2011누45650 시정명령 등 취소 청구의 소

개나리벽지 주식회사

공정거래위원회

2012. 6. 14.

2012. 8. 16.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 8. 18. 원고에 대하여 의결 제2011-148호 및 제2011-150호로 한 별지 기재 시정명령 및 과징금 납부명령을 모두 취소한다.

1. 이 사건 처분의 경위

가. 원고의 지위

원고는 벽지 제조·판매업 등을 영위하는 사업자이다.

나. 벽지시장의 구조와 현황

1) 벽지의 종류벽지는 만드는 소재에 따라 실크벽지(고가실크, 일반실크, 저가실크), 합지벽지(장폭 합지, 소폭합지), 특수벽지(직물벽지, 시트벽지, 금속벽지, 옥수수벽지) 등으로 나눌 수 있다. 이 중 가장 널리 판매되는 상품은 일반실크벽지 및 장폭합지벽지이다.

2) 벽지시장의 구분 벽지시장은 유통경로에 따라, ① 벽지 제조·판매 사업자(이하 '벽지 사업자'라 한다)가 시판대리점을 통하여 장식점에 공급하고 장식점이 최종 소비자에게 공급하는 '시판시장'과 ② 벽지 사업자가 건설현장의 시공권을 획득한 수장업체에게 공급하고, 수장업체가 건설현장에 직접 시공하는 '특판시장'으로 나눌 수 있다. 특판시장의 경우 대부분의 벽지 사업자들은 수장업체에 직접 벽지를 공급하지만, LG화학은 특판대리점을 통하여 수장업체에 벽지를 공급하였다.

3) 벽지시장 현황

가) 2008년 및 2009년 매출액 기준 벽지 사업자별 시장점유율은 다음 표와 같다.

아래 표 ①~①의 벽지 사업자들의 시장점유율 합계는 약 85%에 이른다. 벽지시장 시장점유율

* 이하 회사 명칭에서 주식회사를 생략하고 '엘지화학'을 'LG화학'으로, ‘디아이디를 ‘DID'로, 디에스지 대동월페이퍼를 'DSG대동'으로 표시함

* LG화학의 매출액은 회사 분할 이후의 LG하우시스의 매출액을 포함함

* 쓰리텍은 2007년 말경 벽지사업 관련 시설물 등을 투텍교와에 매도하고 벽지사업을 중단함

* 단위: 백만 원, %

나) 전통적으로 매출규모 등을 기준으로 위 표 ①~①의 벽지 사업자들을 1군, 2군 업체로 분류하는데, 2004년 및 2008년경 시판시장의 1군 업체는 LG화학, DID, DSG대동 등 3사이고, 특판시장의 1군 업체는 LG화학, DID, DSG대동, 서울벽지 등 4사이며, 그 이외는 2군 업체이다.

4) 벽지가격의 구조

가) 출하가는 벽지 사업자가 시판대리점에 판매하는 가격으로서, 한번 결정되면 상당기간 유지되는 경향이 있다. 벽지 사업자가 시판대리점과 거래할 때 신용도, 거래규모, 현금거래 여부 등을 고려하여 할인하는 경우가 많아 실제 판매가는 대부분 출하가 이하로 결정되는 경우가 많다. '도지가는 시판대리점이 장식점에 판매하는 가격으로서, '도매지도가'나 '권장도지가' 등으로 불리기도 한다. '특판가'는 벽지 사업자가 수장업체에 판매하는 가격이다. 다만, LG화학과 LG하우시스처럼 특판대리점을 통하여 수장업체에 벽지를 공급하는 경우에는 특판대리점이 수장업체에 판매하는 가격이다.

나) 벽지시장 유통경로 및 가격구조는 다음 표와 같다.

다. 피고의 처분

피고는 2011. 8. 18. 의결 제2011-148호로, 원고를 포함한 벽지 사업자들이 아래 표와 같이 2004. 3., 2008. 2. 및 7. 등 3차례에 걸쳐 '시판시장의 일반실크벽지 및 장폭 합지벽지의 도지가와 특판시장의 일반실크벽지의 특판가를 공동으로 인상하고 시판시장의 도지가를 인상함에 따라 출하가는 각사 자체적으로 인상하기'로 합의(이하 '이 사건 공동행위'라 한다)하여 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위(가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위)를 하였다는 이유로, 원고에게 별지 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다(원고에게 최초 부과된 과징금은 1,093,000,000원이었으나, 피고는 같은 날 의결 제2011-150호로 원고가 2순위 자진신고자에 해당된다는 이유로 과징금을 50% 감경한 546,000,000원으로 변경하였다).

* 아래 가격은 평당 단가임

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2~4호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 2004. 3. 합의 중 시판용 일반실크벽지 부분에 관한 탈퇴

이 사건 관련시장은 시판용 일반실크벽지 시장, 시판용 합지벽지 시장, 특판용 실크벽지 시장으로 구분된다. 그런데 2004. 3. 합의 이후 원고의 시판용 일반실크벽지 매출이 급감하게 되자 원고는 다른 공동행위자들에게 위 부분에 관하여 탈퇴를 선언하고 2004. 11. 1.부터 시판용 일반실크벽지의 도지가를 6,300원에서 위 합의 이전의 원래 가격인 5,500원으로 환원시켜 2008. 2. 합의에 이르기까지 이를 유지하였다. 따라서 원고에 대해서는 2004. 11. 1. 시판용 일반실크벽지에 관한 공동행위가 종료되었고 그로부터 5년이 경과하였으므로 공정거래법 제49조 제4항에 따라 위 부분에 관하여는 처분시효가 완성되었다.

2) 관련매출액 산정의 위법

① 가사 시판용 벽지 시장이 실크벽지 시장과 합지벽지 시장으로 구분되지 않는다고 하더라도, 원고가 2004. 3. 합의에 반하여 2004. 11.부터 2008. 3.까지 일반실크벽지의 가격을 경쟁수준으로 인하하였으므로 위 기간 동안의 시판 일반실크벽지 매출액은 관련 매출액에서 제외되어야 한다.

② 원고가 2005. 10.경 저가 합지벽지로 출시한 신제품 '스타일' 벽지는 2004. 3. 합의의 대상이었던 중가 합지벽지와 관련시장이 다르고, 2008년 각 합의의 대상과도 무관하다. 따라서 이 부분 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.

3) 다른 사업자와의 형평성 위배

원고는 2순위 자진신고자로서 50% 감경을 인정받았으나 조사협력이나 자신시정을 이유로 한 감경을 전혀 받지 못하였다. 이에 반하여 DSG대동, 서울벽지, 코스모스벽지, 제일벽지 등 4개사는 임의적 조정과징금 산정시 조사협력을 이유로 30%, 사진시정을 이유로 20%, 합계 50%의 감경을 받았다. 피고가 과징금 산정시 2순위 자진신고자인 원고와 그 이후의 조사협조자에 불과한 4개사 간에 아무런 합리적인 차등을 두지 아니한 채 모두에게 결과적으로 동일하게 50%의 감경비율을 적용한 것은 형평이나 비례의 원칙에 위배된 것으로 위법하다.

4) 자진 시정을 이유로 한 감경을 하지 아니한 위법

이 사건 공동행위 종료 당시의 과징금 고시(제2008-18호)에 의하면 자신신고자로서, 사건심사 착수보고 전 자진 시정한 경우에 임의적 조정 과징금 산정시 자진 시정을 이유로 20% 이내에서 감경이 가능하고, 피고도 2순위 자진신고자에게 그에 따른 50% 감경 외에 자진 시정을 이유로 의무적 조정과징금의 20%를 감경해준 사례가 있다. 그럼에도 임의적 조정과징금 산정시 원고에 대하여 자진 시정을 이유로 한 감정을 하지 아니한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지와 같다.

다. 시판 일반실크벽지 부분에 관한 합의 탈퇴 여부

1) 관련시장의 획정

가) 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 정한 부당한 공동행위에 해당하는지를 판단할 때에는 먼저 그 전제가 되는 관련시장을 획정하여야 하고, 관련시장을 확정할 때에는 거래대상인 상품의 기능 및 효용의 유사성, 구매자들의 대체가능성에 대한 인식 및 그와 관련한 경영의사 결정형태 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2010두18703 판결 등).

나) 살피건대 다음의 각 사정을 모두 고려하면, 시판용 일반실크벽지와 장폭합지벽지는 모두 단일 시장에 속한다고 봄이 상당하다.

① 실크벽지나 합지벽지는 모두 건축물의 실내 마감재로서 벽면의 보호 및 장식이라는 동일한 기능과 용도를 갖는 상품이다. 실크벽지와 합지벽지 사이에 제조방식, 색상과 디자인 표현력, 오염에 대한 강약 등에 관하여 차이가 일부 있으나 위와 같은 차이로 인하여 별개의 시장을 구성할 정도로 기능과 용도가 달라진다고 볼 수는 없다.

② 2004. 3. 합의 당시 그 대상이었던 일반실크벽지의 가격이 장폭합지벽지의 2배가 넘는 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 여러 종류의 실크벽지와 합지벽지 가운데 일반실크벽지와 장폭합지벽지 두 종류의 제품군의 가격만을 떼어내어 이를 기준으로 관련시장을 확정할 것은 아닌바, 실크벽지도 고가, 일반, 저가로 구분되고 합지벽지의 경우도 고가의 제품이 있으며 이에 더하여 각 제품의 할인판매 등을 감안하면, 전체적으로 보았을 때 실크벽지와 합지벽지의 가격이 단절된 계층적 구조를 보인다기 보다는 일련의 연속선상에 있으면서 그 중 일부는 중첩되는 것으로 보인다(을 제2, 3호증, 제22호증의 1~4).

③ 한편, 시판시장의 최종 소비자들이 구매하는 벽지의 양은 가구 단위의 규모에 맞추어졌을 가능성이 높은데, 그 구매량에 따른 벽지별 총 비용의 차이가 소비자의 입장에서 그로 인하여 시장이 구분될 수 있을 정도의 다액으로 보이지 않는다.

④) 원고는 건물의 사용자가 소유자인지, 임차인인지에 따라 대표적 수요층이 구분된다고 주장한다. 비용 대비 효용이라는 측면에서 위와 같은 양상이 나타날 가능성을 배제할 수는 없으나, 그와 반대로 소비자의 경제적 능력과 개인적 취향, 건강상의 이유, 임대건물의 수요 등과 같은 소비자의 개별적인 사정에 따라 소유자의 경우 합지벽지를, 임차인의 경우 실크벽지를 택할 경우도 충분히 생각해볼 수 있다(을 제4호증의 1~3, 제 17 ~ 20호증).

⑤ 원고를 비롯한 이 사건 공동행위자들이 이 사건 합의를 진행함에 있어서도 시판시장과 특판시장으로만 구분하였고, 한편 이 사건 합의의 대상으로 일반실크벽지와 장폭합지벽지를 선택한 것은 제반여건상 합의가 성립할 수 있는지를 기준으로 정한 것으로 보일 뿐 시장이 구분되었기 때문인 것으로 보이지는 않는다.

⑥ 이 사건 공동행위자들이 영업담당부서를 구성함에 있어 시판시장과 특판시장의 구분에 대응하고 있을 뿐, 원고의 주장과 같이 시판실크벽지, 시판합지벽지, 특판실크 벽지의 구분에 따라 구성하지는 않는 것으로 보이고, 시판실크벽지와 시판합지벽지의 유통경로도 같다. 이에 비추어 보면 원고 등은 벽지 제조·판매업을 영위하면서 실질적으로 양자를 같이 취급하고 있는 것으로 보이고, 그와 달리 이를 실질적으로 구분하여 취급하였다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없다.

2) 합의 탈퇴 여부

원고가 2004. 3. 합의에 따라 2004. 7. 1. 시판 일반실크벽지 도지가와 출하가를 각 각 6,300원과 4,290원으로 인상하였다가 2004. 11.부터 2008. 3.까지 이를 인상 전 가격인 5,500원과 3,850원으로 돌려놓은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제6호증의 기재에 의하여 인정할 수 있다.

그러나 아래의 각 사정을 종합하면, 원고가 2004. 11.경 2004. 3. 합의 중 시판 일반 실크벽지 부분에 관하여 탈퇴하였다고 보기 어렵다.

① 이 사건 각 합의는 대부분 원고를 비롯한 벽지 사업자들의 모임인 벽지협의회(이하 '벽지회'라 한다)를 통하여 이루어졌는데, 원고의 A는 이 사건 각 합의가 진행되는 내내 벽지회의 B를 맡아왔다. 2004. 3. 합의 이후에도 이 사건 공동행위자들은 지속적으로 벽지회 모임을 가졌고, 2006. 1. 20.과 같은 해 2. 24. 벽지회 모임에서는 시판장 폭합지의 도지가를 유지하기로 하는 등 2004. 3. 합의를 유지하려 하였다(을 제9~16호증), 한편, 원고도 시판실크벽지의 가격 환원에도 불구하고 시판합지벽지와 특판실크 벽지에 관한 합의는 그대로 유지하였다. 이에 비추어 원고가 시판 일반실크 벽지 부분에 관하여 2004. 3. 합의에서 탈퇴하였다기 보다는 다른 공동행위자들이 원고의 영업현실을 이유로 암묵적으로 원고의 가격인하를 양해한 것으로 봄이 합리적이다.

② 합의에서 탈퇴한 것으로 보기 위해서는 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 한다. 그런데 원고의 가격인하 이유는 원고의 주장에 의하더라도 원고의 시판 일반실크벽지의 브랜드 경쟁력이 약한 것이었다. 그렇다면 원고 등이 모두 가격을 인상하지 아니한 2004. 3. 이전의 가격 수준에서도 역시 브랜드 경쟁력이 약하였다고 봄이 상당하고, 따라서 2004. 3. 합의가 없었더라면 경쟁력이 약한 원고의 입장에서는 그보다 더 낮은 수준으로 가격을 인하할 가능성이 많으므로, 결국 원고의 가격 인하가 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하한 것이라고 단정하기 어렵다.

③ 원고는 2008. 3. 합의를 토대로 한 2008. 2. 및 2008. 7. 합의에도 가담하였다. 원고는 다른 공동행위자들의 인상에 맞추어 2008. 4. 1. 및 2008. 9. 1. 시판 일반실크벽지의 도지가를 5,500원에서 6,500원으로, 6,500원에서 7,600원으로 각각 인상하였다.

④ 앞서 본 바와 같이 시판실크벽지 시장과 시판합지벽지 시장을 별개의 시장으로 볼 수 없고 이를 단일시장으로 보아야 하는데, 그 중 일부인 실크별지에 대해서만 탈퇴한 것으로 보기는 어렵다(단일시장의 측면에서 보면 시판일반실크벽지와 시판장폭합지벽지의 가격을 모두 인상하였다가 시판장폭합지벽지의 가격을 환원시킨 것만으로는 담합 이전의 가격 수준으로 가격을 인하하였다고 볼 수 없다).

3) 소결

시판벽지 시장은 실크벽지와 합지벽지를 모두 포괄하는 하나의 단일시장으로 인정되고 이와 달리 시판실크벽지 시장과 시판합지벽지 시장으로 구분된다고 볼 수 없고, 원고가 2004. 3. 합의 중 시판합지벽지 부분에 관하여 탈퇴하였다고 볼 수도 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

라. 관련매출액 산정의 위법 여부

1) 2004. 11.~2008. 3. 시판용 일반실크벽지의 매출액 부분

위에서 본 바와 같이 2004. 11.~2008. 3. 기간 동안에도 시판용 일반실크벽지에 관하여 여전히 합의가 지속되었다고 보아야 하므로, 위 기간 동안 원고가 시판용 일반실 크벽지의 가격을 합의 이전의 수준으로 인하하였다는 이유로 그 부분 매출액을 관련 매출액에서 제외할 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) '스타일' 벽지의 매출액 부분

① 스타일 벽지도 합지벽지의 일종으로서 다른 합지벽지와 기능, 용도, 재료나 제조 방법 등에 있어서 아무런 차이가 없어 보이는 점, ② 원고가 주장하는 바에 따르더라도 스타일 벽지는 다른 장폭합지벽지 보다 약 20% 가량 저렴할 뿐인데, 그와 같은 가격 차이만으로 서로 다른 시장에 속한다고 보기에 부족한 점, ③ 원고가 스타일 벽지의 가격을 결정함에 있어 기존 합지벽지의 가격을 고려할 수밖에 없었을 것으로 보이고, 실제로 원고는 2008. 4. 1.과 2008. 9. 1. 이 사건 합의에 따라 장폭합지벽지인 '트랜디' 벽지의 가격을 인상하면서 스타일 벽지의 가격도 인상한 점(원고를 포함한 이 사건 공동행위자들의 상당수가 신상품의 가격 결정시 이 사건 공동행위의 영향을 받는 기존 상품의 시장 가격 등을 참고하여 그 최초 가격이 결정된다는 점을 인정하는 것으로 보인다), ④ 원고가 제출한 을 제1호증(확인서)에도 이 사건 합의의 대상이 된 벽지에 스타일 벽지가 포함되어 있는 점 등을 고려하면, 이 부분 매출액도 관련매출액에 포함된다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

마. 다른 사업자와의 형평성 위배 여부

원고가 2순위 자진신고자로서 최종 부과과징금에 대하여 50% 감경을 받았으나 임의적 조정 과징금 산정시 조사협력이나 자진 시정을 이유로 한 감경을 받지는 못한 사실, 이에 반하여 DSG대동, 서울벽지, 코스모스벽지, 제일벽지 등 4개사는 임의적 조정 과징금 산정시 조사협력을 이유로 30%, 사진 시정을 이유로 20%, 합계 50%의 감경을 받은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.

그러나 ① 자진신고에 따른 감경과 조사협력이나 자진 시정에 따른 감경은 서로 다른 개념으로서 별개의 규정에 따라 독자적으로 감경 여부가 결정되는 것이므로, 각 규정의 적용 결과 동일한 비율의 감경을 받았다는 사정만으로 형평에 반한다고 보기 어려운 점, ② 특히 2순위 자신신고에 따른 감경은 필요적 감경으로서 그 요건이 충족될 경우 반드시 과징금의 50%를 감경하여야만 하는데 비하여 조사협력이나 자진 시정은 각각 30%, 20%를 한도로 피고가 재량으로 결정할 수 있어 양자에 전혀 차이가 없다고 할 수는 없는 점, ③ 현행 법령상 자진신고는 조사협력과 자진 시정의 내용을 포함하고 있는바, 실질적으로 보아 자진신고자를 포함하여 각 공동행위자의 조사협력과 자진 시정의 내용 또는 정도가 같거나 비슷한 경우, 특히 이에 더하여 자진신고의 시차가 거의 없는 경우에는 2순위 자진신고자와 그 외의 조사협력 및 자진 시정자를 같게 취급한다고 하여 형평에 반한다고 할 수는 없는 점 등을 고려하면, 2순위 자진신고자인 원고가 결과적으로 DSG대동, 서울벽지, 코스모스벽지, 제일벽지 등 4개사와 동일한 50%의 비율로 과징금을 감경 받았다는 사실만으로는 형평성에 반한다고 볼 수 없다.

바. 자진 시정을 이유로 한 추가 감경을 하지 아니한 위법 여부

① 현행 법령상 자진신고는 조사협력과 자진 시정의 요건을 포함하고 있고, 한편 자진 시정으로 인한 감경 비율의 인정은 피고의 재량에 속하는 바, 자진 시정의 내용이나 경위, 정도 등을 검토한 결과 2순위 자진신고에 의한 감경 외에 그와 별도로 자진 시정에 의한 감경이 불필요하다고 판단할 수도 있고, 경우에 따라서는 추가 감경이 중복 감경으로서 오히려 불합리하게 될 가능성도 있는 점, ② 피고 내부에서도 중복 적용에 관한 문제점이 지적되었고, 결국 이러한 사정이 반영되어 2010, 10. 20. 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(공정거래위원회 고시 제2010-9호)가 개정되어 자진신고자에 대하여는 자진 시정을 이유로 한 감경을 배제한 점, ③ 피고가 이 사건 처분 이전에 자진신고한 사업자에게 그에 따른 감경 외에 자진 시정에 따른 임의적 감경을 한 사례도 있으나(갑 제9호증, 반면, 피고가 2순위 자진신고자에게 자진 시정에 따른 감경을 하지 아니한 사례도 있다), 그러한 추가 감경이 피고 자신에게 구속력이 있을 정도로 관행으로 정착되었다거나 선행 사례가 이 사건과 유사하다고 인정할 만한 자료가 없는 점, ④ 원고와 DSG대동, 서울벽지, 코스모스벽지, 제일벽지 등 4개사의 각 매출액, 부과과징금 액수, 부과과징금의 매출액 대비 비율, 부과과징금 부담능력 등을 종합해 볼 때, 피고가 원고에게는 자신 시정에 따른 감경을 하지 않음으로써 부과된 과징금 액수가 다른 4개사의 그것과 비교하여 형평을 잃을 정도로 과중하다고 보기는 어려운 점 등을 고려하면, 피고가 2순위 자진신고에 따른 감경을 이유로 자진 시정에 따른 감경을 하지 않았다는 것만으로 이 사건 처분에 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

3. 결론

따라서 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.

재판장판사조용호

판사이원신

판사신동훈