하여 별도로 정할 수 있도록 규정하고 있다(이하 이 사건 고시에 의한 조정가격 산정기준을 '이 사건 산정기준'이라고 한다).

이 사건 산정기준에 의하면 제조원가는 물량에 따라 증가하는 '변동비(= 물량 X단가)'와 물량과 관계없이 고정적으로 발생하는 '고정비'로 나누어진다. 실제발행부수를 기초로 하여 조정 가격을 결정하는 경우 실제발행부수가 많은 출판사는 이 사건 산정기준의 분자가 되는 정가 총액 중 고정비는 변동 없이 분모만 커지는 결과가 되어 조정가격이 하락하는 반면에 실제발행부수가 적은 출판사의 경우에는 그 반대가 되어 조정가격이 상승하게 되므로 양자 간에 지나친 가격 편차가 발생하게 된다. 반대로 평균부수를 기초로 하여 조정가격을 결정하는 경우 실제발행부수가 평균부수보다 적은 출판사는 손실을 보게 되어 시장점유율이 낮은 신규·중소 출판사들의 교과서 제작 의욕을 감소시키는 결과를 초래하여 교과서의 다양화라는 교과서 가격 자율화 제도의 취지에 부합하지 못하는 문제가 발생한다.

위와 같은 점을 고려하면, 이 사건 고시가 실제발행부수 또는 평균부수 자체가 아니라 이를 적절히 조절하는 의제적인 개념으로 '기준부수'를 상정하여 조정가격 산정의 기준으로 삼도록 한 것은 그 자체로 합리성이 인정되고, 가격 자율화 제도의 근본취지를 훼손한다고 볼 수 없다. 그리고 이 사건 고시는 예상 발행부수 및 제조원가가 실제 발행부수 및 제조원가와 차이가 발생할 수 있음을 전제로 하는 교과용도서 규정 제33조 제3항의 위임을 받아 제정되었고, 위 고시에는 교과서의 제조원가뿐만 아니라 일반관리비, 그 밖의 경비, 출판사의 이윤, 저작자 인세, 도서 개발 지원금 등 여러 가격 결정 요소들이 반영되어 있으므로, 이 사건 고시가 제조원가 외의 가격 결정요소들을 반영하지 않고 국정도서와의 차이를 간과한 채 제정되었다고 단정하기도 어렵다.

사. 처분사유 부존재에 관한 주장과 그에 대한 판단

1) 원고의 주장

이 사건 조항 제3호에 해당한다고 하여 그 자체로 이 사건 조항 본문 전단의 '교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려'가 있다고 인정되는 것은 아니고, 별도로 '교과서 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는지 여부'에 대한 판단이 필요하다. 그런데 피고는 위 부당성에 대한 판단을 누락한 채 이 사건 처분을 하였으므로 그 자체로 위법할 뿐만 아니라, 이 사건 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정되는 경우에도 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않는다. 이처럼 이 사건 처분에 실체적 위법이 존재하므로 이 사건 처분은 위법하다.

2) 판단

가) 앞서 본 바와 같이 피고가 검정 교과서에 대해 가격조정명령을 하려면 해당 교과서에 관하여 '이 사건 조항 제3호에 해당하는 사정'이 인정되어야 할 뿐만 아니라, 그와 같은 사정으로 인하여 해당 교과서의 '가격이 부당하게 결정될 우려'가 있다고 인정되어야 한다.

한편 앞서 본 교과서 가격 자율화 제도의 보완책으로서의 교과서 가격조정명령 제도의 도입 경위 등에 비추어 보면, 비록 초등학교의 검정 교과서가 공공재적 특성을 지닌다고 하더라도, 교과서 가격 결정에 대한 국가의 개입 정도는 교과서 가격 인상으로 인한 국가 · 지방자치단체의 재정 부담 및 학부모 부담 증가 등을 고려하여 가격 결정에 대한 시장의 기능을 합리적으로 보완하기 위한 최소한에 그쳐야 한다.

따라서 검정 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있다고 인정되기 위해서는 단순히 해당 교과서의 가격상승률이 평균적인 물가상승률에 비하여 높다는 등의 사정만으로는 부족하고, 가격에 영향을 미치는 직·간접적인 요소와 경제 상황, 국민소득수준, 유사 품목의 물가 등을 종합적으로 고려하여 해당 교과서의 가격이 사회통념상 용인할 수 없는 과도한 수준으로 평가되어야 한다.

또한, 이 사건 조항의 취지 및 문언에 비추어 볼 때, 피고에게는 '검정 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우'에 가격조정명령을 할 것인지에 대한 재량이 있을 뿐이지, 가격조정명령의 요건인 '검정 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우'에 해당하는지를 판단할 재량이 있다고 볼 수 없다. 따라서 피고로서는 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 교과서 가격이 과도하게 높게 결정되었다는 사정이 있어야 비로소 그에 대해 가격조정명령을 할 수 있다고 할 것이고, 이러한 사정의 존재는 피고가 증명하여야 한다.

나) 을 제13호증 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 교과서의 실제 발행부수가 예상 발행부수보다 1,000부 이상 많은 사실은 인정되므로, 이 사건 조항 제3호의 사유는 존재한다고 할 것이다.

그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 조항 제3호는 검정 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우에 해당하는지를 판단하기 위한 일응의 기준이 될 뿐 그 자체만으로 합리성 · 형평성을 갖춘 것으로 보기 어렵고, 검정 교과서 가격의 부당성을 판단하려면 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 교과서 가격이 과도하게 높게 결정되었다.는 사정이 보충되어야 한다. 따라서 원고가 피고에게 이 사건 교과서의 가격 결정에 관한 자료를 충분히 제출하지 않았다고 하더라도, 이 사건 조항 제3호의 사유가 있다.는 이유만으로 이 사건 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우에 해당함이 추정된다고 할 수는 없다.

또한, 피고가 제출한 증거들과 피고가 주장하는 사정들만으로는 이 사건 교과서의 가격이 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 높게 결정되었음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 이 사건 교과서는 '검정 교과서의 가격이 부당하게 결정될 우려가 있는 경우'에 해당한다고 할 수 없다.

아. 소결론

따라서 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 아니하므로, 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 위법하다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.