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청구인
【당 사 자】
청 구 인 지현태 (변호사)
당해사건
대구지방법원 99구9286 국민연금반환일시금수급권자미해당처분취소
주문
구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 부칙 제16조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 법률사무소를 개설하여 변호사 업무를 하는 자로서, 1992. 1. 국민연금임의적용사업장의 사용자로서 국민연금에 가입하였고, 1992. 1.부터 1997. 12.까지 국민연금보험료를 국민연금관리공단에 납입하였다.
(2) 1998. 1. 21. 청구인은 국민연금관리공단에 국민연금임의적용사업장 탈퇴신청을 하여 국민연금가입자자격을 상실하였다. 당시 시행되고 있던 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항 제1호에 따라 국민연금가입자자격을 상실한 날로부터 1년이 경과한 다음인, 1999. 1. 26.경 청구인은 국민연금관리공단에 국민연금반환일시금을 지급할 것을 청구하였으나, 국민연금관리공단은 1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 국민연금법의 규정에 따라 청구인이 개업 중인 변호사로 소득이 있어 국민연금반환일시금수급권자에 해당하지 않는다는 이유로 국민연금반환일시금을 지급하지 아니하였다.
(3) 청구인은 대구지방법원 99구9286호로 국민연금관리공단을 상대로 위 국민연금 반환일시금수급권자미해당처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고, 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제
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5623호로 개정된 것) 부칙 제16조 제1항에 대하여 위헌여부심판의 제청신청을 하였으나, 위 법원은 2002. 1. 17. 위 신청을 기각하고, 청구인의 청구를 기각하였다.
(4) 청구인은 2002. 2. 6. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 제69조, 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 부칙 제16조 제1항의 위헌여부심판을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1) 청구인은 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항, 제69조, 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 부칙 제16조 제1항에 대한 위헌판단을 구하고 있다.
그런데 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원은 법원이 위헌여부심판의 제청신청을 각하 또는 기각한 경우에만 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로 심판청구를 할 수 있는 것이므로 법원의 위헌제청신청기각결정의 대상이 되지 아니한 규정에 대하여 헌법소원심판청구를 추가한 경우 그 부분에 대한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 되지 아니하여 부적법하다(헌재 1997. 11. 27. 96헌바12 , 판례집 9-2, 607, 618 ; 2001. 9. 27. 2000헌바13 , 판례집 13-2, 316, 320 참조).
청구인은 구 국민연금법 제69조에 대해서는 당해사건의 법원에 위헌여부심판의 제청신청을 한 바 없다. 따라서 이 사건 헌법소원 중 구 국민연금법 제69조에 대한 부분은 법원의 위헌제청신청기각결정의 대상이 되지 아니한 규정에 대한 것으로 부적법하여 본안판단에 나아갈 수 없음이 명백하므로 심판대상에서 제외하기로 한다.
(2) 그렇다면 이 사건 심판대상은 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되고, 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민연금법’이라 한다) 제67조 제1항, 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정된 것) 부칙 제16조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
(가) 심판의 대상
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제67조(반환일시금) ① 가입자 또는 가입자이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 본인 또는 그 유족의 청구에 의하여 반환일시금을 지급받을 수 있다.
1. 가입기간이 10년 미만인 자가 60세에 달한 때
2. 가입자 또는 가입자이었던 자가 사망한 때. 다만, 가입자 또는 가입기간이 10년 이상인 가입자이었던 자가 사망한 때에는 제72조의2의 규정에 의하여 유족연금이 지급되지 아니하는 경우에 한한다.
3. 가입기간이 10년 미만인 자로서 국적을 상실하거나 국외에 이주한 때
부칙 제16조(반환일시금의 지급 등에 관한 특례) ① 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 사업장가입자의 자격을 상실한 자가 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하게 된 상태에서 1년이 경과하고 제56조의 개정규정에 의한 노령연금을 지급받을 수 없는 때에는 제67조 제1항 및 제69조의 개정규정에 불구하고 2000년 12월 31일까지 반환일시금을 지급받을 수 있다. 이 경우 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 범위는 대통령령으로 정한다.
(나) 관련규정
제67조(반환일시금) ① 가입자 또는 가입자이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 본인 또는 그 유족의 청구에 의하여 반환일시금을 지급받을 수 있다.
1. 가입기간이 15년 미만인 자로서 가입자자격을 상실한 후 가입자로 되지 아니하고 1년이 경과하거나 60세에 달한 때
2. 가입기간이 1년 미만인 가입자가 사망한 때
3. 가입기간이 15년 미만인 가입자이었던 자가 사망한 때
4. 가입기간이 15년 미만인 자로서 국적을 상실하거나 국외에 이주한 때
제18조(가입기간의 합산) ① 가입자의 자격을 상실한 후 다시 그 자격을 취득한 자에 대하여는 전후의 가입기간을 합산한다.
② 가입자의 가입종별에 변동이 있는 경우에는 그 자의 가입기간은 각 종별가입기간을 합산한 기간으로 한다.
제68조(반납금의 납부와 가입기간) ① 제67조의 규정에 의하여 반환일시금을 지급받은 자로서 다
시 가입자자격을 취득한 자는 지급받은 반환일시금에 대통령령이 정하는 이자를 가산한 금액(이하 ‘반납금’이라 한다)을 공단에 납
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부할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 반납금을 납부한 경우에는 그에 상응하는 기간은 가입기간의 계산에 이를 산입한다.
제69조(반환일시금수급권의 소멸) 반환일시금의 수급권은 수급권자가 가입자로 되거나 장애연금의 수급권을 취득한 때 또는 그 유족이 유족연금의 수급권을 취득한 때에는 소멸한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 1999년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제3조, 제8조, 제10조 내지 제12조, 제17조, 제19조, 제68조, 제75조 내지 제79조, 제81조의2 및 제102조의 개정규정은 1999년 4월 1일부터, 제72조의2의 개정규정은 2000년 1월 1일부터 시행한다.
부칙 제8조(급여의 지급 등에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급 사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 의한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청기각이유와 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
(1) 청구인은 1998. 1. 21. 국민연금임의적용사업장에서 탈퇴하였으므로 당시 시행되고 있던 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되기 전의 것) 제67조 제1항 제1호에 따라 국민연금가입자자격을 상실한 날로부터 1년이 경과한 다음인 1999. 1. 22.을 확정기한으로 하는 국민연금반환일시금수급권이 1998. 1. 21. 이미 발생하였다. 이 사건 법률조항들은 이러한 청구인의 국민연금반환일시금수급권이 발생하고 1년 가까운 기간이 경과한 1998. 12. 31.에 개정된 것으로 청구인의 국민연금반환일시금수급권을 소급적으로 박탈한 것으로 청구인의 재산권을 침해한다.
(2) 이 사건 법률조항들은 국민연금임의적용사업장탈퇴자 중에서 청구인과 같이 소득이 있는 업무에 종사하는 자를 소득이 없는 업무에 종사하는 자와 자의적으로 차별취급하여 국민연금반환일시금을 지급받을 수 없게 하므로 평등원칙에 위배되고, 소득이 있는 업무에 종사하는 자에게는 국민연금반환일시금을 지급받을 수 없도록 함으로써 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다.
나. 대구지방법원의 위헌제청신청기각이유
(1) 청구인은 구 국민연금법(1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되기 전의 것) 제67조에 의하더라도 1999. 1. 21.이 되어야 국민연금반환일시금수급권을 행사할 수 있다.
청구인이 국민연금임의적용사업장에서 탈퇴한 이후에 이 사건 법률조항들
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이 개정되었다고 하더라도, 이 사건 법률조항들의 시행일인 1999. 1. 1. 청구인은 반환일시금 수급권을 행사할 수 있는 요건을 갖추지 못한 상태였으므로, 이 사건 법률조항들은 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 부진정소급입법으로 청구인의 재산권을 침해하지 않는다.
(2) 임의사업장가입탈퇴자 중 장기간 소득이 없고 노령연금도 지급받을 수 없는 자들에게만 반환일시금을 지급받을 수 있도록 규정한 것은 국민의 소득수준, 경제활동연령, 연금재정 등을 참작하여 제도변경에 따른 혼란을 막고 소득이 없는 일부 연금가입자의 보호를 위한 합리적인 근거가 있는 차별이므로 평등권, 직업선택의 자유 등을 침해하지 않는다.
다. 보건복지부장관과 국민연금관리공단이사장의 의견
(1) 국민연금은 사회보험으로서 위험분산의 효과를 극대화하고, 많은 국민이 연금급여의 혜택을 받도록 하며, 국민연금이 빈곤 및 노령에 대한 실질적인 사회적 대비책이 될 수 있도록 하기 위하여 반환일시금을 예외적으로만 지급한다. 전국민연금을 운영하고 있는 외국의 사례를 보아도 반환일시금제도 자체가 없거나 매우 예외적으로 인정될 뿐이다. 반환일시금제도는 최소가입기간의 미충족자를 늘어나게 하여 장기적으로 연금수급권을 취득하지 못하는 자를 양산하게 되므로 영구출국, 타공적연금 가입, 제도도입 초기로 최소가입기간을 채우지 못한 자 등과 같은 합리적인 이유가 있는 경우를 제외하고는 반환일시금제도를 축소하여야 할 필요성이 있다.
(2) 사회보험이란 기여와 급여에 있어서 고소득자는 높은 비율의 기여와 낮은 비율의 급여를 저소득자는 낮은 수준의 기여와 높은 비율의 급여가 행하여져 결과적으로 사회계층간의 소득재분배효과를 얻는 것을 근본원리로 한다. 따라서 국민연금법 부칙 제16조 제1항이 소득이 있는 자와 없는 자를 구별하여 반환일시금수급권의 제한에 차이를 두는 것은 평등원칙에 반하는 것이 아니라, 오히려 상대적 평등의 원리를 구현하고 있는 제도이다.
(3) 청구인에게 반환일시금을 지급하지 않는 대신 이를 연금가입기간에 합산하여 소득대체율이 높아지는 장기의 가입기간이 될 수 있게 하여 청구인의 연금수급권을 더 높은 액수로 보장하고 있으므로 청구인에게 오히려 이익이 되고 있다. 일시적으로 청구인의 재산권이 제한받는 것으로 본다고 하더라도, 장기적으로 재산권을 더욱 공고히 하기 위한 것이므로 과잉금지원칙에 반하지 않는다.
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3. 판 단
가. 국민연금반환일시금제도의 개관과 문제점
(1) 국민연금급여의 수급요건
국민연금제도는 국민의 생활안정과 복지증진에 기여할 목적으로 국민의 노령ㆍ폐질 또는 사망과 같은 사태에 대한 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 대량으로 분산시키고 연금급여를 실시함으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이며, 가입여부ㆍ보험관계의 내용 등을 계약자유의 원칙에 의하여 정할 수 있는 사보험(私保險)과는 달리 보험가입이 강제되고, 보험료를 강제징수할 수 있으며, 보험관계의 내용이 법률에 의하여 정하여 지고, 사용자 또는 국가가 보험비용의 일부를 부담하는 등 보험원리에 부양원리가 결합된 공적보험제도로 사회보장에 관한 헌법 규정인 헌법 제34조 제1항, 제2항, 제5항을 구체화하는 제도이다(헌재 2001. 2. 22. 99헌마365 , 판례집 13-1, 301, 304 ; 2001. 4. 26. 2000헌마390 , 판례집 13-1, 977, 984).
국민연금제도는 사회보험제도의 특성상 강제가입과 위험의 공유 및 분산 등을 제도의 특징으로 하고 있다. 보험방식을 원칙으로 하므로 위험이 발생하지 않을 경우에는 급여를 받을 수 없으며, 연금재정의 안정적 운영과 적정급여를 위하여 일정한 보험료를 납입해야 연금을 지급받을 수 있도록 최소가입기간을 두고 있다. 따라서 국민연금의 급여는 주요 수급요건으로 위험의 발생과 최소가입기간 충족을 전제로 한다. 이에 따라 국민연금은 가입자의 노령, 장애, 사망 등의 사유가 발생할 때 각각 노령연금, 장애연금, 유족연금 등 연금형태의 급여를 지급하도록 하고 있다.
(2) 반환일시금의 의의
반환일시금은 가입자가 연금수급요건을 충족하지 못하고 중도에 탈퇴하거나 재가입이 불가능한 경우 즉, 60세 도달, 사망, 국적상실 또는 국외이주시 연금보험료와 가입기간 동안의 이자를 합쳐 반환하는 제도로, 가입자가 가입기간을 충족하지 못하여 연금수급자격이 발생하지 못할 때에는 그동안 납부한 연금보험료총액에 일정한 이자를 가산하여 가입자나 가입자이었던 자 또는 그 가족에게 돌려주게 된다(국민연금법 제67조).
(3) 반환일시금의 도입 경위 및 제도의 변천
(가) 1973. 12. 24. 법률 제2655호로 제정된 국민복지연금법에서도 반환일시금을 규정하고 있었는바, 그 수급자격은 최소가입기간인 10년 미만 연금가입자가 60세에 달한 때로 하였고, 다만, 여자의 경우에는 자격상실 후 1년이 경
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과하면 신청에 의하여 반환일시금을 지급받을 수 있도록 하였다(동법 제56조 제1항, 제3항).
(나) 1986. 12. 31. 법률 제3902호로 전문개정된 국민연금법 제67조 제1항 제1호는 “가입기간이 15년 미만인 자로서 가입자자격을 상실한 후 가입자로 되지 아니하고 1년이 경과하거나 60세에 달한 때에는 반환일시금을 지급받을 수 있다.”고 규정하게 되었다.
당시에는 가입자의 의사에 관계없이 강제로 가입하여야 하는 사람은 상시 10인 이상의 근로자를 사용하는 사업장의 근로자와 사용자로 한정되어 있었기 때문에 근로자가 실직ㆍ전직 등으로 당연가입 대상에서 제외된 다음에 재가입을 할 것인지 여부가 불분명하여 연금을 수급할 수 있는 최소가입기간을 채우지 못할 가능성이 많았으며, 고용보험제도 등이 갖추어지지 않은 당시의 상황에서 반환일시금의 실업급여적 성격이 고려되었기 때문이다.
(다) 입법자는 1998. 12. 31. 법률 제5623호로 국민연금법을 개정하여 전국민의 국민연금 시대를 열면서, 가입자자격상실 1년 이후 반환일시금을 신청할 수 있도록 한 규정을 삭제하였다.
이는 1995년 고용보험이 도입되어 실업급여가 지급되게 되었으며, 가입대상이 전국민으로 확대되면서 가입자가 전직 등을 하더라도 최소가입기간을 충족시킬 수 있게 되는 등 제도 초기의 필요성이 줄어들었고, 반환일시금을 받은 가입자는 사실상 연금수급대상에서 제외되어 노후소득보장이라는 연금제도 취지와 배치되므로 연금제도 시행 초기에 과도기적 급여로 도입된 반환일시금지급을 제한하고 대신 연금수급권대상을 확대해 나가는 것이 바람직하다는 고려에 따른 것이다.
(4) 반환일시금의 현황
1988. 국민연금이 시행된 이래 2001. 8.까지의 통계에 따르면 반환일시금의 수령자는 총 7,394,798명으로 전체 국민연금급여수급자 수 8,172,801명의 90.5%를 차지하고, 반환일시금급여총액은 10조 4,463억 원으로 국민연금 전체 총급여액 13조 5,312억 원의 76.5%를 차지하고 있다. 반환일시금의 지급사유는 가입자자격상실 후 1년 경과가 전체 수령자의 92.7%를 차지하여 반환일시금이 실업급여로 기능했음을 보여준다.
이는 반환일시금급여가 국민의 노령ㆍ장애 또는 사망 등의 위험이 발생한 경우 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활안정과 복지증진에 기여한다는 본래의 국민연금의 입법목적에 배치되게 기능했음을 보여준다. 상당수의 가입
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자가 반환일시금을 수령하고 그에 해당하는 가입기간을 상실하게 되었으며, 반환일시금을 다시 보험료로 납부하여 가입기간을 확보하는 반납금제도(국민연금법 제68조)를 이용한 인원은 전체 반환일시금수령자 중 2.0%에 불과한 실정이다.
국민연금 전체 급여에서 차지하는 비율을 살피면, 반환일시금의 급여수급자 수(90.5%)에 비하여 급여액(76.5%)의 비율이 낮다. 연금수급자의 경우에는 앞으로도 계속 연금급여를 받을 것임을 감안하면 반환일시금급여수급자의 급여액 비중은 더욱 줄어들게 될 것이다.
(5) 반환일시금제도의 문제점
(가) 반환일시금은 가입을 강제하는 사회보험제도인 국민연금의 기본목적 즉, 생활보장, 위험분산, 소득재분배 등과는 상치될 우려가 많으며, 연금제도의 목적을 직접적으로 달성하기 위한 급여가 아니고, 다른 나라의 공적연금제도의 입법례에서도 찾기 어려운 제도이다. 반환일시금은 생활상의 위험에 대처하는 사회보험으로서의 장기급여적 성격이 상실된 급여로 중도탈락자의 이익을 보호하기 위하여 갹출료를 환급하는 일종의 변태적 보험급여로서 사보험적 성격을 지닌 것으로 볼 수 있어서 사회보험으로서의 장기적 소득보장을 목적으로 하는 급여라고 볼 수는 없는 것이다. 반환일시금은 국민연금 도입의 초기단계에서는 연금수급요건을 충족하지 못하는 계층이 많고, 국민들의 연금제도에 대한 인식 정도가 낮거나 미약하고, 적용대상이 한정적이어서 가입기간의 연계가 원활하지 못하기 때문에 도입된 제도이다.
반환일시금을 지급하게 되면 연금을 수급하기 위한 최소가입기간의 충족의지가 감소되고, 강제가입이 사후적으로 실효되어 그 의미가 사라지면서 제도의 성격이 노후보장 등을 대비한 사회보험이 아니라, 목돈적립을 위한 강제저축제도로 바뀌게 된다. 또한 반환일시금은 가입자의 소득수준에 관계없이 가입자 및 사용자가 납부한 금액에 동일한 이자를 가산하여 지급되므로 사회연대성에 기초한 소득재분배의 기능도 상실된다.
(나) 또한 반환일시금의 과도한 지급은 국민연금재정건실화의 장애요인으로 장기적인 국민연금급여를 위한 재정기반을 위협하게 된다.
(다) 1995년에 실시된 고용보험에 의한 실업급여, 근로기준법상의 퇴직금 등은 일시적인 소득중단에 대한 보전기능을 수행하고 있으므로 반환일시금을 중도에 반환받는 것보다는 재취업시 가입기간을 계속 연장하는 것이 국민연금가입자의 노후연금수급권 확보 측면에서 바람직하게 된다.
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나. 이 사건 법률조항들이 재산권을 침해하는지 여부
(1) 공적연금급여수급권의 재산권적 성격과 한계
(나) 헌법 제23조에서 보장하고 있는 국민의 재산권은 원칙적으로 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 요건을 갖춘 경우에만 정당하게 제한할 수 있다. 그런데 공적연금의 수급권은 사회보장수급권의 성격을 아울러 지니고 있으므로, 공적연금수급권은 재산권의 보호의 대상이 되면서도 사회보장법리의 강한 영향을 받는다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 513 ; 2003. 9. 25. 2001헌가22 , 판례집 15-2상, 231, 245 ; 2003. 9. 25. 2000헌바94 등, 판례집 15-2상, 254, 261).
(다) 국민연금반환일시금은 일시금의 형태로 지급되므로 사회보장수급권의 성격이 다소 약한 측면이 있다. 그러나 국민연금수급권을 보장하기 위해 유기적으로 형성된 국민연금제도의 전체적인 틀에서 볼 때, 반환일시금을 받은 국민연금가입자는 그에 해당하는 가입기간을 상실하게 되어 연금급여를 받지 못하거나 불이익을 받는 점, 반환일시금의 지급이 국민연금재정에 직접적인
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영향을 미치고 전국민을 대상으로 하는 국민연금제도의 운용과 밀접한 관련이 있는 점, 국민연금제도는 가입자의 노후보장 등을 위한 것이지 가입자의 목돈 마련을 위한 저축이 아니라는 점 등을 고려하면, 국민연금가입자가 반환일시금을 받을 권리도 사회보장법리에 따라 일정한 제한을 받을 수밖에 없을 것이다.
(2) 소급입법으로 재산권을 제한하는 것인지 여부
(가) 헌법 제13조 제2항에서 “모든 국민은 소급입법에 의하여…재산권을 박탈당하지 아니한다.”라고 하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 과거의 사실관계 또는 법률관계를 규율하기 위한 소급입법의 태양에는 이미 과거에 완성된 사실ㆍ법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급입법과 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실ㆍ법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 부진정소급입법이 있다. 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 진정소급효를 가지는 법률만을 의미하는 것으로서, 이에 반하여 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되고, 다만, 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 판례집 14-2, 29, 43).
(나) 이 사건 법률조항들로 개정되기 전의 국민연금법 제67조 제1항 제1호에서는 “가입기간이 15년 미만인 자로서 가입자자격을 상실한 후 가입자로 되지 아니하고 1년이 경과한 국민연금가입자가 반환일시금을 청구한 경우”에도 반환일시금을 지급할 수 있도록 하고 있었다. 이 사건 법률조항들이 위와 같은 국민연금가입자가 반환일시금을 청구할 수 없도록 개정된 것이 헌법상 금지된 소급입법인지 여부에 관하여 본다.
또한 이 사건 법률조항들로 개정되기 전의 국민연금법에 의하더라도, 청구인과 같이 이 사건 법률조항들의 시행 이전에 가입자자격을 상실하였지만, 그 시행일인 1999. 1. 1. 현재 그로부터 1년이 경과하지 않은 자들에 대해서는 아직 반환일시금청구권이 발생하지 않았으므로 이 사건 법률조항들이 이미 종
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결된 과거의 사실 또는 법률관계에 사후적으로 적용함으로써 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법인 것도 아니다.
따라서 이 사건 법률조항들은 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인들에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐, 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.
(3) 신뢰보호원칙의 위반여부
(가) 법률의 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화 할 수 없다면, 새로운 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다. 그러나 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하다. 따라서 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 신뢰의 근거 및 종류, 상실된 이익의 중요성, 침해의 방법 등을 종합하여 볼 때, 개정된 법규ㆍ제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 , 판례집 7-1, 896, 910 ; 2002. 2. 28. 99헌바4 , 판례집 14-1, 106, 116 ; 2003. 6. 26. 2000헌바82 , 판례집 15-1, 678, 688 참조).
(나) 앞에서 살핀 바와 같이 국민연금반환일시금은 공적연금의 급여 중의 하나로 사회보장법리의 영향을 받으며, 사회정책적 고려, 연금기금의 재정 등 여러 가지 사정을 참작하여 입법자에게 광범위한 입법형성의 재량이 인정된다. 입법자는 사회보장법의 기능을 유지하도록 노력할 의무가 있고, 사회정책적 변화를 고려하여 사회보장법을 그 변화에 합치시키는 과제를 가지게 되며, 이에 따라 일부 개인에게 불이익한 법률개정이 불가피할 수 있다. 사회보장법에 의한 개인의 권리는 개인의 생활보장에 기여하는 기능을 수행하는 한편,
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동시에 사회보장제도는 사회적 위험으로부터 모든 국민의 자유로운 생활을 보장하는 기능을 수행하므로 사회적 관련성과 사회적 기능이 매우 크고, 또한 사회경제적 파급효과 및 국가의 재정능력에 관한 입법자의 판단이 선행되어야 하므로 특정한 사회보장급여의 존속보장을 청구할 권리는 일반적으로 인정되지 않는다고 할 것이다. 이미 보장된 사회보험수급권의 불변성만을 강조하면, 경우에 따라서는 사회보장제도 자체의 부실과 중단의 결과를 초래할 수도 있는 것이므로 합리적인 조정이 필요하게 된다.
그렇다면 반환일시금의 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등을 법률로 형성함에 있어 입법자는 광범위한 형성의 자유를 누린다고 할 것이어서 청구인과 같이 국민연금가입자자격을 상실한 자가 그로부터 1년이 경과하면 반환일시금을 지급받을 수 있다고 신뢰하였다고 하더라도, 입법자는 여러 사정을 고려하여 반환일시금에 대한 새로운 규율을 할 수 있는 것이므로 반환일시금제도가 계속 유지될 것이라는 신뢰는 헌법상의 보호가치가 큰 신뢰라고 보기 어렵다.
(다) 반면 이 사건 법률조항들이 반환일시금수급요건을 제한하는 것은 노후소득보장을 위한 국민연금의 취지에 따라 국민연금가입자들에게 되도록 반환일시금보다는 연금급여를 받을 수 있도록 하고, 국민연금재정의 장기적 기반을 확충하고 전국민을 대상으로 하는 국민연금제도의 운용을 확보하기 위한 것으로 달성하고자 하는 공익이 중대하다. 또한 이러한 법률개정은 고용보험의 도입으로 실업급여가 지급되고, 가입대상이 전국민으로 확대되어 가입자가 전직 등을 하더라도 연금급여를 받기 위한 최소가입기간을 충족할 수 있는 등 국민연금제도의 초기와는 달리 반환일시금지급의 필요성이 줄어든 것에 따른 것이므로 그 합리성과 타당성이 인정된다.
(라) 한편 이 사건 법률조항으로 인하여 청구인과 같이 국민연금가입자자격을 상실하고 1년이 경과한 자들이 반환일시금을 받을 수 없게 되었다고 하더라도, 다시 국민연금가입자의 자격을 취득하면 가입기간을 합산받아(국민연금법 제18조) 종전의 연금가입기간을 모두 인정받게 된다. 이에 따라 종전규정에 의한 반환일시금수급권자 중 다시 국민연금가입자가 된 자들은 연금수급에 필요한 최소가입기간을 충족할 수 있게 되어 연금을 받게 되거나 더 고액의 연금을 받게 된다. 최소가입기간을 충족하지 못하였다고 하더라도 만 60세에 달하거나 사망하거나 국외에 이주하는 등의 요건을 갖추면 반환일시금을 궁극적으로는 지급받게 되며, 이자도 가산하게 된다(국민연금법 제67조
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제2항). 따라서 이 사건 법률조항들로 인하여 국민연금가입자가 받을 국민연금급여의 보장수준이 현저히 약화되었다고 보기 어렵다.
나아가 구 국민연금법 부칙 제16조 제1항에서는 개정규정에도 불구하고 개정일로부터 2년 후인 2000. 12. 31.까지는 소득이 있는 업무에 종사하지 않은 자에게는 종전 규정에 따른 반환일시금을 지급하도록 하는 경과규정을 두고 있고, 2000. 1. 12. 법률 제6164호로 개정된 국민연금법 제54조의2, 부칙 제2조에 따라 국민연금기금에서 실직자생계자금을 대여받은 자 중 상환채무가 남아있는 사람은 반환일시금으로 이를 상환할 수 있게 되어 실질적으로 반환일시금을 지급받은 것과 같은 결과가 되었으므로, 구법상의 반환일시금제도에 대한 신뢰가 손상되는 정도는 크지 않다.
(마) 그렇다면 이 사건 법률조항이 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해하는 것이라고는 할 수 없다.
(4) 과잉금지원칙의 위반여부
이 사건 법률조항들이 기본권제한에 있어서 과잉금지의 원칙을 준수하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인하고 있는지 여부에 관하여 본다.
(가) 입법자는 헌법 제23조가 정한 재산권보장의 취지와 공익목적을 위한 재산권제한의 필요성을 서로 형량하여 재산권의 내용과 한계를 구체적으로 정할 입법형성권을 가진다. 재산권에 대한 제한의 허용정도는 재산권행사의 객체가 기본권의 주체인 국민 개개인에 대하여 가지는 의미와 함께 그것이 사회전반에 대하여 가지는 의미가 어떠한가에 따라 정해진다. 즉, 재산권 행사의 객체가 지닌 사회적 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 의한 보다 광범위한 제한이 정당화되며, 특정 재산권의 이용과 처분이 소유자 개인의 생활 영역에 머무르지 아니하고 일반 국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 제한하는 규율권한을 더욱 폭넓게 가진다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214 등, 판례집 10-2, 927, 945 ; 2003. 11. 27. 2001헌바35 , 판례집 15-2하, 222, 237).
이 사건 법률조항들이 규정하고 있는 반환일시금수급권은 사회보장수급권과 재산권의 성격이 혼재되어 있는 경우이므로 그 내용과 한계, 행사방법 등의 설정에 대한 입법형성권의 범위가 넓다고 할 것이며, 사회적 연관성이나 사회적 기능이 뚜렷하므로 더 폭넓게 제한될 수 있다고 할 것이다.
(나) 이 사건 법률조항들로 인하여 청구인과 같이 국민연금가입자자격을
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상실하고 1년이 경과한 자들이 반환일시금을 받을 수 없게 되었다고 하더라도, 다시 국민연금가입자가 되어 가입기간을 인정받게 되거나 만 60세에 달하는 등의 요건을 충족하면 궁극적으로는 반환일시금을 지급받게 되므로 전체적으로 이 사건 법률조항들이 청구인으로부터 반환일시금수급권이라는 재산권적 이익을 박탈하는 것은 아니라고 할 것이다. 우리 국민연금의 경우 최고등급소득자도 자신이 부담한 연금보험료의 합계액보다는 많은 금액의 급여를 수령하게 되어 있으며(헌재 2001. 2. 22. 99헌마365 , 판례집 13-1, 301, 313), 현행 국민연금의 급여수준은 가입기간의 증가에 거의 정비례하는 구조로 되어 있기 때문이다.
(다) 그런데 헌법 제23조 제1항이 보장하는 재산권은 국민이 헌법에 합치하는 법률이 정하는 범위 내에서 구체적 재산권을 보유하여 이를 자유롭게 이용ㆍ수익ㆍ처분할 수 있음을 의미하는 것이다. 이 사건 법률조항들에 따르면 가입자의 사망, 국적상실, 국외이주, 장애발생 등의 사유가 발생하거나 가입자가 만 60세에 달하여야만 비로소 반환일시금 또는 노령연금 급여를 받게 된다. 국민연금가입자는 만 60세 이후의 미래의 급여가치보다 현재의 반환일시금을 더 선호할 수 있으므로, 이 사건 법률조항들이 미래의 국민연금급여에 의지하지 아니하고 자신 스스로 사회적 위험에 대처하는 경제적 삶을 설계하고 종전규정에 의한 반환일시금수급권자가 자유롭게 자신의 재산권을 수익ㆍ처분할 권리를 침해하는지가 문제된다.
(라) 사회보험은 국민들에게 최소한의 인간다운 생활을 보장해야 할 국가의 의무를 부과하는 사회국가원리를 실현하기 위한 중요한 수단으로, 사회국가원리에서 나오는 사회연대의 원칙은 보험료와 보험급여 사이의 개별적 등가성의 원칙에 수정을 가하는 원리일 뿐만 아니라, 사회보험체계 내
헌법재판소는『국민연금제도를 통하여 달성하려고 하는 공익은 기본적으로 전체 국민을 모두 포괄한다는 사회보험의 원칙에 따라 국민 개개인의 사회적 위험을 국민 전체 또는 사회 전반으로 분산시켜 국민연금제도가 진정으로 노후소득보장을 위한 사회안전망의 역할을 하도록 하는 것으로서 개별적인 내용의 저축에 대한 선택권이라는 개인적 사익보다 월등히 크다고 보아야 할 것이다. 결국 강제가입과 강제징수를 전제로 한 국민연금제도는 그 입법목
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이러한 판시취지는 반환일시금수령을 통하여 사후적으로 국민연금의 강제가입이 실효되지 않도록 국민연금가입자자격을 상실하고 1년이 경과한 자들의 반환일시금청구를 제한하는 이 사건 법률조항에 대해서도 같이 적용될 수 있을 것이다.
(마) 우선 이 사건 법률조항들은 노후소득보장을 위한 국민연금의 취지에 따라 국민연금가입자들에게 되도록 반환일시금보다는 연금급여를 받을 수 있도록 하고, 국민연금재정의 장기적 기반을 확충하고 전국민을 대상으로 하는 국민연금제도의 운용을 확보하기 위한 것이므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 반환일시금수급요건을 제한하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 수단이라고 할 것이다.
또한, 이 사건 법률조항들이 국민연금가입자의 반환일시금수급권을 박탈하는 것이 아닌 반면, 노후소득보장을 위한 국민연금의 취지에 따라 국민연금가입자들에게 되도록 반환일시금보다는 연금급여를 받을 수 있도록 하고, 국민연금재정의 장기적 기반을 확충하고 전국민을 대상으로 하는 국민연금제도의 운용을 확보한다는 공익은 매우 중대하므로 법익의 균형성도 갖추었다고 하겠다. 국민연금의 강제가입과 연금보험료의 강제징수가 국민연금에 가입하지 아니하고 스스로 사회적 위험에 대처하고자 하는 개인들의 기본권을 침해하는 것이 아닌 것과 같은 이유에서, 국민연금반환일시금을 지급받을 권리의 처분은 사회보험상의 급여라는 특성상 어느 정도 제한될 수 있다고 할 것이다.
(바) 다음으로 이 사건 법률조항들이 반환일시금수급권을 제한하는 정도가 지나치게 광범위하여 최소침해성원칙에 위배되는지에 관하여 본다.
사회 정책적 목적을 달성하기 위하여 여러 정책적 수단이 존재하는 경우 헌법이 그 중에서 가장 효율적이고 합목적적인 수단을 선택하도록 강제하는 것은 아니며, 사회보장급여가 사회적 관련성과 사회적 기능을 강하게 가지는 영역이므로 입법적 형성의 자유는 넓게 인정된다고 할 것이다.
국민연금은 보험의 원리에 의하여 운용되는 사회보험제도의 일종이면서 사
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회조정원리를 도입한 사회보장제도이다. 사회보험에서 강제가입은 사회적 연대의 원칙에 정당성의 근거를 두고 있으며, 사회보험은 모든 개인을 사회적 위험으로부터 보호하는 입법목적을 가지고 있어서 개인의 자기결정권에 따른 미래의 경제적 생활을 정하는 자유에 대한 제한을 정당화한다. 국민연금급여를 받을 권리가 재산권의 성격을 가지고 있다고 하더라도 개인의 삶에 있어서 다른 재산권과 동일한 역할을 한다고 볼 수는 없다. 사회보험은 저축이나 채권과는 달리 장래 발생가능한 사회적인 위험의 현실적 발생을 조건으로 하여 지급되는 것이기 때문이다. 즉, 사회보장수급권은 속성상 다른 재산과 달리 상시 처분성을 가진다고 할 수 없다. 사회보장수급권은 가입에 있어서는 강제적이면서 동시에 수급권의 발생은 사회적 위험의 현실적 발생이라는 조건에 달려 있고, 처분에 있어서도 사회보장으로 획득하는 재산은 생존, 생활 혹은 치료 등의 목적으로 제한되며, 재산의 관리를 개인이 아닌 국가적 차원에서 하는 차이가 존재한다.
국민연금가입자자격을 상실하였음을 이유로 반환일시금을 지급하면, 상당수의 국민이 반환일시금수령을 선택하여 결과적으로 연금수급권획득기회를 박탈당하고 연금제도로부터 제외될 가능성이 많다는 점을 기존의 반환일시금제도의 운영결과가 말해 주고 있는바, 이는 가입을 강제화하는 공적연금제도의 존재이유를 상실하게 만들 우려가 크다.
(사) 한편 국민연금법 제83조 제2항 제5호, 제42조 제2항에서는 국민연금가입자 및 가입자이었던 자에게 복지를 증진하기 위하여 자금의 대여 및 복지시설의 설치 기타 복지사업 및 기금증식을 위한 대여사업을 할 수 있도록 규정하고 있다. 국민연금법 제42조 제2항은 이 사건 법률조항들과 함께 1998. 12. 31. 법률 제5623호로 개정되었는바, 실직 등으로 국민연금가입자자격을 상실하고 1년 경과 후 반환일시금을 수급할 수 있도록 한 제도를 폐지함에 따라 실직된 가입자이었던 자의 생활고에 반환일시금을 사용하지 못하게 됨에 따라 마련된 제도이다. 이와 같이 이 사건 법률조항들로 인하여 가입자자격을 상실하고 1년이 경과한 자들이 반환일시금을 수급받지 못하는 대신 복지사업 및 대여사업에 따른 대여를 받음으로써 생활고에 대처할 수 있는 길이 열려 있었다.
(아) 이러한 사정과 제도운영의 연혁을 종합하여 살피면, 입법자가 국민연금가입자자격을 상실하고 1년이 경과하면 반환일시금을 지급하는 기존제도를 폐지한 것은 입법목적 달성을 위한 중요한 수단으로, 입법자의 입법형성권의
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범위 내에 있다고 인정된다. 그렇다면 국민연금의 가입자였다가 국민연금의 가입자자격을 상실한 자들이 반환일시금을 받을 권리를 제한하는 것은 반환일시금을 받을 권리의 행사시기와 요건을 가능한 최소한의 범위에서 재산권의 사회적 제약에 따라 제한하는 것이며, 이러한 제한과 공익목적의 달성에는 합리적인 비례관계가 유지된다고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항들은 헌법 제23조가 정하는 재산권에 대한 사회적 제약의 범위 내에서 재산권의 내용과 한계를 구체적으로 정하고 있는 규정으로 과잉금지원칙에 위배되어 위헌적으로 재산권을 침해한다고 보기 어렵다.
다. 이 사건 법률조항들이 평등권, 직업선택의 자유를 침해하는지 여부
(1) 구 국민연금법 제67조 제1항은 가입자가 만 60세에 달하거나 가입자의 사망, 국적상실, 국외이주 등의 사유가 발생한 경우 반환일시금을 지급하도록 하고 있다. 가입자가 만 60세에 달하거나 사망하는 경우는 국민연금의 본래의 목적에 어느 정도 부합하는 측면이 있으며, 가입자의 국적상실과 국외이주의 경우는 다른 나라와의 사회보장협정 등의 체결미비로 제도적으로 가입자가 연금수급에 필요한 최소가입기간을 충족시킬 수 없는 경우이므로, 이러한 사유에 대해서는 반환일시금을 지급하도록 한 입법자의 결정은 국민연금제도를 합리적으로 운영하기 위한 것으로 보여진다. 그렇다면 구 국민연금법 제67조 제1항이 그 규정된 사유들에 해당하지 않는 자들에게 반환일시금을 지급하지 아니하였다고 하더라도, 그것이 자의적이고 불합리한 차별대우로 헌법상의 평등원칙을 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 또한 입법자는 앞에서 본 바와 같이 여러 가지 사회적ㆍ경제적 사정을 참작하여 반환일시금수급요건을 제한하는 내용의 개정입법을 하면서 국민연금법 부칙 제16조 제1항에서 종전의 규정에 의하여 반환일시금을 받을 수 있었던 국민연금임의적용사업장탈퇴자 중에서 소득이 있는 업무에 종사하지 아니하는 자에게 한시적으로 반환일시금을 지급하고 있다.
(3) 한편 공무원연금법 제48조, 군인연금법 제22조, 사립학교교직원연금법 제42조, 별정우체국법 제25조의2 제8항 등에서는 공무원ㆍ군인ㆍ사립학교교
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직원ㆍ별정우체국직원 등이 퇴직한 경우 만 60세에 달할 것을 요건으로 하지 않고 퇴직일시금을 지급하는 규정을 두고 있어서 국민연금가입자자격을 상실하였다고 하더라도 국민연금반환일시금을 지급하지 않는 이 사건 법률조항들이 공적연금가입자 중 국민연금가입자를 불합리하게 차별대우하는지가 문제된다.
국민연금가입자는 특정한 직장에서 퇴직하는 등 그 지위가 달라진다고 하더라도 가입대상이 전국민으로 확대되었으므로 연금수급에 필요한 가입기간을 충족시킬 수 있게 된다. 그러나 공무원ㆍ군인 등이 공무원연금ㆍ군인연금 등에서 연금급여를 받기 위한 최소가입기간은 20년으로 장기이고, 공무원연금ㆍ군인연금 등과 국민연금이 현재 연계되어 있지 않아서 장기간 공무원ㆍ군인 등으로 근무하고 퇴직하였지만, 공무원연금ㆍ군인연금 등의 연금급여도 국민연금의 연금급여도 지급받지 못하게 될 수도 있다. 이는 국민연금제도 도입 초기에 가입대상의 제한으로 실직ㆍ전직한 가입자가 연금수급에 필요한 최소가입기간을 채우지 못할 가능성에 대한 배려로 반환일시금을 지급한 것과 유사한 상황이다.
이와 같이 공무원연금ㆍ군인연금 등의 가입자와 국민연금가입자 사이에 일시금지급에 차이가 있는 것은 양자에 연금수급에 필요한 요건, 가입대상의 제한 등의 차이가 있고, 공적연금들 사이의 가입기간의 합산규정이 없는 것에서 비롯된 것이므로, 이 사건 법률조항들이 국민연금가입자를 불합리하게 차별대우함으로써 헌법상의 평등원칙을 침해한다고 볼 수도 없다.
마찬가지 이유로 1999. 9. 7. 법률 제6027호로 개정된 국민연금법 제67조 제1항 제4호에서는 국민연금가입자도 가입기간합산을 받을 수 없는 공무원ㆍ군인ㆍ사립학교교직원 또는 별정우체국직원이 된 때에는 국민연금반환일시금을 지급받을 수 있도록 규정하고 있다.
직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 선택할 자유를 국가로부터 침해당하지 않을 것을 보장하는 것이다. 그런데 국민연금법 부칙 제16조 제1항은
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어떠한 소득활동을 하는지 그 종류나 성질을 불문하고, 종전의 규정에 의하면 반환일시금을 받을 수 있는 국민연금임의적용사업장탈퇴자 중에서 소득이 있는 업무에 종사하는 자의 반환일시금청구를 제한하고 있을 뿐이다.
이러한 반환일시금청구제한의 효과로 인하여 국민연금가입자자격을 상실한 자가 어떠한 직업을 선택하지 못할 정도에 이르러서 실질적으로 국가가 원하는 직업을 선택하는 좁은 의미의 ‘직업선택의 자유’를 직접적으로 제한하는 정도에 이르렀다고 볼 수 없고, 반환일시금수급권의 행사를 일시적으로 제한받을뿐 자유롭게 자신의 직업을 선택하고 원하는 방식으로 수행할 수 있으므로 직업의 자유를 형해화할 정도로 침해하는 것은 아니라고 할 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항들이 청구인의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
4. 결 론
따라서 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 김영일(주심) 권 성 김효종 김경일
송인준 전효숙 이상경