2012구합9338 벽면 전광판허가취소처분취소

주식회사 제이엠디애드

서울특별시 강남구청장

1. A

2. B

2012. 11. 29.

2012. 12. 27.

1. 피고가 2011. 12. 29. 원고에 대하여 한 벽면 전광판 허가취소 처분을 취소한다.

2. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인(선정 당사자)들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. C(당시 D 대표)는 2010. 12. 6. 피고로부터 서울 강남구 E 지상 F 빌딩(이하 '이 사건 건물'이라고 한다)의 외벽에 아래와 같은 내용의 옥외 가로형 전광판(이하 '이 사건 광고물'이라고 한다)을 설치하는 내용의 옥외광고물 등 표시허가를 받았다(이하 '이 사건 광고물 표시허가'라고 한다).

나. 원고는 C로부터 이 사건 광고물 표시 허가권을 양수한 후 피고에게 관리자 등 변경신고를 하여 2011. 9. 9. 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가(신고필)증을 교부받았다.

다. 이후 피고는 2011. 12, 29. 원고에 대하여 아래와 같은 사유(이하 '이 사건 처분사유'라고 하고, 순번으로 특정한다)를 들어 원고가 옥외광고물 등 관리법 제13조 제1항 제1호('거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고한 경우')에 해당한다는 이유로 이 사건 광고물 표시허가를 취소하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 갑 2호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 처분사유의 부존재

(가) 이 사건 허가에는 이 사건 처분사유 ①, ②와 같은 내용의 허가조건이 존재하지. 아니하고, 설령 그러한 허가조건이 존재한다고 보는 경우에도 원고는 이를 모두 이행하였다.

(나) 이 사건 건물은 집합건물로서 구분소유자 전원을 구성원으로 하는 관리단이 이 사건 건물의 관리자가 되고 그 관리인이 대외적으로 관리단을 대표하는데, C는 2010. 8. 2. 당시 이 사건 건물의 상가관리단 규약에 따라 공용부분에 관한 전용사용권 부여권한을 보유하고 있던 이 사건 건물의 관리인 G으로부터 이 사건 광고물의 설치를 위한 사용승낙서를 교부받았던 점, C는 2010. 12. 6. 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가를 받을 당시 이 사건 건물 외벽의 임차인으로서 이 사건 건물 외벽에 광고물을 설치할 실체상의 권리를 보유하고 있었던 점 등에 비추어 보면, 설령 C가 피고에게 이 사건 광고물 표시허가를 신청하면서 제출한 첨부서류 중 건물사용승낙서에 날인된 관리단 관리인의 직인이 그 신청 당시 사용되던 직인과 달랐다고 하더라도 그러한 사정만으로 C가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 의하여 이 사건 광고물 표시허가를 받았다고 볼 수는 없고, 이 사건 광고물 표시허가에 필요한 이 사건 건물 관리인의 공용부분 사용승낙절차에 어떠한 하자가 있었다고 보기도 어렵다.

(2) 재량권의 일탈·남용

설령 원고에게 이 사건 처분사유가 존재한다고 보는 경우에도 원고가 이 사건 건물 외벽에 광고물을 설치할 실체상의 권리를 보유하고 있는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 달성할 수 있는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 크므로, 이 사건 처분에는 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용한 위법이 있다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) C는 2010. 2. 10. 이 사건 건물의 관리단 관리인 직무대행자 G과 사이에 이 사건 건물의 외벽에 이 사건 광고물을 설치할 목적으로 임대보증금 2억 원, 계약기간 5년, 월 임료 900만 원(설치허가를 득하여 전광류 광고물이 설치될 경우에는 1,500만 원)인 임대차계약을 체결하였다. 이후 이 사건 광고물 표시허가권을 양수한 원고는 2011. 9. 9. 이 사건 건물의 관리단 관리인 H과 사이에 같은 목적으로 임대보증금 3억 원, 계약기간 5년, 월 임료 1,500만 원인 임대차계약을 체결하였다.

(2) C는 2010. 8. 2. 이 사건 건물의 관리단 관리인 직무대행자 G으로부터 이 사건 광고물의 설치를 위한 사용승낙서를 교부받았다.

(3) 한편, 서울중앙지방법원은 2010. 8. 4. 위 법원 2010카합54 직무집행정지가처분 사건에서 "이 사건 건물 관리단의 관리인 직무대행자권한 부존재확인 청구사건의 본안 판결 확정시까지 G은 이 사건 건물 관리단의 관리인 직무대행자로서의 직무를 집행하여서는 아니된다"라는 내용의 가처분 결정을 하였다.

(4) C는 2010. 11. 19.경 피고에게 이 사건 광고물 표시허가신청을 하면서 첨부서류로 그 무렵 작성된 사용승낙서를 제출하였는데(작성일은 2010년 11월로 기재되어 있고, 이하 '2010. 11. 19.자 사용승낙서'라고 한다), 피고는 위 사용승낙서에 날인된 관리단의 직인과 이 사건 건물 상가관리단 규약에 날인된 직인이 서로 다르다는 이유로 C에게 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률(이하 '집합건물법'이라고 한다)에 따른 관리단 직인을 날인할 것을 요구하였다.

(5) 이에 C는 이 사건 건물의 관리인 업무를 보좌해 온 부장 I로부터 C가 이 사건 건물 외벽의 정당한 임차인이라는 내용을 확인받은 후 2010. 12. 6. 피고에게 그 무렵 작성된 사용승낙서(작성일은 2010년으로 기재되어 있고, 이하 '2010. 12. 6.자 사용승낙서'라고 한다) 및 그에 관한 소명서를 제출하였고, 피고는 위 사용승낙서에 날인된 직인이 이 사건 건물 상가관리단 규약에 날인된 직인과 일치한다고 판단하여 같은 날 C에게 이 사건 광고물 표시허가를 해 주었다.

(6) 이 사건 건물의 관리인은 2010. 8. 4.경부터 2011. 6. 16.경까지 공석이었고, C가 피고에게 제출한 2010. 12. 6.자 사용승낙서 및 그에 관한 소명서에 날인된 관리단 직인은 2006년경 이 사건 건물의 전 관리인 J가 사용하던 직인이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 5, 7 내지 9호증(갑 5, 8호증은 가지번호 포함), 을 4 내지 11호증(을 4, 5, 9, 11호증은 가지번호 포함)의 각 기재, 증인 G의 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 처분사유의 존재 여부

(가) 먼저 원고에게 이 사건 처분사유 ①①, ②가 존재하는지 여부에 관하여 본다.

살피건대, 상대방이 있는 행정행위는 외부적으로 표시되었을 때 성립하므로, 설령 행정청이 내부적으로는 일정한 허가를 조건부로 하였다고 하더라도, 그 허가조건이 외부적으로 상대방에 대하여 표시되지 아니하면 그 허가는 조건 없는 허가라고 보아야 할 것인바, 을 1호증의 1, 2의 각 기재만으로는 피고가 2010. 12. 6. C에게 이 사건 광고물 표시허가를 할 당시 또는 2011. 9. 9. 원고에게 이 사건 광고물 표시허가(신고필)증을 교부할 당시 이 사건 처분사유 ①, ② 기재와 같이 "이 사건 건물에 이 사건 광고물을 설치하기 전 대수선을 이행하고, 이 사건 건물부지에 설치된 불법포장마차를 철거할 것"이라는 내용의 허가 조건을 외부적으로 표시하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 이 사건 광고물 표시허가는 조건 없는 허가라고 봄이 타당하다.

설령 이 사건 광고물 표시허가에 이 사건 처분사유 ①, ② 기재와 같은 허가조건이 있었다고 보는 경우에도, 갑 3호증, 갑 4호증의 1 내지 3, 을 2, 3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 ① C는 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가를 받기 전인 2010. 11. 15. 이 사건 건물의 대수선 신고필증을 교부받은 점, C C는 2010. 11. 1. 이 사건 건물 뒤편에 있는 불법 포장마차를 철거하였고, 당시 피고의 담당직원이 현장에서 불법 포장마차가 철거된 것을 확인하고 이를 증명하는 사진을 촬영하였으며, 이후 2010. 11. 8. 이 사건 건물에 대한 집합건축물대장상의 위반 건축물 표시가 해제된 점, Ⓒ 이 사건 광고물 표시허가 당시 이 사건 처분사유 ①, ②) 기재와 같은 허가조건이 이행되지 아니하였다는 피고의 판단은 이 사건 광고물 표시허가일로부터 약 11개월이 지난 2011. 11. 16. 실시된 현장조사 결과에 근거한 것인데, 피고의 위 현장조사 당시 확인된 사항이 이 사건 광고물 표시허가 당시에도 동일하게 존재하였다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 보면, C가 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가를 받은 2010. 12, 6. 당시 그 허가조건이 이행되지 않았다고 인정하기는 어렵다.

따라서 원고에게는 처분사유 ①, ②가 존재한다고 볼 수 없다.

(나) 다음으로 원고에게 이 사건 처분사유 ③ 내지 ⑤가 존재하는지 여부에 관하여 본 다.

옥외광고물 등 관리법 제13조 제1항은 "시장 등은 제3조 제1항에 따라 광고물 등의 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 광고물 등의 허가를 취소하거나 신고를 반려할 수 있다"라고 규정하면서, 같은 조 제1호에서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고한 경우'를 허가취소 사유 중 하나로 규정하고 있는바, 이때의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 정상적인 절차에 의하여서는 광고물 등의 표시허가 등을 받을 수 없는 경우임에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위를 사용하여 허가 등을 받은 경우를 의미한다고 할 것이다.

살피건대, 갑 5, 7 내지 9호증(갑 5, 8호증은 가지번호 포함), 을 4 내지 11호증(을 4, 5, 9, 11호증은 가지번호 포함)의 각 기재와 증인 G의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉 그 이 사건 건물은 집합건물로서 구분소유자 전원을 구성원으로 하는 관리단이 이 사건 건물의 관리자가 되고 그 관리인이 대외적으로 관리단을 대표하는데, C는 2010. 8. 2. 당시 이 사건 건물의 관리인 직무대행자로서 이 사건 건물의 상가관리단 규약에 따라 공용부분에 관한 전용사용권 부여 권한을 보유하고 있던 G으로부터 이 사건 광고물의 설치를 위한 사용승낙서를 교부받았고, 이후 원고는 C로부터 이 사건 광고물 표시허가권을 양수한 다음 2011. 9. 9. 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가(신고필)증을 교부받은 점, C C는 2010. 2. 10. G과 사이에 이 사건 건물의 외벽에 이 사건 광고물을 설치할 목적으로 계약기간 5년의 임대차계약을 체결함으로써 2010. 12, 6. 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가를 받을 당시 이 사건 건물 외벽에 광고물을 설치할 실체상의 권리를 보유하고 있었고, 이후 이 사건 광고물 표시허가권을 양수한 원고도 2011. 9. 9. H과 사이에 같은 목적으로 임대차계약을 체결하여 이 사건 건물 외벽에 광고물을 설치할 실체상의 권리를 보유하고 있었던 점, Ⓒ 비록 G은 2010. 8. 4. 서울중앙지방법원의 가처분 결정에 따라 이 사건 건물 관리단의 관리인 직무대행자로서의 직무집행이 정지되기는 하였으나, C에게 2010. 8. 2.자 사용승낙서를 발급해 줄 당시에는 적법한 관리인 직무대행자로서의 권한을 가지고 있었으므로, 위 2010. 8. 2.자 사용승낙서가 권한 없는 자에 의하여 발급된 것이라고 볼 수 없는 점, ② 집합건물법 제16조 제1항은 "공용부분의 관리에 관한 사항은 제15조 제1항 본문의 경우를 제외하고는 제38조 제1항에 따른 통상의 집회 결의로써 결정한다.

다만, 보존행위는 각 공유자가 할 수 있다"라고 규정하면서 같은 조 제2항에서 "제1항 의 규정은 규약으로써 달리 정할 수 있다"라고 규정하고 있고, 이 사건 건물의 상가관리단 규약 제10조 제1항은 "관리인은 대표위원회의 승인을 받아 공용부분에 대하여 특정의 구분소유자 또는 제3자에게 일정액의 사용료를 징수하고 일정기간 전용하게 할 수 있다"라고 규정하는바, 위 각 규정에 따르면 C가 2010. 2. 10. 이 사건 건물의 관리인 직무대행자 G과 사이에 이 사건 광고물의 설치를 위한 임대차계약을 체결하고, 원고가 2011. 9. 9. 이 사건 건물의 관리인 H과 사이에 같은 목적으로 임대차계약을 체결한 것은 적법하다고 보이므로, 이 사건 광고물 표시허가에 필요한 관리인의 공용부분 사용승낙절차에 어떠한 하자가 있다고 보기 어려운 점(이 사건 건물 외벽은 집합건물인 이 사건 건물의 안전이나 외관을 유지하기 위하여 필요한 부분으로서 공용부분이라고 할 것이다), @ C가 2010. 11.경 피고에게 이 사건 광고물 표시허가신청을 하면서 2010. 8. 2.자 사용승낙서를 제출하려고 하자, 피고의 담당직원은 허가신청일에 근접하여 작성된 사용승낙서의 제출을 요구하였고, 위 허가신청 당시에는 이 사건 건물의 관리단을 대표하는 관리인이 존재하지 않는 상태이었으므로(이 사건 건물의 관리인은 2010. 8. 4.경부터 2011. 6. 16.경까지 공석이었다), C로서는 당시 이 사건 건물 관리인의 사용승낙서를 받는 것이 사실상 불가능하였던 점, 9 이에 C는 이 사건 건물의 관리인 업무를 보좌해 온 부장 로부터 C가 이 사건 건물 외벽의 정당한 임차인이라는 내용을 확인받은 후 2010. 12. 6.자 사용승낙서 및 그에 관한 소명서를 제출하게 된 것인 점, C 2010. 11. 19.자 사용승낙서에 날인된 관리단의 직인과 상가관리단 규약에 날인된 직인이 서로 다르고, 2010. 12. 6.자 사용승낙서 및 그에 관한 소명서에 날인된 관리단 직인이 2006년경 전 관리인 J가 사용하던 직인인 사실은 앞서 본 바와 같으나, 옥외광고물 등 관리법 시행령에서 광고물설치허가를 신청할 때 건물사용승낙서를 첨부하도록 규정한 취지는 신청자가 광고물이 설치될 장소에 관하여 적법한 사용권한을 확보하였는지 여부를 확인하려는 데에 있고, C는 2010. 12. 6. 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가를 받을 당시 이 사건 건물 외벽의 임차인으로서 이 사건 건물 외벽에 광고물을 설치할 실체상의 권리를 보유하고 있었으므로, C가 이 사건 광고물의 설치에 대한 승낙이 없었음에도 이 사건 건물 관리인의 승낙을 받은 것처럼 거짓이나 그 밖의 부정한 행위를 하여 이 사건 광고물표시허가를 받은 것이라고 보기 어려운 점 등을 모두 종합하면, 원고는 옥외광고물 등 관리법 제13조 제1항 제1호('거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고한 경우')에 해당한다고 볼 수 없다.

따라서 원고에게는 이 사건 처분사유 ③ 내지 가 존재하지 아니한다.

(2) 재량권의 일탈·남용 여부

(가) 행정처분에 하자가 있음을 이유로 처분청이 이를 취소하는 경우에도 그 처분이 국민에게 권리나 이익을 부여하는 처분인 때에는 그 처분을 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 비교교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있는 것이고, 그 처분의 하자가 당사자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것이라면 당사자는 그 처분에 의한 이익이 위법하게 취득되었음을 알아 그 취소가능성도 예상하고 있었다고 할 것이므로 그 자신이 위 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두5286 판결, 대법원 2006. 5, 25. 선고 2003두4669 판결 등 참조).

(나) 살피건대, 설령 C가 옥외광고물 등 관리법 제13조 제1항 제1호 소정의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가를 받았다고 보는 경우에도, 앞서 본 사실과 위에서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① C는 이 사건 광고물 표시허가를 받기 전인 2010. 8. 2. 이 사건 건물의 관리인 직무대행자로서 이 사건 건물의 상가관리단 규약에 따라 공용부분에 관한 전용사용권부여 권한을 보유하고 있던 G으로부터 이 사건 광고물의 설치를 위한 사용승낙서를 교부받았고, 이후 원고는 C로부터 이 사건 광고물 표시허가권을 양수한 다음 2011. 9. 9. 피고로부터 이 사건 광고물 표시허가(신고필증을 교부받은 점, Ⓒ C로부터 이 사건 광고물 표시허가권을 양수한 원고로서는 그 양수 당시 또는 피고에게 이 사건 광고물 표시허가권의 양수를 이유로 한 관리자 등 변경신고를 할 당시 "C가 이 사건 광고물 표시허가를 받는 과정에서 부정한 행위를 하였다"라는 사정을 알지 못하였던 것으로 보일 뿐이고, 원고가 그러한 사정을 미리 알고 있었다고 볼 만한 증거가 없으므로, 이 사건 광고물 표시허가 및 관리자 등 변경신고가 양수인인 원고의 거짓이나 그 밖의 부정한 방법에 의한 신청 행위에 기인한 것으로 보기 어려운 점, Ⓒ C는 2010. 2. 10. 이 사건 건물의 관리인 직무대행자 G과 사이에 이 사건 건물의 외벽에 관한 임대차계약을 체결하였고, 이후 이 사건 광고물 표시허가권을 양수한 원고도 2011. 9. 9. 이 사건 건물의 관리인 H과 사이에 같은 목적으로 임대차계약을 체결하였으므로, 이 사건 건물에 이 사건 광고물이 설치된다고 하더라도 그로 인해 이 사건 건물의 구분소유자들이 회복하기 어려운 손해를 입게 된다고 보기 어려운 점, 色 반면에 이 사건 처분으로 인하여 원고는 이 사건 건물 외벽에 관한 임대차계약을 체결하고도 그 임차기간 중 이 사건 광고물을 설치, 운영하지 못함으로써 막대한 손실을 입게 될 것으로 보이는 점 등을 모두 종합하면, 이 사건 처분으로 인하여 달성할 수 있는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분에는 재량권의 범위를 일탈하거나 이를 남용한 위법이 있다.

(3) 소결론

따라서 이 사건 처분은 위법하고, 원고의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박태준

판사안승훈

판사곽상호