2014구합21692 사회복지법인 설립허가취소 및 해산명령처분취소

사회복지법인 A

부산광역시장

2015. 4. 2.

2015. 4. 23.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 6. 10. 원고에 대하여 한 사회복지법인 설립허가취소 및 법인해산명령처분을 전부 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 사회복지법인 B은 1965. 1. 6. 장애인 요양원 설치 운영, 기타 사회복지사업을 수행함을 목적으로 하여 피고로부터 사회복지법인 설립허가를 받아 1965. 2. 25. 설립된 이후 2014. 2. 17, 그 명칭을 원고(사회복지법인 A)로 변경하였다.

나. 피고는 2014. 6. 10. 원고에 대하여 아래와 같은 사유로 사회복지사업법 제26조 제1항 제11호에 따라 사회복지법인 설립허가를 취소하고 민법 제77조 내지 제94조에 따라 청산인을 선임하여 법인해산과 청산절차를 이행할 것을 명하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

취소사유 : 사회복지사업법 제23조, 제28조 등 위반

○ 법인기본재산 매각대금 허가조건 미이행 및 사적용도 사용으로 사회복지사업법 제23조 제3 항 위반(이하 '이 사건 1사유'라 한다)

원고는 2005. 4. 21. 피고로부터 '매각대금을 부산광역시 사상구 C에 있는 D온천(이하 'D온 천'이라 한다) 공장설비보강 및 건물증측에 사용하여야 한다'는 허가조건 하에 '부산광역시 강서구 E 등 8필지 17,642㎡(이하 'E 부지'라 한다)관하여 처분허가를 받았음 그러나 전전 대표이사 F은 E 부지를 2,146,000,000원에 매각한 후 허가조건에 위배하여 2009. 6. 30.부터 2009. 7. 31.까지 3회에 걸쳐 그 매각대금 중 1,036,261,118원을 임의사용하여 횡령하고, F과 전 대표이사 G이 공모하여 2009. 7. 23.부터 2009. 10. 8.까지 5회에 걸쳐 230,970,921원을 횡령한 것으로 검찰수사결과 드러나 불구속 기소되어 2014. 5. 16. G이 부산지방법원에서 3년의 징역형을 선고받아 구속됨

○ 수익사업 수익금 사적용도 사용으로 사회복지사업법 제28조 제2항 위반(이하 '이 사건 2사유라 한다) G은 2008. 9. 11, F의 지시에 의하여 원고의 수익사업체인 D온천 수익금 관리통장인 외환은행 계좌에 업무상 보관하고 있던 수익금 2억 원을 F이 등록하여 운영하는 목욕탕인 'H' 지원명목으로 F 명의 계좌로 이체하여 횡령함 G은 2009. 7. 6. F의 지시로 D온천 수익금 관리통장에서 업무상 보관하고 있던 수익금 12,757,280원을 횡령한 것을 비롯하여 모두 59회에 걸쳐 D온천 수익금 380,401,920원을 횡령한 혐의로 기소되어 위 재판으로 3년의 징역형을 선고받아 구속됨(F 불출석으로 재판계 류중)

○ 수익사업 운영부실과 부채누적에 따른 대응책 미흡으로 파산 우려(이하 '이 사건 3사유'라 한다)

- 원고가 피고로부터 2005. 6. 1. 15억 원, 2005. 9. 27. 30억 원, 2008. 5. 6. 15억 원을 장기 차입허가를 받아 차입한 상황에서, 기존 차입금 상환과 D온천 리모델링 사업비에 충당하기 위한 명목으로 피고로부터 2009. 4. 6. 차입기간 2009. 4.부터 2011. 12. 말까지 차입금액 118억 원(원금 108억 원, 동기간 이자 932백만 원)의 승인을 받는 과정에서 'D온천 건물에 대한 리모델링 및 소요사업비에 대하여 조속한 시일 내 공인회계사의 회계감사를 받고 감사보고서를 제출토록 하는 조건'으로 허가를 받았음에도 위 금원을 차입한 이후 허가조건에 명시된 공인회계사의 감사를 받지도 않았고 차입금을 전혀 상환하지 않은 채 기본재산 매각대금과 D온천 수익금을 사적인 용도로 사용하였음 원고는 상속세 및 증여세법 제50조 제3항에 따라 외부회계감사를 받아야 함에도 2012. 8. 피고의 특별점검 시까지 외부감사를 받은 적이 없어, 피고는 2012. 9. 25.자로 2012. 10. 31.까지 외부 회계감사실시 후 감사보고서를 제출토록 통보하였으나 이를 이행치 아니하였음. 이후 다시 2013. 1. 9.자로 2013. 3. 24.까지 외부감사를 받도록 촉구하였는데, 위 통보에 따라 공인회계사의 외부감사를 받은 결과, 주식회사 외부감사에 관한 법률 제2조에 따라 제출된 감사의견에는 '의견거절'로 기재되어 있어 수익사업의 심각한 부실운영이 우려되는 가운데, 2014. 4. 24. 현재 채무가 202억 원에 달하여 주채권자(IBK저축은행)가 D온천에 대하여 임의경매절차를 진행(감정가액 130억 원 4500만원)하고 목적사업인 I을 제외한 기타 기본재산에 대하여도 가압류를 한 상태에 있어, 피고는 2014. 3. 24. 주채권자인 IBK저축 은행과의 이자율 소송진행상황, 채무정리대책, 그 채무누적에 따른 법인의 부채가 자산을 초과할 경우에 대한 대책을 2014. 4, 25.까지 마련해 줄 것을 요구하였으나, 납득할 수 있는 대책을 수립하였거나 그 노력을 엿볼 수 없어 추후 채무가 채권을 초과하는 경우 파산절차이행시 법인의 목적사업인 중증장애인의 보호사업을 정상적으로 수행하기가 어려울 것으로 판단됨

○ 거듭된 시정명령에도 불구하고 조치사항을 이행하지 않고 있고, 다른 방법으로 원고에 대한 감독이 어려움(이하 '이 사건 4사유'라 한다) 원고의 전, 전전 대표이사는 부자관계이고, 대표이사 개인의 의사에 의해 D온천이 운영되고 기본재산 매각대금이 관리되는 상황에서 재산매각대금과 수익사업 수익금이 사적용도로 사용되었다고 보여, 피고는 이사회가 전 또는 전전 대표이사의 영향에서 벗어나 투명하게 운영되어야 한다는 취지에서 2013. 12. 24. '이사정수의 1/2이상을 사회복지사업법에 따른 추천이사로 구성해 줄 것'을 권고하였으나, 기존의 이사 중 임기만료된 이사만 지역사회복 지협의체의 추천자로 할 것을 통보함으로써 법인운영을 둘러싼 사회적 이목이 집중된 가운데 전 또는 전전 대표이사의 영향에서 벗어나 공정하게 문제를 해결해 가려는 이사회의 노력이 없다고 보아침 나아가 전 또는 전전 대표이사가 사적용도로 사용한 금원에 대하여는 재판 진행 중이라도 우선 채권확보를 위해 가압류 또는 가처분 등 조치를 취하여 줄 것을 수차 요청하였으나, 전 또는 전천 대표이사가 사적용도로 사용한 금원에 대하여는 재판이 진행 중이므로 법원

결정 후 조치할 것이라고 답변하고 있어, 현 이사회가 엄정하게 채권확보 등을 수행할 수 있는 원고의 기관으로 볼 수는 없다고 판단됨

한편, 원고는 2011. 12. 30.자로 부산광역시 사하구 J센터 건물(이하 ' 건물'이라 한다)을 4,818,181,000원에 매각하여 새마을금고 대출금 10억 원, 전세보증금 7억 5천만 원, D온천 리모델링비 8억 원 등을 지출하고 잔금 2,268,181,000원을 지급받지 못하고 있어, 피고가 2013. 12. 24. 잔금을 조속하게 회수할 것을 지시하였으나, 원고가 기장군에 보고하여 2014. 1. 17.자로 지도감독기관인 기장군으로부터 보고받은 공문에 의하면 '재산매각대금 48억 원 중 J 설정 대출금액 10억 원, D온천 리모델링 비용 14억 원, J 건물 인건비·퇴직금 기존회원 등 2억 5천만 원, J 전세보증금 9억 5천만 원을 제한 잔금은 12억 원으로 보고 하고 있고, 피고가 2014. 3. 24, 그 구체적 집행내역과 그 증빙자료를 2014. 4. 25.까지 제출할 것을 요구하였으나, 구체적 증빙자료를 제출하지 못하고 있는 점을 볼 때 이사회가 법인재산관리를 주도적으로 수행할 수 없다고 보여짐 2010년 피고의 지시에 따라 지도감독기관인 기장군에서 실시한 지도점검결과, 기본재산의 법인등기부등기가 부실하다는 지적이 있었고, 또한 원고가 2011. 11. 실시한 법인 소유 기본재산 감정가만 하여도 221억 여원인데도 설립 당시의 자산총액으로 추정되는 1백여만 원으로만 등기되어 있어 법령에 맞게 등기이행토록 2012. 9. 25., 2012. 10. 9. 2012. 11. 1. 2012. 12. 13., 2013. 1. 9., 2014. 3. 24. 등 수차례 통보하였으나, 비용이 없다는 이유로 아직까지 시정이 되지 않고 있음

○ 관련법령에 의한 절차의 미이행 및 법인운영 정상화를 위한 대책과 노력 미흡 등 정상적인 사회복지사업 수행이 어려움(이하 '이 사건 5사유'라 한다) 사회복지법인 재무회계규칙 제10조 및 제19조의 규정에 의하면 '사회복지법인 대표이사는 다음 연도 예산을 매 회계연도 개시 5일 전까지 그리고 결산서를 작성 다음연도 3월 31일까지 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다'고 규정하고 있음에도 불구하고, 2013년도 예산서와 2012년도 결산서를 2013. 4. 10.에 제출하였고, 2013년도 결산서를 감사보고서 없이 제출하였으나 기장군에서 인정하지 않고 있는 등 법인회계가 불투명함 2012년 피고가 특별점검한 결과, 지적사항에 대하여 일부가 이행되었으나 아직도 ① 기본재산 매각대금 사적용도 사용(수사결과 1,453,038,000원 사적용도 사용)에 따른 채권보전방안, ② 수익사업 수익금 개인적 용도사용(수사결과 447,905,000원 사적용도 사용)에 따른 채권보전 방안, ③ 법인 자산총액에 대한 등기부 등기 미이행에 따른 조치방안 ④ 기 매각한 J 건물 매각대금의 잔금회수를 위한 방안마련 및 잔금규모의 차이에 대한 증빙자료 제출 등 노력, ⑤ 법인채무가 점차 증가(203억 원)하고 있고, 채권자는 채권확보를 위해 담보제공된 D온천 외 기본재산에 대해 가압류 등의 조치를 취한 상태에서, 사적 사용액에 대한 환수를 위한 법적 절차와 부채해소를 위한 대응방안을 마련하거나 이사회의 심도 있는 논의 등이 마련되지 않은 상황이 지속되고 있는 상황임

원고 산하 I 합동점검결과, ① 보건복지부 사회복지시설 관리안내에는 시설종사자는 공개채용을 하도록 규정하고 있으나, 2011. 3. 생활지도원 1명을 채용하면서 응시자 12명에 대한 공정한 심의절차를 거치지 않고 법인대표이사와 특수관계에 있는 자를 채용하고, ② 종사자 호봉산청 부적정으로 인한 과다지금 인건비 22,384,000원과 시설장애인 생계급여를 종사자 식비로 사용한 52,884,000원 등 총 75,268,000원을 환수조치 당하였으며, ③ 물리치 료사 자격이 없는 종사자를 물리치료사로 채용하여 의료기사 등에 관한 법률 제9조 위반혐의로 고발당하여 2014. 5. 16. 부산지방법원에서 벌금형(당사자 500만 원, 법인 200만 원)을 선고 받는 등 시설운영을 소홀히 함

2013. 12. 24. 및 2014. 2. 10. 피고로부터 법인이사(7명) 전원을 교체하고 이사정수의 1/2 이상을 추천이사로 선임토록 하는 등 법인운영의 투명성 확보 및 정상화를 요구받았으나 이행하지 아니하다가, 설립허가 취소를 위한 청문(2014. 6. 2.)을 앞두고 2014. 5. 27. 대표이사를 비롯한 이사 전원을 전격 교체하고 청문회에서 미이행사항에 대한 조속한 이행을 주장하였으나, 설립허가 취소를 면탈하기 위한 방편으로 판단됨

· 사회적으로도 'K 피해사건 진상규명 관련 법률안'이 발의되고, 원고에 대한 투명한 운영과 비리사실에 대한 엄정한 조치가 요구되고 있으나, 원고의 대응은 사회적인 용인의 수준에 이르지 못하고, 이로 인해 목적사업인 I에 대한 사회적 인식 저하 등으로 자원봉사, 후원 등을 통한 사회적 지원 등 중증장애인의 보호사업도 정상적으로 수행하기가 어려울 것으로 판단됨

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제22호증의 각 기재(가지번호가 있는 것은 가지번호를 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분은 위법·부당하다.

1) 사회복지사업법 제26조 제1항, 제2항의 입법취지 및 규정내용 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 사회복지사업법 제26조 제1항 제11호의 '그 밖에 이 법 또는 이법에 따른 명령이나 정관을 위반하였을 때'에 해당하지 않고, 제2항에서 정한 취소요건인 '다른 방법으로 감독 목적을 달성할 수 없거나 시정을 명한 후 6개월 이내에 법인이 이를 이행하지 아니한 경우'에도 해당하지 않는다.

① 피고가 이 사건 처분에 이른 주된 이유는 원고의 대표이사였던 F과 G 부자가 공모하여 법인자금을 횡령한 것에 있는데, 이는 F과 G의 개인적인 비위에 불과할 뿐 오히려 원고는 그 피해자라 할 것이다. 이러한 비위 문제는 이들에 대한 해임으로 충분한 것이지 설립허가를 취소할 사유에는 해당하지 않는다.

② 원고가 회계감사 등을 불이행하였다는 사유 또한 사회복지사업법 제40조 제1 항, 제3항, 동법 시행규칙 제26조의2 등에 따라 개선명령 등 단계적인 시정명령 조치

를 순차적으로 진행한 후 시정을 기다려 이 사건 처분에 나아가야 할 것인데, 단순히 회계감사를 받지 않았다는 등의 사유로만 법인설립허가를 취소할 수는 없다.

3) 원고의 기본재산은 그 감정가액만으로도 22,120,684,560원인 바, 원고가 상당한 채무를 부담하고 있고 보유한 토지와 건물 등을 경매로 상실한다 하더라도 여전히 11,370,000,000원에 이르는 기본재산이 남아 있고, L나 ㈜미래희원을 상대로 채권확보,를 위한 가압류, 소 제기 등 제반 조치를 취하고 있는 점 등을 감안할 때, 원고가 파산할 가능성은 없기 때문에 목적사업을 수행할 수 없는 상태라고 단정할 수 없다.

④ 원고는 이 사건 처분 전에 종전 이사진 전부와 완전히 절연된 새로운 이사진을 선임하였기 때문에 피고의 우려와 같이 전 대표이사 등이 새 이사진들에게 어떠한 영향을 미칠 가능성이 있을 수 없고, 새로운 이사진은 중증장애인 보호사업의 정상적인 운영을 위한 전문적인 사람들로 구성되어 현재 법인을 정상화시키기 위한 최선의 노력을 다하고 있다.

2) 아래와 같은 이유로 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

① 원고가 운영하는 중증장애인 요양시설인 I에는 45명의 중증장애인들이 있고, 이 사건 처분이 이루어지면 이 폐쇄될 수밖에 없는데, 현재 부산광역시의 장애인거주 시설이 정원초과 상태임을 감안할 때 이들의 생존자체가 위협받는 상황에 이른다.

② 원고가 L 등을 상대로 재산보전에 적극적인 조치를 취하고 있고, 새로운 이사진이 구성되어 재정상태 개선을 위해 최선의 노력을 기울이고 있으며, 외부감사를 받으라는 피고의 행정지도에 따라 회계법인 성지와 회계감사용역계약을 체결하여 외부감사를 적극적으로 받은 점, 또한 피고의 지시에 따라 정관변경 및 법인등기부 변경 등 제반조치를 취한 점 등을 감안할 때, 피고가 일부 시정이 이루어지지 않은 지엽적인 부분이나 법인의 파산 우려를 이유로 이 사건 처분에 이른 것은 비례의 원칙에 위배된다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 1, 2사유 관련 사실 (F과 G의 횡령 등)

가) 원고의 전전 대표이사인 F(1988년부터 2011. 4. 7.까지 대표이사로 재직)은 2013. 10. 2. '피고로부터 처분허가를 받은 원고의 기본재산인 E 부지를 2,146,000,000원에 매각한 후 D온천 공장설비보강 및 건물증축에 사용하여야 한다는 허가조건에 반하여 2009. 6. 30.부터 2009. 7. 31.까지 그 매각대금 중 1,036,261,118원을 횡령하였다. M(2001. 1. 1.부터 원고가 운영하는 장애인거주시설인 I에서 생활지도원으로 재직)과 공모하여 2007. 1. 25.부터 2011. 3. 25.까지 인건비 보조금 127,754,640원을 편취하 였다'는 내용으로 기소되어 현재 부산지방법원 2013고합739, 2014고합33(병합)으로 재판 중에 있다(F의 치매로 공판기일이 공전되고 있음).

나) 원고의 전 대표이사인 G(F의 아들, 원고가 운영하는 수익업체인 D온천의 사장으로 2007. 3.부터 재직하는 한편, 2011. 4. 8.부터 2014. 2.까지 원고의 대표이사로도 재직)은 2013. 10. 2. 'F과 공모하여 2009. 7. 23.부터 2009. 10. 8.까지 E 부지 매각대금 중 230,970,921원을, 2008. 9. 11. D온천 운영수익금 2억 원을, 2009. 7. 6.부터 2011. 3. 9.까지 원고가 운영하는 수익사업인 D온천 운영수익금 380,401,920원을 각 횡령하였다. M과 공모하여 2011. 4. 25.부터 2012. 8. 24.까지 인건비 보조금 50,177,870원을 편취하였다'는 내용으로 기소되어 2014. 5. 16. 부산지방법원에서 징역 3년을 선고받았다(2013고합739, 2014고합33(병합), 다만 D온천 운영수익금 2억 원 부분은 G이 F과 공모한 사실을 인정하기 어렵다는 이유로 무죄를 선고받았고, 이후 위 판결은 2015. 2. 2. 확정됨}.

2) 이 사건 3, 4, 5사유 관련 사실

가) 이 사건 처분 경위 등

① 피고는 2012. 8. 27.부터 2012. 9. 7.까지 원고에 대한 특별점검(이하 '이 사건 특별점검'이라 한다)을 실시하여 총 15건의 조치(고발 및 수사의뢰 6건, 시정명령 5건, 행정지도 4건 등)를 하였고, 위 조치 중 2012. 9. 25. 원고에게 '2012. 10. 31.까지 외부 회계감사를 실시한 후 감사보고서를 제출하고, 법령에 맞게 법인의 기본재산등기를 마칠 것'을 통보하였다. 그러나 원고는 2012. 12. 26. 이행결과보고서에서 '외부회계 감사비용과 법인자산등기비용으로 5,000만 원이 필요한데, 현재 자금사정 악화로 자금 마련이 필요하다'는 등의 이유로 이를 이행하지 않았다.

이에 피고가 2013. 1. 9. 재차 이행할 것을 촉구하자, 원고는 공인회계사의 2013. 3. 2.자 외부감사의견을 제출하였는데, 위 감사의견이 '의견거절'(감사의견을 형성하는 데 필요한 합리적 증거물을 얻지 못하여 재무제표 전체에 대한 의견표명이 불가능한 경우, 또는 기업존립에 관계될 정도의 객관적 사항이 특히 중대한 경우 등으로 재무제표에 대한 의견을 표명할 수 없음을 표시하는 의견임)로 나와 피고로서는 원고에 대한 정확한 재무상태나 그 현황을 파악하기 어려웠다. F과 G에 대한 검찰의 기소가 있은 후에, 피고는 2013. 12. 24. 원고에게 '현 법인이사 전원 교체 및 이사 정수 중 1/2 이상을 추천이사로 선임하고, F과 G을 상대로 법인재산 횡령금 환수를 위한 채권확보 및 수익사업체인 J 건물 매각대금 중 미수령한 잔금 2,268,181,000원을 환수조치하라'는 내용의 통보를 하였으나, 원고는 2014. 1. 15. 피고에게 'G과 N 이사 2명 사임하였고, 잔금정산 결과 J 건물 매각대금의 잔금이 12억 원밖에 남아있지 않다'라는 내용만을 보고한 채 나머지 사항을 이행하지 않았다.

이에 피고는 2014. 3. 24. 원고에게 위 통보사항을 2014. 4. 25.까지 재차 이행할 것을 촉구하였고, 이와 관련한 원고의 추가적인 조치가 없자, 2014. 5. 20. 원고에 대하여 사회복지법인 설립허가 취소에 관한 사전통지를 하였다.

그러자 원고는 2014. 5. 27. 7명의 이사진 전원을 교체하였고, 피고는 2014. 6. 2. 청문절차를 거쳐 이 사건 처분에 이르렀다.

나) 피고의 시정명령에 대한 원고의 미이행 등

① 원고는 2009. 4. 6. 피고로부터 차입기간 2009. 4.부터 2011. 12. 31.까지. 차입금액 118억 원(원금 108억 원, 동기간 이자 932백만 원)의 승인을 받으면서 'D온천 건물에 대한 리모델링 및 소요사업비에 관하여 조속한 시일 내 공인회계사의 회계감사를 받고 감사보고서를 제출토록 하는 조건'으로 차입 허가를 받았다. 그러나 원고는 위 금원을 차입하였음에도 위 허가조건에 명시된 공인회계사의 감사를 받지 않았다.

② 2011. 11.경 원고 소유의 기본재산에 대한 감정평가액이 221억 원 상당이었는데, 원고는 법인등기부에 설립당시의 자산총액으로 추정되는 1백여만 원만 등기하고 있는 상태였다. 이에 피고가 사회복지사업법 제23조 제2항, 민법 제49조, 제52조에 근거하여 원고에게 2012. 9. 25.부터 2014. 3. 24.까지 수차례 이를 시정하도록 하였음에도 원고는 이를 이행하지 않았다.

③ 사회복지사업법 제23조 제4항, 사회복지법인 재무·회계 규칙 제10조 제1항, 제19조 제1항에 의하면, 사회복지법인의 대표이사는 다음 연도 예산을 매 회계연도 개시 5일 전까지, 결산서를 다음연도 3월 31일까지 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하는데, 원고는 2013년도 예산서와 2012년도 결산서를 위 규정에 따른 기간까지 제출하지 않았고, 특히 제출된 2013년도 결산서에는 감사보고서가 누락되어 있어 피고로서는 원고의 재산현황 등을 정확하게 파악하기 어려운 상태였다.

④ 피고가 2012. 9. 12.부터 9, 28.까지 I에 대하여 특별점검을 한 결과, ㉮ 보건복지부 사회복지시설 관리안내상 시설종사자를 공개채용하여야 함에도 I은 2011. 3.경 생활지도원 1명을 채용하면서 응시자 12명에 대한 공정한 심의절차를 거치지 않고 원고의 대표이사와 특수관계에 있는 자를 채용한 사실을 확인하였고, 종사자의 호봉산정 부적정으로 인한 과다지급 인건비 22,384,000원과 시설장애인 생계급여를 종사자 식비로 사용한 52,884,000원 등 합계 75,268,000원의 환수조치를 취하였으며, 다. 물리치료사 자격이 없는 종사자를 물리치료사로 채용한 사실(원고는 부산지방법원에서 이 부분에 대하여 벌금형 200만 원을 선고받았다)을 확인하였다.

⑤ 한편, 주채권자인 IBK저축은행은 2013. 10. 1. D온천 건물, 토지 등 원고 소유의 재산에 관하여 임의경매를 신청하여 현재 경매진행 중에 있고(부산지방법원 O), I을 제외한 원고의 여러 기본재산 또한 채권자들이 가압류를 하여 둔 상태이며, 2014. 4. 24. IBK저축은행의 대출원리금 192억 원 등의 채무 합계가 203억 원에 달하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제9, 15 내지 19, 31호증, 을 제1 내지 22, 28 내지 30, 42호증(을 제13호증은 제외)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

위 인정사실과 을 제36 내지 41호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 처분사유로 내세운 이 사건 1 내지 5사유는 모두가 사실관계에 부합하는 것으로서 사회복지사업법 제26조 제1항 제11호의 '그 밖에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 정관을 위반하였을 때'에 해당하고, 또한 같은 조 제2항의 '다른 방법으로 감독목적을 달성할 수 없거나 시정을 명한 후 6개월 이내에 법인이 이를 이행하지 아니한 경우'에도 해당하며, 달리 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 것이라 볼 증거가 없다.

① 원고는 사회복지사업법에 따라 장애인 요양원 설치 운영 등을 목적으로 설립되어 그 목적 달성을 위해 행정 당국으로부터 상당한 보조금을 지급받는 사회복지법인이다. 따라서 그 회계 운영 및 자금 지출은 다른 어느 단체보다도 더 투명하게 집행되어야 하고, 사회복지법인의 대표나 그 일가가 법인의 자금을 횡령하였다면 이는 국민의 혈세를 사적인 용도로 사용한 것이므로 행정청이 보다 엄격하게 법인에 대한 감시· 감독권을 행사할 필요가 있다.

② 원고의 종전 대표이사인 FG 부자(父子)가 대표이사직에 있음을 기화로 법인의 기본재산 매각대금과 수익사업 수익금을 횡령·편취한 사실로 기소되어 G이 징역 3년을 선고받고 그 판결이 확정된 사정 등을 감안할 때, 위와 같은 비위행위는 사회복지사업법 제23조 제3항, 제28조 제2항에 위반된다.

이들은 원고 법인의 설립자로서 법인의 기관인 이사회를 전적으로 장악하여 법인자금을 사적으로 사용하였고, 이 사건 특별점검으로 의혹이 밝혀져 기소된 횡령금액만도 16억 원을 넘는 점, 그 동안 회계처리가 매우 불투명하게 이루어져 법인운영 현황을 제대로 파악하기 어려운 상태인 점 등을 고려하면, 이들의 비위행위는 그 자체로 법인의 비위행위로 봄이 타당하다. 따라서 이들의 비위행위가 단지 개인적 비리에 그칠 뿐 오히려 원고가 피해자라는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다.

③ 사회복지사업법 제26조 제1항, 제51조 제1항, 제53조 제1호, 제54조 제7호 등의 각 규정을 종합하면, 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 사회복지사업을 운영하는 자에 대하여 그 소관업무에 관한 지도·감독을 하고, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고 또는 관계서류의 제출을 명하거나, 소속공무원으로 하여금 법인의 사무소 또는 시설에 출입하여 검사 또는 질문하게 할 수 있으며, 그 명령을 위반한 때에는 시장·군수·구청장이 직접 사회복지법인이 운영하는 사회복지시설의 개선, 사업의 정지, 시설의 장의 교체를 명하거나, 시설의 폐쇄를 명할 수 있고, 시·도지사가 사회복지법인에 대하여 기간을 정하여 시정명령을 하거나 설립허가를 취소할 수 있는바, 피고가 원고에게 이 사건 특별점검 이후 이 사건 처분에 이르기까지 앞서 본 바와 같이 지속적으로 회계감사 이행, 비위행위에 대한 채권확보 조치, 법인 재산에 관한 등기 시정 등을 요구한 것은 적법한 시정지시라 할 것이고, 원고는 피고의 시정지시를 이행하지 않았으므로, 사회복지사업법 제26조 제1항 제11호에 해당하는 이 사건 각 처분사유가 모두 인정된다.

④) 또한 원고의 부채가 203억 원 상당이고, 원고 소유의 재산들이 가압류되었거나 여전히 경매진행 중이며, 부채가 계속 누적되고 있어 재정 건전성이 매우 불안한 점, 그럼에도 원고는 법인의 경영 정상화에 미온적인 태도를 보인 점 등을 감안할 때, 원고가 앞으로 기존의 사회복지사업을 계속할 수 있을지 의문이다.

⑤ 원고는 피고의 시정지시에 따라 이사진 전원을 교체하였기에 앞으로는 투명 운영을 통해 사회복지사업을 충실히 수행할 수 있다고 주장하나, 피고가 2012. 9.경부터 한 시정지시 이후로 이 사건 처분이 이루어지기 직전까지 2년 가까운 기간 동안 제대로 된 이행이 이루어지지 않다가, 2014. 5. 20. 이 사건 처분사유를 이유로 사회복지법인 설립허가를 취소하기로 하는 사전통지를 한 후에서야 종전 이사진 전원을 교체하였는데, 교체 이후에도 새로운 이사진이 피고의 종전 시정지시 사항을 이행한 것이 그다지 없고, 한편 종전 이사진이 교체되었다는 이유로 사회복지법인에게 면책이 주어진다면 사회복지법인의 불법적인 운영에 대한 정화의 기회가 차단되고 오히려 사회복지법인의 공공연한 거래행위를 방치하는 결과에 이를 수 있는 점도 고려하여야 한다.

⑥ 원고는 이 사건 처분으로 인해 마저 폐쇄되어 중증장애인들이 생존의 위협을 받을 것이라고 주장하나, 원고의 설립허가가 취소되더라도 사회복지시설인 L은 사회복지사업법 제40조 제1항 제2호에 따라 기장군수의 재량에 따른 별도의 처분에 의해 폐쇄되는 것이므로, 원고에 대한 설립허가취소가 곧바로 I 폐쇄로 이어지는 것이 아니고, 또한 피고도 나름대로 이 사건 처분에 따른 후속대책(사회복지법인 대성원의 기장군 내 장애인거주시설 신축, 반석복지재단의 기장군 내 중증장애인 거주시설 설치에 대한 보조금 지원 등)을 마련하고 있는 것으로 보인다.

⑦ 한편, 행정처분의 위법 여부를 판단하는 기준 시점은 판결시가 아니라 처분시이므로, 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 위법 여부를 판단하여야 하는 것이고, 따라서 가사 이 사건 처분 이후 새로운 이사진이 원고의 재정상태 개선을 위해 노력을 기울이고 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 위법하게 된다고 할 수 없다.

⑧ 결국 앞서 본 바와 같은 이 사건 처분 사유, 원고가 사회복지사업법을 위반하게 된 배경과 경위, 피고의 원고에 대한 이행명령 횟수와 그 경과 등을 종합해 보면, 원고는 피고의 시정지시를 받고도 6개월 이내에 이를 이행하지 않았고, 그에 따라 피고가 다른 방법으로는 도저히 원고에 대한 감독목적을 달성할 수 없었던 것으로 보인다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김홍일

판사이홍관

판사김정웅