원고 (소송대리인 법무법인 로텍 담당변호사 민병덕 외 1인)

서울특별시 관악구청장 (소송대리인 변호사 김웅기)

신림4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회

2011. 10. 12.

서울행정법원 2010. 11. 5. 선고 2009구합47392 판결

1. 피고의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용 중 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인이 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2004. 6. 25. 피고보조참가인에게 한 신림제4구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘참가인 추진위원회’라 한다) 설립승인처분은 무효임을 확인하고, 2009. 10. 15. 원고에게 한 신림1구역조합설립추진위원회 구성을 위한 연번이 부여된 동의서 제공신청 반려처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고, 이에 대한 원고의 청구를 모두 기각한다.

1. 참가인 추진위원회 설립승인처분의 무효확인 청구

가. 처분의 경위

서울특별시장은 2004. 6. 25. 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제3조 에 의하여 서울 관악구 신림6동 808 일대 120,192.15㎡(12.1ha, 별지 도면상의 ▩로 표시된 ‘기존 신림4구역’ 부분)를 신림제4정비예정구역(이하 ‘이 사건 정비예정구역’이라 한다)으로 지정하는 내용의 서울특별시 도시·주거환경정비기본계획(이하 ‘이 사건 정비기본계획’이라 한다)을 고시하였다.

피고는 2004. 6. 25. 이 사건 정비예정구역의 토지등소유자 1,311명(= 유허가건축물등소유자 685명 + 무허가건축물 소유자 626명) 중 685명(= 유허가건축물등소유자 402명 + 무허가건축물 소유자 283명)이 이 사건 정비예정구역에 관한 주택재개발정비사업조합의 설립을 위한 추진위원회의 구성에 대하여 동의하였다[동의율 52.25%, 무허가건축물 소유자를 제외하는 경우의 동의율은 유허가건축물등소유자 685명 중 402명이 참가인 추진위원회 구성에 동의하여 58.69%에 이른다)는 이유로 참가인의 구성을 승인하였다(이하 ‘이 사건 승인처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제12, 13호증, 을가 제24, 36호증, 을가 제39호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

나. 이 사건 승인처분의 당연무효 여부

1) 원고의 주장

무허가건축물 소유자는 구 도시정비법상의 토지등소유자에 해당하지 않는다는 것이 이 사건 승인처분 전에 대법원 판결에 의해 명백하게 밝혀졌는데도, 무허가건축물 소유자들이 참가인 추진위원회의 위원 또는 감사로 그 구성에 참여하고 있었으므로, 참가인 추진위원회는 적법하게 구성된 추진위원회로 볼 수 없다. 그리고 참가인 추가위원회 구성승인 신청서에 첨부된 동의서 총 706명 중 424명만이 유허가건축물등소유자이고, 그 424명 중 24명은 구 도시정비법이 시행되기 전에, 275명은 이 사건 정비기본계획이 공람 공고되기도 전에 각 작성되었므로 명백히 무효이다. 따라서 이 사건 승인처분 당시의 적법한 토지등소유자 전체 685명의 2분의 1에 훨씬 못 미치는 149명만이 참가인 추진위원회 구성에 동의하고 있었을 뿐이다. 그러므로 이 사건 승인처분은 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효이다.

2) 판단

행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 그리고 이 사건 승인처분 당시의 구 도시정비법이나 관련 법령에서는 추진위원회의 구성에 관하여 토지등소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있을 것만을 요건으로 하고, 토지등소유자의 동의서 형식이나 동의시기, 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별한 제한을 두고 있지 않았다( 대법원 2011. 7. 28. 선고 2011두2842 판결 참조). 또한, 구 도시정비법 제3조 , 제4조 , 제13조 제2항 , 구 도시정비법 시행령(2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정되기 전의 것) 제28조 제3항 의 각 규정 등을 종합하여 볼 때, 조합설립추진위원회 구성승인처분이 정비구역의 지정·고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지등소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 이루어진 것이라고 하더라도 그 하자가 중대하거나 명백하다고 할 수 없다( 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조).

이러한 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 승인처분 당시에는 조합설립추진위원회 구성에 관한 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유·무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 피고로서는 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 구성에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었다고 보아야 하므로, 설사 원고 주장과 같은 위법사유가 존재한다고 하더라도, 그러한 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효로 볼 정도로 명백하다고 할 수 없다. 그리고 무허가건축물 소유자를 제외한 적법한 토지등소유자만을 기준으로 하면추진위원회 구성에 관한 동의율이 토지등소유자의 2분의 1 이상을 명백히 초과하므로, 이 사건 승인처분상 동의율에 잘못이 있다고 볼 수 없다.

따라서 이 부분 원고 주장은 이유 없다.

나. 이 사건 승인처분의 실효에 의한 무효 여부

1) 원고의 주장

참가인 추진위원회는 이 사건 정비기본계획만 고시된 상태에서 이 사건 승인처분을 받았는데, 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 이 사건 정비예정구역에 관하여 사업계획이 대폭 변경되고 새로운 정비구역이 지정되면서 새로운 사업구역 범위, 토지등소유자 수 등이 현저히 변경되어 조합설립추진위원회 구성에 관한 요건도 현저히 변경되었다. 그러므로 참가인 추진위원회는 새로이 지정된 사업구역에 관하여 추진위원회로서의 법적 지위를 가질 수 없고 결국 추진위원회로서의 법적 지위를 상실하였다. 따라서 이 사건 승인처분은 무효라고 보아야 한다.

2) 인정사실

서울특별시장은 2005. 12. 16. 서울특별시 지역균형발전지원에 관한 조례에 따라 이 사건 정비예정구역을 포함하여 별지 도면 선내 전체 부분(단, 일부 제외)과 같이 서울 관악구 신림동 1514 일대 537,100㎡를 ‘신림 뉴타운’으로 지정·고시하였다.

서울특별시장은 2006. 10. 19.경 도시재정비 촉진을 위한 특별법에 따라 ‘신림 뉴타운’을 ‘신림재정비촉진지구’로 다시 지정·고시하였다가, 2008. 4. 10. 신림재정비촉진지구 면적을 537,100㎡에서 527,790㎡로 감축하고 신림재정비촉진지구에 관한 재정비촉진계획을 결정하여 고시하면서 그 신림재정비촉진지구 중 이 사건 정비예정구역을 포함하여 별지 도면과 같이 서울 관악구 신림동 808 일대 233,729㎡(23.4ha)를 신림1재정비촉진구역(이하 ‘이 사건 재정비촉진구역’이라 한다)으로 지정하여 주택재개발사업을 시행하는 것으로 결정하였다. 그 지정·고시 무렵 이 사건 재정비촉진구역의 토지등소유자는 1,411명(여기에는 무허가건축물 소유자 626명이 포함되어 있지 않다)이었다.

[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제15, 33, 34호증, 을가 제38, 39호증의 각 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 판단

이 사건 재정비촉진구역은 이 사건 정비예정구역과 비교하여 사업구역면적이 12.1ha에서 23.4ha로 약 89% 증가하였고, 적법한 토지등소유자 수가 685명에서 1,411명으로 약 106% 증가하여 결국 이 사건 재정비촉진구역의 적법한 토지등소유자 중 참가인 추진위원회 구성에 동의한 비율은 28.49%에 불과하게 된 점에 이 사건 정비예정구역과 재정비촉진구역의 각 사업구역위치 등까지 더하여 살펴보면, 이 사건 정비예정구역과 이 사건 재정비촉진구역 사이에는 동일성이 인정된다고 볼 수 없다. 그러므로 참가인 추진위원회는 이 사건 재정비촉진구역을 사업구역으로 하는 추진위원회로 볼 수 없고, 오히려 이 사건 재정비촉진구역의 지정·고시에 의해 이 사건 정비예정구역이 그와 동일성이 없는 이 사건 재정비촉진구역으로 대체됨에 따라 그 사업대상구역마저 없어져 조합설립추진위원회의 법적 지위를 상실하였으며, 이와 동시에 참가인 추진위원회의 구성을 승인한 이 사건 승인처분도 역시 실효되었고, 이러한 의미에서 이 사건 승인처분은 무효로 되었다고 봄이 타당하다. 따라서 이 부분 원고 주장은 이유 있다.

2. 조합설립추진위원회 구성동의서 제공 신청 반려처분의 취소 청구

가. 처분의 경위

원고를 포함한 이 사건 재정비촉진구역의 일부 토지등소유자들(이하 ‘원고등’이라 한다)은 2009. 10. 8. 이 사건 재정비촉진구역에 관한 주택재개발정비사업을 추진하고자 구 도시정비법 시행규칙 제6조 제2항(2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정되기 전의 것) 에 따라 피고에게 연번이 부여된 조합설립추진위원회 구성동의서의 제공을 신청하였다.

그런데 피고는 2009. 10. 15. 원고에게 “한 개의 사업구역에는 하나의 추진위원회만 허용되는데, 이 사건 재정비촉진구역에는 참가인 추진위원회가 이미 승인된 추진위원회로 존재하여 이 사건 재정비촉진구역상의 추진위원회로 변경하는 절차를 진행하고 있다.”는 사유로 원고등의 구성동의서 제공신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 반려처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3, 26, 37호증, 을가 제40호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나. 당사자의 주장과 이에 관한 판단

참가인 추진위원회의 구성승인을 한 이 사건 승인처분은 이 사건 재정비촉진구역의 지정·고시에 의해 실효되었다는 의미에서 무효로 되었음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 재정비촉진구역에 이미 승인받은 추진위원회가 존재함을 전제로 한 이 사건 반려처분은 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다. 그러므로 이 부분 원고 주장도 이유 있다.

3. 결론

따라서 원고의 청구는 모두 이유 있어 이를 인용하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각한다.

[별지 생략]