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사건
95헌바47 都市再開發法 제10조 제1항 違憲訴願
(1996.3.28. 95헌바47 전원재판부)
【판시사항】
가. 구(舊) 도시재개발법(都市再開發法) 제10조 제1항
제1호 전단이 재산권의 본질적 내용을 침해하거나
기본권제한입법에 관한 과잉금지의 원칙에 위배되는 것인지 여부
나. 위 법조항이 평등의 원칙에 위배되는지 여부
【결정요지】
가. 도시재개발사업(都市再開發事業)의 우선적인
사업시행자(事業施行者)가 될 수 있는 토지(土地) 등의
소유자(所有者)나 그들이 설립하는 재개발조합(再開發組合)이
사업시행인가신청기간(事業施行認可申請期間)을 도과한 때
건설부장관(建設部長官)에게 지방자치단체(地方自治團體),
대한주택공사(大韓住宅公社) 및
한국토지개발공사(韓國土地開發公社) 중에서 시행자(施行者)를
지정하여 재개발사업(再開發事業)을 시행(施行)하게 할 수
있도록 규정한 구(舊) 도시재개발법(都市再開發法) 제10조 제1항
제1호 전단은 재개발사업(再開發事業)이 도시(都市)의 건전한
발전과 공공복리(公共福利)의 증진이라는 공공성(公共性)이 크게
강조되는 공익사업(公益事業)이라는 점에서
입법목적(立法目的)의 정당성(正當性)을 쉽게 인정받을 수 있고,
다른 한편 소유자(所有者)의 권리보호(權利保護)를 위하여 많은
규정을 두고 있으므로, 그 제한(制限)의 합리성(合理性) 내지
상당성(相當性)이 충분히 인정되며, 누가
사업시행자(事業施行者)가 되든 간에 권리관계(權利關係)는
마찬가지여서 재산권(財産權)의 본질적인 내용을 침해하는
것이라고도 할 수 없다.
나. 재개발구역(再開發區域)내의 토지(土地) 등의
소유자(所有者) 또는 재개발조합(再開發組合)에 대체하여
사업시행자(事業施行者)로 지정될 수 있는
대한주택공사(大韓住宅公社) 및
한국토지개발공사(韓國土地開發公社)는 공익(公益)을 추구하는
고도의 공공성(公共性)과 객관성(客觀性)을 지난
공법인(公法人)이므로 이윤추구(利潤追求)를 기본목적으로 삼고
있는 일반 건설회사와는 질적으로 다르다 할 것이어서, 그들과
구분하여 사업시행자(事業施行者)로 대체 지정될 수 있도록 한
것을 불합리한 차별로서 헌법(憲法) 제11조 제1항의
평등(平等)의 원칙(原則)에 위반된다고 할 수 없다.
재판관 조승형의 주문표시방법에 관한 별개의견(別個意見)
기속력(羈束力)이 인정되지 아니하는 합헌결정은 굳이 할 필요가
없으며, 이 경우에는 청구인의 심판청구를 기각하는 기각의
주문
표시를 함이 옳다고 생각한다.
【심판대상조문】
구(舊) 도시재개발법(都市再開發法)(1982.12.31. 법률
제3646호로 개정된 후 1995.12.29. 법률 제5109호로
개정되기 전의 것) 제10조 제1항 제1호 전단
【참조조문】
제2항
구(舊) 도시재개발법(都市再開發法)(1995.12.29. 법률
제5109호로 개정되기 전의 것) 제9조
구(舊) 도시재개발법(都市再開發法)(1982.12.31. 법률
제3646호로 개정된 후 1995.12.29. 법률 제5109호로
개정되기 전의 것) 제10조 제1항
【당사자】
청구인 신림2-1구역재개발조합설립준비위원회
대표자 위원장 이○필
대리인 변호사 윤영철 외 1인
【관련사건】
서울고등법원 94구35680 주택개발재개발
사업시행자지정고시처분 무효확인
【주 문】
구 도시재개발법 제10조 제1항 제1호 전단(1982.12.31.
법률 제3646호로 개정된 후 1995.12.29. 법률 제5109호로
개정되기 전의 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 1973.12.1. 신림2-1구역주택개량재개발지역이
재개발구역으로 지정되자 주민들이 청구인
재개발조합설립준비위원회를 구성하고 대한주택공사를
사업시행자로 선정하여 재개발사업을 추진하여 왔으나,
사업시행자 선정에 반대하던 일부 주민들이 서울민사지방법원의
설립준비위원회 총회소집허가결정을 받아 1994.3.6. 총회를
개최하여 청구외 이○필을 신임 위원장으로 선출하였다.
(2) 서울특별시장은 1993.9.11. 신림2-1구역에 대한
사업계획을 자력재개발방식에서 공동주택건설분양방식으로 변경
결정고시(서울특별시고시 제275호)하고, 이에 따라 관악구청장은
신속한 사업추진을 위하여 1993.10.2. 사업시행인가신청기간을
1994.4.1.까지로 하는
주택재개발사업시행인가신청기간지정고시(관악구고시
제1993-34호)를 하였는데, 위와 같이 위원장이 새로 선출되는 등
주민들간의 다툼이 계속되자 청구인은 3.22.
사업시행인가신청기간을 6개월 연장하여 달라는 연기원을
제출하였으나 당초의 신청기간내에 사업시행인가신청을 하지
못하였다.
(3) 서울특별시장은 주민들 스스로가 자치적으로
재개발사업을 시행할 능력이 없다고 판단하여 1994.5.13.
사업시행인가신청기간 연기요청불가회신을 하고 5.27. 구
규정에 따라 대한주택공사를 사업시행자로 지정하는
주택개량재개발 신림2-1구역사업시행자지정고시(서울특별고시
제1994-172호)를 하였다.
(4) 이에 청구인은 서울고등법원에 서울특별시장을 상대로
위 고시의 무효확인청구소송(94구35680)을 제기하면서 법 제10조
제1항 제1호 전단에 대하여 위헌심판제청신청(95부815)을
하였다가 1995.11.9. 위헌심판제청신청이 기각되자 11.18. 이
사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판대상은 구 도시재개발법 제10조 제1항 제1호
전단(1982.12.31. 법률 제3646호로 개정된 후 1995.12.29. 법률
제5109호로 개정되기 전의 것, 이하 "이 사건 법률조항"이라
한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.
제10조(지방자치단체 등의 시행) ① 건설부장관은
재개발사업에 관하여 다음 각호의 1에 해당하는 사유가 있을
때에는 관할 도지사의 신청에 의하여 제9조의 규정에 불구하고
지방자치단체, 대한주택공사 및 한국토지개발공사(이하 양공사를
합하여 "공사"라 한다)와 재개발사업의 시행을 사업목적으로
하거나 사업종목으로 하여 설립된 법인(이하 "특수법인"이라
한다) 중에서 시행자를 지정하여 재개발사업을 시행하게 할 수
있다.
(건설부장관은 1994.12.23. 법률 제4831호로 개정된
정부조직법 부칙 제4조에 의하여 건설교통부장관으로
변경되었고, 한국토지개발공사는 1995.12.29. 법률 제5109호로
한국토지개발공사법이 개정되면서 한국토지공사로 그 명칭이
변경되었다.)
1. 토지 등의 소유자 또는 조합이 제13조 제1항의 규정에
의하여 지정된 기한내에 제12조 또는 제17조의 규정에 의한
시행인가의 신청을 하지 아니하거나 신청한 내용이 위법 또는
부당하다고 인정될 때
2. 청구인의 주장 및 관계인의 의견
가. 청구인의 주장
재산권보장의 정신에 따라 재개발구역내의 재산권에 변경을
가져오는 재개발사업은 토지 등의 소유자 또는 그들이 설립하는
재개발조합이 시행하여야 할 것이고, 법 제9조도 이를 천명하고
있다.
그러나 이 사건 법률조항은 토지 등의 소유자 또는
재개발조합이 법 제13조 제1항의 규정에 의하여 지정된 기한내에
제12조 또는 제17조의 규정에 의한 시행인가의 신청을 하지
않았다는 이유만으로 건설부장관에게 지방자치단체,
대한주택공사 등을 재개발사업시행자로 지정하여 재개발사업을
시행하게 할 수 있는 권한을 부여하고 있는바, 이 경우
재개발구역내의 주민이나 재개발조합은 재개발사업시행에서 전면
배제되어 재개발아파트의 구조나 평형, 건설시공업체의 선정
등에 관하여 자유로운 선택을 할 수 없게 되어 재산권의 본질적
내용을 침해받는다.
(2) 이 사건 재개발사업시행자로 지정된 대한주택공사는
사실상 일반 사기업체인 다른 건설회사와 다를 바 없음에도 이
사건 법률조항은 사업시행자지정에 있어 대한주택공사 등만을
사업시행자로 지정하도록 하고 일반 건설회사는 배제하고 있어
헌법 제11조의 규정에 의한 평등의 원칙에 위배된다.
나. 서울고등법원의 위헌심판제청기각이유의 요지
(1) 재개발사업은 토지 등의 소유자 또는 그들이 설립하는
재개발조합이 이를 시행하는 것이 원칙이나 재개발구역으로
지정이 되었으나 일부 주민이 재개발사업에 반대하는 등으로
인하여 이를 제대로 추진하지 못하게 되어
사업시행계획인가신청기간내에 시행인가의 신청을 못하는 경우
등 불가피한 사유가 있을 때에는 이를 주민들의 의사에 맡겨
자치적으로 해결될 때까지 방치하여 놓는다면 재개발사업을
촉진하고 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여함을
목적으로 하는 도시재개발법의 목적은 달성할 수 없으므로,
건설부장관은 법 제10조 제1항에서 정하여 놓은 예외적인 사유가
있는 경우 토지소유자 등의 재개발시행권을 박탈하여
지방자치단체와 공법인인 대한주택공사, 한국토지개발공사
중에서 시행자를 지정하여 재개발사업을 시행하게 하는 것이
도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여하는 것이라 할
것이므로, 이와 같이 예외적인 경우를 규정하고 있는 법 제10조
대한주택공사는 주택을 건설·공급 및 관리하고 불량주택을
개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에 이바지하게 함을
목적으로 설립된 공법인(대한주택공사법 제1조, 제2조)으로서 그
자본금은 정부가 출자하고(동법 제5조), 건설부장관의
지도·감독을 받게 되어 있어(동법 제18조) 대한주택공사의
객관적 공정성은 충분히 보장되고 있으므로, 법 제10조 제1항이
대한주택공사를 사업시행자로 지정할 수 있도록 한 부분도 헌법
제23조, 제37조에 위배된다고 볼 수 없으며, 같은 이유로 법
제10조 제1항이 토지소유자들의 행복추구권을 본질적으로
침해하는 것이라고도 볼 수 없다.
(2) 나아가 앞서 본 바와 같이 공법인인 대한주택공사가
재개발사업을 시행하는 것이 대한주택공사에 특혜를 준 대신에
당해 지역 토지소유자 등으로 하여금 특별한 희생을 부담하게
하는 처사로 볼 수는 없다 할 것이므로 법 제10조 제1항이 헌법
제11조에 위배된다고 볼 수 없다.
다. 건설교통부장관 및 서울특별시장의 의견
(1) 법에 의한 재개발사업은 도시계획사업으로서 도시의
건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진에
기여하게 하는 것이 우선적으로 고려되어야 할 사업이므로 토지
등의 소유자 또는 조합이 우선적으로 시행하되 이 사건
법률조항을 두어 일정한 사유가 있는 경우 제한적으로
지방자치단체장 등이 시행할 수 있도록 함으로써 도시계획사업의
촉진과 원활한 추진 그리고 사업의 공공성을 최대한 확보토록
하고 있는 것이다.
또한 대한주택공사는 주택을 건설·공급 및 관리하고
불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에
이바지함을 목적으로 하여 설립된 공법인이며, 재개발사업의
시행에서 토지수용법 제3조 제5호 등 일부 법률을 적용함에
있어서는 국가 또는 지방자치단체로 보도록 하고 있는 등
공공기능을 수행하고 있는 단체로서 객관성과 공공성이 충분히
보장되고 있다.
(2) 특히 현행 재개발사업은 시행자가 구역내
토지·건축물을 전면 매수한 후 시행하는 것이
아니라(전면매수방식) 사업시행기간동안 종전권리를 유지토록 한
후 사업완료시 새로운 권리로 변환시켜주는
방식(권리변환방식)이기 때문에 재산권은 종전의 가치가 비율에
의하여 새로운 가치로 등가변환되므로 시행자에 따라 재산권의
처분방식이 달라지는 것이 아니며, 근본적으로 시행자의
지위로서의 조합의 기능이나 대한주택공사 등의 기능은 동일하여
시행자가 누구인가에 따라 시행계획이 달라지는 것이 아니고
시행자는 사업시행계획을 정하여 30일간 주민에게 공람하여
의견을 청취하게 되어 있기 때문에 오히려 재개발구역내의
주민의 의사에 따라 달라질 수 있을 뿐이다.
따라서 이 사건 법률조항이 주민들의 재산권이나
행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다.
(3) 대한주택공사는 앞서 본 바와 같은 이유로
공법인으로서 경제적 이익의 추구를 목적으로 하여 설립된 일반
건설회사와는 근본적으로 다르다 할 것이므로, 이 사건 조항이
대한주택공사를 시행자로 지정될 수 있도록 규정하였다 하여
평등권이 침해된 것으로 볼 수 없다.
3. 판단
가. 헌법 제23조에의 위반 여부
(1) 도시재개발사업과 재산권 보장의 한계
우리나라의 대도시는 대부분 종합적인 도시계획이 제대로
되어 있지 않은데다가 인구밀집 등으로 인하여 심각한
주택문제·교통문제·환경문제 등을 안고 있다.
따라서 이러한 문제를 해결하여 도시공간의 효율적인
이용을 통한 쾌적하고도 유용한 도시환경을 조성하는 일은
대단히 중요한 과제라 할 것이다. 그리고 도시재개발사업은 위와
같은 도시문제를 해결하기 위한 도시계획사업의 일환이며,
도시재개발법은 도시의 계획적인 재개발사업을 촉진하고 도시의
건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여함을 목적으로 하고
있다(제1조).
그런데 이 사건 법률조항은 도시재개발사업을 시행하는
과정에서 우선적으로 사업시행자가 될 수 있는 토지 등의
소유자나 그들이 설립하는 재개발조합이 건설부장관이 지정한
사업시행인가의 신청기간을 도과한 때에는 건설부장관은
지방자치단체, 대한주택공사 및 한국토지개발공사 중에서
시행자를 지정하여 재개발사업을 시행하게 할 수 있도록
규정함으로써 소유자 등을 사업시행에서 배제할 수 있도록 하고
있다.
두어 국민 개개인이 재산권을 향유할 수 있는 법제도로서의
사유재산제도를 보장함과 동시에 그 기조위에서 구체적 재산권을
개인의 기본권으로 보장하는 한편 같은 조항 후단에서는
재산권의 내용과 한계를 법률로 정하도록 하고, 같은조 제2항은
재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고
있으며, 또 헌법 제37조 제2항은 기본권제한에 관한 일반적
법률유보를 두어 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를
위하여 필요한 경우에 법률로써 기본권을 제한할 수 있으며 다만
그 본질적인 내용을 침해할 수 없도록 규정하고 있다. 따라서
공공의 이익을 위한 재산권의 제한 가능성을 비교적 폭넓게
인정하고 있다 할 것이다.
아래에서 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권 등을
침해하는지 여부에 대하여 살펴본다.
(2) 입법목적의 정당성 여부
먼저 이 사건 법률조항의 입법목적이 정당한지에 관하여
보건대, 도시재개발사업은 재개발구역안에서 토지의 합리적이고
효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위하여 건축물 및 그
부지의 정비와 대지의 조성 및 공공시설의 정비에 관한 사업을
말한다(법 제2조 제2호). 따라서 도시재개발사업은 본질상
도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진이라는 공공성이 크게
강조되는 공익사업으로서 그 시행과정에서 토지 등 소유자의
사적인 이익을 어느정도 제한하는 것은 불가피하다 할 것이다.
그리고 위와 같은 공익적 차원에서 재개발사업의 시행을
전적으로 토지 등의 소유자들에게만 맡길 수는 없는 일이므로,
소유자에게 사업시행의 우선권을 주되 그들이 사업을 제대로
추진하지 못하여 사업시행인가의 신청기간내에 시행인가신청을
하지 아니한 때에는 예외적으로 지방자치단체나 공정성과
공신력이 큰 공법인인 대한주택공사 또는 한국토지개발공사
중에서 시행자를 지정하여 재개발사업을 시행하게 할 수 있도록
한 이 사건 법률조항은 그 입법목적의 정당성을 쉽게 인정받을
수 있다 할 것이다.
(3) 제한방법의 상당성 여부
다음, 토지 등 소유자의 권리에 대한 제한방법이
상당한지에 관하여 보건대, 위에서 본 바와 같이 이 사건
법률조항이 공익적 목적에서 예외적으로 토지 등 소유자를
재개발사업의 시행과정에서 배제할 수 있도록 하고 있기는 하나,
다른 한편으로 법은 소유자의 권리보호를 위하여 많은 규정을
두고 있다.
우선, 재개발사업의 시행에 있어서 토지 등의 소유자나
그들이 설립하는 조합에 우선권을 주고 있으며(법 제9조),
소유자 등이 지정된 사업시행인가신청기간을 도과한 경우에도
기간내에 인가신청을 할 수 없는 사유가 있는 경우에는 그
기간을 1회 연기할 수 있도록 하고 있고(동법시행령 제19조), 또
재개발구역내의 대지나 건축시설에 대한 분양을 함에 있어서도
그 소유자에게 우선분양신청권을 주고 있다(법 제40조 제1항).
그리고 토지의 소유자가 아닌 대한주택공사 등이 사업시행자로
지정된 경우에도 사업시행인가를 받기 위하여는 관계서류의
사본을 30일간 일반인에게 공람시켜야 하고, 토지 등의 소유자와
이해관계인은 관계당국에 의견서를 제출할 수 있으며 당국에서는
그 내용을 심사하도록 함으로써 소유자 등의 의견을 폭넓게
반영하도록 하고 있다(법 제32조, 제31조, 제15조).
따라서 이 사건 법률조항이 토지 등 소유자의 재산권행사를
어느정도 제한하는 의미가 있다 하더라도 그 제한의 합리성 내지
상당성이 충분히 인정된다 할 것이다.
(4) 본질적 내용의 침해 여부
끝으로 이 사건 법률조항이 재산권의 본질적인 내용을
침해하였는지에 관하여 보건대, 위에서 본 바와 같이 사업시행
과정에서 토지 등의 소유자를 보호하기 위한 여러 가지 규정이
마련되어 있을 뿐 아니라, 현행 재개발사업은 사업시행자가
구역내의 토지와 건축물 등을 매수하여 시행하는 이른바
전면매수방법이 아니라, 사업시행기간동안 종전의 권리가 그대로
유지되고 사업이 완료된 후 새로운 권리로 변환시켜주는 이른바
권리변환방식에 의하기 때문에 원칙적으로 소유자의 권리가
변환될 뿐이며, 또한 누가 사업시행자가 되든간에 권리관계는
마찬가지이다.
그러므로 이 사건 법률조항은 재산권의 본질적인 내용을
침해하는 것이라고 할 수 없다.
(5) 따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권을
침해한다고 볼 수 없다.
나. 헌법 제11조 제1항에의 위반 여부
이 사건 법률조항에 의하여 재개발구역내의 토지 등의
소유자 또는 그들이 설립하는 조합에 대체하여 도시재개발사업의
시행자로 지정될 수 있는 대한주택공사 및 한국토지개발공사는
위에서 본 바와 같이 모두 공익사업을 목적으로 하는
공법인이다. 한국주택공사는 주택을 건설·공급 및 관리하고
불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에
이바지하게 함을 목적으로 하며(대한주택공사법 제1조, 제2조),
그 자본금은 정부가 출자하고(제5조) 업무상 건설교통부장관의
지도·감독을 받도록 되어 있으며(제18조), 한국토지개발공사는
토지를 취득·관리·개발 및 공급하게 함으로써 토지자원의
효율적인 이용을 촉진하고 국토의 종합적인 이용·개발을
도모하여 건전한 국민경제의 발전에 이바지하게 함을 목적으로
하며(한국토지개발공사법 제1조) 정부가 공사의 외국 차입금 및
토지채권의 원리금상환을 보증할 수 있고(제10조, 제11조)
건설부장관이 업무를 지도·감독하도록 되어 있다(법 제25조).
그러므로 이들 공사는 모두 공익을 추구하는 고도의 공공성과
객관성을 지닌 공법인이므로 이윤추구를 기본목적으로 삼고있는
일반 건설회사와는 질적으로 다르다 할 것이고, 따라서 그들과
구분하여 도시재개발사업의 시행자로 대체 지정할 수 있도록 한
것은 당연하다 할 것이므로 이를 불합리한 차별이라고 할 수
없다. 그러므로 이 사건 법률조항은 헌법 제11조 제1항의 평등의
원칙에 위반되지 아니한다 할 것이다.
4. 결론
따라서 이 사건 법률조항은 재산보장을 규정한 헌법
제23조나 평등의 원칙을 규정한 헌법 제11조 제1항 등에
위반되지 않는다 할 것이므로, 주문의 표시방법에 관한 재판관
조승형의 별개의견이 있는 외에 관여재판관 전원의 일치된
의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조승형의 주문표시에 관한 별개의견
나는 주문표시중 "구 도시재개발법(……) 제10조 제1항
제1호 전단(……)은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를
기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.
그 이유는 우리재판소가 1995.10.26. 선고한 92헌바45
군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구
주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원,
94헌바7 ·8(병합) 구 조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원,
94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에
주문표시에 관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이,
헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지
아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는
국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을
받아들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이
국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가
없기 때문이다.
재판관
재판장 재판관 김용준
주심재판관 신창언
재판관 김진우
재판관 김문희
재판관 황도연
재판관 이재화
재판관 조승형
재판관 정경식
재판관 고중석