서울행정법원 2017.3.16. 선고 2016구합57649 판결

나. 서울특별시장은 2013. 7. 25. 택시 이용 활성화 및 택시 승객에게 손쉽게 결제할 수 있는 편의를 제공하고 운수종사자가 승객에게 현금결제를 요구하는 것을 방지하기 위하여 여객자동차 운수사업법(이하 '여객자동차법'이라 한다) 제23조 제1항에 따라 서울특별시공고 제2013-1202호로 아래와 같은 내용의 여객자동차운송사업의 개선명령 및 준수사항을 공고하였다(이하 '이 사건 사업개선명령'이라 한다).

다. 원고는 2015. 12. 14. 14:00경 마장역에서 서울중앙시장(신당역)까지 승객을 태우고 운행하였는데, 당시 승객은 다음날 서울특별시에 '원고가 운행할 때 마치 화가 난사람처럼 난폭운전을 하였고, 목적지에 도착해서 카드결제를 하려는데 운전석과 보조석 사이에 카드태그 단말기가 없어서 원고에게 지갑을 주면서 카드를 찍어 달라고 하였으나, 원고는 그런 기계가 없다고 하며 긁어서 결제하는 리더기에 지갑을 태그하며 계속 안 된다고 하였다'는 취지로 신고하였다. 이에 서울특별시 소속 담당공무원은 2015. 12. 17. 원고에게 전화로 위 신고내용에 대하여 조사를 하였는데, 원고는 단말기를 일체형으로 교체하였고 운전석과 조수석 사이에 패드형 단말기는 없다는 취지로 답 변하였다.

라. 피고는 서울특별시장으로부터 위와 같은 신고에 관한 조사결과를 이첩받은 후 2016. 2. 5. 원고에게, 원고가 이 사건 택시의 운전자와 조수석 사이에 패드형 카드리 더기를 설치하지 않아 이 사건 사업개선명령을 위반하였음을 이유로 여객자동차법 제88조에 따라 과징금 60만 원을 부과하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 이 법원의 서울특별시 택시물류과에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 사업개선명령은 아래와 같은 이유에서 위법하므로, 이 사건 사업개선명령 위반을 전제로 한 이 사건 처분도 위법하다.

가) 여신전문금융업법이 개정되면서 택시운송사업자는 금융위원회가 정한 기술기준에 부합하는 카드단말기(마그네틱(MS)카드, IC(Integrated Circuit)카드, RF(Radio Frequency)카드가 모두 결제되는 카드 단말기를 사용해야 하는데, 금융위원회가 정한 기술기준에 부합함과 동시에 패드형 카드리더기를 별도로 설치할 수 있는 카드단말기는 현존하지 않는다. 따라서 이 사건 사업개선명령은 택시운송사업자에게 현실적으로 실행할 수 없는 의무를 부과하고 있다.

나) 이 사건 사업개선명령은 택시운송사업자에게 'IC카드 인식 터치패드(패드형 카드리더기)'를 설치하도록 하고 있는데, 이는 IC카드를 인식할 수 있는 패드형 카드리더기를 의미하는 것인지, RF카드만 인식할 수 있는 패드형 카드리더기를 의미하는 것인지 그 의미가 불분명하다.

다) 이 사건 사업개선명령은 택시운송사업자로 하여금 특정회사의 특정제품만을 구매할 수밖에 없도록 하여 카드단말기의 선택을 제한하고 있는 점, 일체형 카드단말기를 설치한 택시운송사업자들로 하여금 새로운 카드단말기를 구매하거나 패드형 카드 리더기를 추가하도록 하여 상당한 비용을 부담하게 하는 점 등을 고려하면, 이 사건 사업개선명령으로 달성하려는 공익보다 침해되는 사익이 더 크다.

2) 원고는 마그네틱카드, IC카드, RF카드가 모두 결제되는 일체형 카드결제기를 설치하여 모든 카드를 정상적으로 결제하였으므로 이 사건 사업개선명령을 위반하였다고 볼 수 없다. 이 사건 처분의 처분사유는 인정되지 않아 위법하다.

3) 여신전문금융업법이 개정됨에 따라 마그네틱카드 결제기와 패드형 카드리더기를 분리하여 설치하는 것이 불가능해진 점, 원고는 일체형 카드결제기를 설치하여 모든 카드를 정상적으로 결제하였고 그로 인해 승객들에게 불편을 야기하지 않은 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 인정사실

1) 여신전문금융업법이 2015. 1. 20. 법률 제13068호로 개정되면서 제27조의4가 신설되었는데, 제1항은 부가통신업자는 자신이 전기통신서비스를 제공하는 신용카드 단말기를 금융위원회에 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 제2항은 등록하려는 신용카드 단말기는 신용카드회원의 정보보호를 위하여 금융위원회가 정하는 기술기준에 적합하여야 한다고 규정하고 있으며, 제4항은 금융위원회는 제1항 및 제2항에 따른 신용카드 단말기의 등록 및 기술기준에 관한 업무를 여신전문금융업협회장에게 위탁하도록 규정하고 있다. 그리고 여신전문금융법 부칙(법률 제13068호, 2015. 1. 20.) 제4조는 이 법 시행 당시 신용카드 거래와 관련하여 전기통신서비스를 제공하는 신용카드 단말기는 제27조의4의 개정규정에 따른 등록을 한 것으로 보되, 다만 이 법 시행 후 3년 이내에 제27조의4의 개정규정에 따라 금융위원회에 등록하여야 한다고 규정하고 있다.

2) 여신전문금융업협회장은 2015. 5. 13. '신용카드 회원의 정보보호를 위한 신용카드 단말기 정보보호 기술기준'을 제정하였는데, 마그네틱카드 불법복제 등의 사고를 예방하기 위하여 제3장 신용카드 단말기 보안기능 및 시험 요구사항, 제2절 기본 요구사항, 1. 신용카드 거래승인에 대한 요구사항에서 "1.1 신용카드 단말기는 ISO7816에서 규정한 ID-1 TYPE 형태의 카드가 이용되는 경우 EMV 거래 또는 이에 준하는 방식으로 우선 처리함을 원칙으로 한다. 1.2. 비정상적인 fall-back 거래 및 변칙적 MS 거래가 발생하지 않도록 해야 한다"라고 규정함으로써, 신용카드 거래승인에 관하여 IC카드로 우선적으로 거래하되 IC칩이 훼손되는 등의 이유로 IC카드로 거래가 불가능한 경우에만 마그네틱 카드정보를 인식해야 한다는 IC 우선거래 처리방법을 두고 있다.

3) IC카드는 집적회로(Integrated Circuit)를 탑재한 카드를 총칭하는 용어로서, IC카 드는 사용방법에 따라 삽입하여 결제하는 접촉식과 터치하여 결제하는 비접촉식으로 나뉜다. 일반적으로 교통카드로 사용되는 RF(Radio Frequency, 무선 주파수)카드도 내부에 집적회로인 IC를 삽입하고 무선 통신이 가능한 모듈 및 안테나를 함께 내장하여 카드 주변의 RF 신호를 감지함으로써 입력기기와 통신할 수 있도록 한 것으로서 비접촉식 IC카드에 해당한다.

4) 2016. 7. 20. 기준으로 교통카드를 수용하는 단말기는 7개사 14종이 여신전문금 융업협회에 등록되어 있고 그 중 택시 단말기로 사용 가능한 단말기는 3개사 6종이 있다.

한편, 택시단말기로 사용 가능한 단말기 3개사 6종 중 1개사 1종은 RF카드 인식이 가능한 패드형 리더기이고, 나미지 단말기는 IC카드 인식이 가능한 일체형 단말기에 RF카드를 태그할 수 있는 장치가 포함되어 있다. 그리고 위 패드형 리더기는 IC/MS카드는 인식이 불가능한 사양이고, IC카드 인식이 가능한 일체형 단말기에 부속하여 RF카드만 인식이 가능하다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 4호증의 각 기재, 이 법원의 서울특별시 택시, 물류과, 여신전문금융업협회에 대한 각 사실조회결과, 변론 전체의 취지

다. 판단

1) 이 사건 사업개선명령의 위법 여부

가) 원고는 이 사건 사업개선명령을 법규로 보아 위와 같은 주장을 한 것으로 보이는데, 여객자동차법 제23조 제1항에 근거한 개선명령은 운송사업자라는 특정인을 상대방으로 하여 개별적으로 행하여지는 처분이다(대법원 2003. 12. 11. 선고 2003두7668 판결 참조).

한편, 연속적으로 이루어지는 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하고 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연 무효인 경우에만 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있는데(대법원 2015. 12. 10. 선고 2015두46505 판결 참조), 이 사건 사업개선명령은 처분이 있은 날로부터 1년이 경과하여 불가쟁력이 발생하였다. 따라서 이 사건 사업개선명령이 당연 무효인 경우에만 이 사건 사업개선명령의 하자를 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 할 것이므로, 이 사건 사업개선명령을 당연 무효로 볼 하자가 있는지 살펴본다.

나) 위에서 인정한 사실관계에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 고려하여 보면, 이 사건 사업개선명령에 중대하고 명백한 하자가 있다고 보이지 않는다.

(1) 여신전문금융업협회가 설정한 신용카드 단말기 정보보호 기술기준은 '마그네 틱카드 불법복제 등의 사고를 예방하기 위해 IC카드 거래 우선승인 의무 적용' 등을 그 내용으로 할 뿐 신용카드 단말기의 형태(일체형인지, 분리형인지)에 관하여는 규율하고 있지 않아 분리형 신용카드 단말기도 등록가능한 점, 여신전문금융업협회에 등록된 신용카드 단말기 중 IC카드 인식이 가능한 일체형 단말기 본체와 RF카드를 인식할 수 있는 패드형 카드리더기로 구성된 제품이 1개 있는 점(여신전문금융업협회의 2016. 11. 25.자 사실조회회신에 의하면, 위 패드형 카드리더기가 IC카드 및 MS카드를 인식하지 못한다고 하고 있으나, IC카드의 사용방식에는 접촉식과 비접촉식이 있는 점에 비추어 보면 그 의미는 패드형 카드리더기에서 IC카드를 접촉식으로 사용할 수 없다는 것이라고 봄이 상당하다) 등을 고려하면, 이 사건 사업개선명령이 택시운송사업자에게 현실적으로 실행할 수 없는 의무를 부과하고 있다고 볼 수 없다.

(2) IC카드는 집적회로를 탑재한 카드를 총칭하는 것으로 사용방식에 따라 접촉식, 비접촉식으로 구분되고, 그 중 비접촉식 IC카드는 교통카드에 주로 사용되는 점, 이 사건 사업개선명령은 택시운송사업자에게 'IC카드 인식 터치패드(패드형 카드리더 기)'를 설치하도록 하고 있는데 이는 교통카드가 결제되는 패드형 카드리더기를 의미하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 사업개선명령의 의미가 불분명하다고 보이지도 않는다.

(3) 여신전문금융업법이 개정되면서 원고가 이 사건 사업개선명령을 준수하기 위해서는 현재 특정 제품의 카드결제기를 사용할 수밖에 없게 된 측면이 있기는 하나, 이 사건 사업개선명령은 승객에게 편의를 제공하기 위해 도입된 점, 이 사건 사업개선 명령이 특정 제품의 카드결제기를 사용하도록 하거나 그러한 목적으로 마련된 것은 아닌 점을 고려할 때 원고의 카드단말기 선택 권한이 제한된다고 하더라도 원고의 이익이 과도하게 침해되었다고 보이지 않는다.

다) 따라서 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 사업개선명령은 적법하다.

2) 처분사유의 존부

가) 여객자동차법 제85조 제1항 제22호는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자가 제23조에 따른 개선명령을 이행하지 아니한 경우에 해당하면 면허·허가 인가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부를 정지하도록 명하거나 노선폐지 또는 감차 등이 따르는 사업계획 변경을 명할 수 있다고 규정하고 있고, 제88조 제1항은 국토교통부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자가 제85조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 사업정지 처분을 하여야 하는 경우에 그 사업정지 처분이 그 여객자동차 운수사업을 이용하는 사람들에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 때에는 그 사업정지 처분을 갈음하여 5천만 원 이하의 과징금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있다.

나) 원고가 운행하던 이 사건 택시의 운전석과 조수석 사이에 패드형 카드리더기가 설치되어 있지 않았음은 앞서 본 바와 같으므로 원고는 이 사건 사업개선명령을 위 반하였다. 따라서 이 사건 처분의 처분 사유는 인정된다.

이에 대하여 원고는, 이 사건 택시에 설치된 일체형 단말기를 통하여 모든 종류의 신용카드 결제가 가능하므로 이 사건 사업개선명령을 위반한 것이 아니라는 취지로 주장한다. 그러나, 이 사건 사업개선명령은 택시이용 승객, 특히 뒷자리에 앉은 승객이 카드로 손쉽게 택시요금을 결제할 수 있도록 하는 편의를 제공하기 위하여 패드형 카드리더기의 설치 자체뿐만 아니라 그 설치 위치까지 '운전자와 조수석 사이 콘솔박스 위'로 특정하여 정하고 있으므로, 원고가 운전자와 조수석 사이의 콘솔박스 위에 패드형 카드리더기를 설치하지 않은 이상 이 사건 택시에 패드형 카드리더기에 사용되는 RF카드의 결제까지 가능한 일체형 단말기가 설치되어 있었다는 사정은 원고가 이 사건 사업개선명령을 위반하였다는 앞서 본 판단에 아무런 영향을 끼칠 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 재량권의 일탈·남용 여부

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 따라서 그 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한, 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 참조).

위에서 인정한 사실관계에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 여객자동차법 제88조 제2항, 같은 법 시행령 제46조 제1항 [별표5] 위반행위의 종류와 위반 정도에 따른 과징금 액수 제1항 제17호에 의하면, 법 제23조에 따른 개선명령을 이행하지 않은 경우 120만 원의 과징금을 부과하도록 규정하고 있는데, 위 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않는다고 보이지 않는 점, ② 피고는 원고의 위반행위 내용, 위반의 정도 등 제반 사정을 고려하여 처분기준에서 정한 과징금 120만 원을 1/2 감경하여 과징금 60만 원을 부과한 점, ③ 개정 여신전문금융업법 이 부칙 제4조에 경과조치를 두어 새로운 기술기준의 적용에 관하여 시행 후 3년간의 유예기간을 부여하고 있음에도 원고가 개정 조항이 시행되기도 전에 일체형 카드단말기를 설치하고 패드형 카드리더기를 설치하지 않은 것은 이 사건 사업개선명령을 준수하지 못한 정당한 사유가 될 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라 볼 수 없다.

4) 소결론

이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 사업개선명령은 적법하고, 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되고 재량권을 일탈·남용한 위법이 없으므로, 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.