주민의견수렴절차를 거치지 아니한 토지형질변경허가처분의 적법 여부

[1] 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지) 제46조 제1항 제2호 , 제3호 , 제48조 제1항 제10호 , 구 도시계획법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지) 제45조 제3호 , 제4호 , 제46조 제1항 , 산림법 제90조의2 제1항 , 제6항 제1호 , 제3호 , 산림법시행령 제91조의5 제1항 제3호 , 산림법시행규칙 제95조 제1항 , 제2항 제1호 , 제3호 , 행정소송법 제12조

박옥만 외 9인 (소송대리인 변호사 김광주)

통영시장 (소송대리인 변호사 조종만)

부산고법 2002. 12. 27. 선고 2002누1311 판결

상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.

1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 판시 사실을 인정한 다음, 이 사건 처분으로 허가된 적지복구공사를 위한 토지형질변경을 시행하는 과정에는 필연적으로 암석의 발파, 채취 등 실질적인 채석행위가 수반되어 정도가 심한 진동과 소음·분진 등이 유발될 것으로 보여지고, 산림법(이하 '법'이라 한다)과 그 시행령, 시행규칙들의 규정취지는 그것이 산림자원을 해치지 않는 방법으로 시행되도록 함으로써 산림의 보호·육성, 임업생산력의 향상 및 산림의 공익기능의 증진 등을 도모함으로써 그와 관련된 공익을 보호하려는 데에 그치는 것이 아니라 그로 인하여 직접적이고 중대한 생활환경의 피해를 입으리라고 예상되는 형질변경 및 채석허가 인근지역 안의 주민들의 주거의 평온 등 생활환경을 유지할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다 할 것이므로, 위 주민들이 산림 내에서의 형질변경 및 채석허가 등과 관련하여 가지는 위와 같은 이익은 단순히 산림자원 보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지게 되는 추상적·평균적·일반적인 이익에 그치지 아니하고 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적인 이익이라고 보아야 한다고 하여, 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있다고 판단하였는바, 관계 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 인정과 판단은 정당하고, 거기에 항고소송에 있어서의 당사자적격에 대한 법리오해 등의 위법이 있다 할 수 없다. 이 부분 상고이유는 그 이유 없다.

2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 피고는 통영시의 이 사건 토지에 대한 1995. 5. 3.자 형질변경등허가신청에 대하여 당초 처분을 함에 있어서는 그에 앞서서 실무종합회의를 개최하여 그 소속 환경보호과, 농정과, 지역경제과, 녹지과, 건설과, 가정복지과 등 실무자들로부터 위 법 등 관계 법령상의 저촉 및 관련 여부에 대한 의견검토와 농지전용협의를 거쳤으나, 이 사건 처분에 앞서서는 관련 부서와의 협의절차를 거치거나 법 제90조의2 제6항 제3호 가 정한 주민의견의 수렴절차를 거친 바 없고, 호방건설측에서도 위 법에 의한 채석허가신청을 한 바 없는 사실, 이 사건 토취장에 편입된 이 사건 토지 중 임야 부분은 32필지 42,436㎡(나머지는 전 49필지 33,932㎡, 답 7필지 1,261㎡ 등)로 전체 면적의 54% 정도를 차지하는 사실, 당초 처분에서 허가된 토석채취량 929,182㎡의 구성비를 보면, 토사가 888,011㎡로 주종을 이루고, 암석은 풍화암, 그것도 겨우 41,171㎡에 불과하여, 암석의 양이나 차지하는 비율이 아주 적은 사실, 원고들 등 이 사건 토지 인근의 주민들은 당초 처분시 그 내용과 같은 토석채취와 관련하여 분묘이장동의와 토지사용승낙 등을 하였고, 한진종합으로부터 토석채취를 수급한 태경건설(주)측에서는 그 토석채취에 앞서 1995. 6. 21.경 주민들에게 작업 도중 암석돌출시 발파하지 않기로 약속한 사실, 이 사건 토지 북쪽에는 약 50세대의 대방표 마을과 약 100세대의 양촌 마을이, 동남쪽에는 7세대의 답십리 마을이 있는데, 이 사건 토지로부터 양촌마을까지의 최단거리는 40m 정도인 사실을 인정한 다음, 피허가자를 포함한 당초 처분과 이 사건 처분의 변경내용, 당초 처분시의 사업계획내용 특히, 토취량과 그 중 암석과 토사의 구성비율 및 성질, 이 사건 토취장의 현황과 이 사건 처분시 허가된 적지복구공사의 내용과 암석 발파 등 예상되는 공사방법, 원고들 등 주민들의 거주지역과 이 사건 토취장과의 거리, 이 사건 처분 경위 등을 대비하여, 피고가 이 사건 처분을 통하여 호방건설측에 허가한 토지형질변경행위는 실질적으로 법상 규제대상인 채석행위에 해당하여 결국 도시계획법(2002. 2. 4 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것)과 그 시행령이 정하는 경미한 사항이 아닌 사항을 변경하는 개발행위로서 도시계획법상 관계 행정기관의 장과의 사이에 법상의 채석허가와 관련한 협의를 요하고, 이 사건 토취장은 법상 채석허가제한지역에 해당할 뿐 아니라 인근 주민들의 의견수렴절차도 필요한데, 피고는 이들 관련 법령 규정이 정한 요건(제한)과 절차를 잠탈한 채, 적지복구의 명목하에 행정편의만을 도모하여 당초 처분을 변경하는 방법으로 편법을 써서 채석허가의 실질을 가진 이 사건 처분을 한 것으로 위법하다고 한 후, 당초 처분과 이 사건 처분의 중요내용을 대비하고 위 판시의 사정까지 감안하면, 원고들을 포함한 인근 주민들 모두가 당초 처분상의 형질변경에 대하여 동의하고 보상받았다거나 적지복구계획에 대하여 알고 있었다거나 적지복구를 위하여서는 현실적으로 이 사건 처분의 필요성이 있다는 피고 주장의 사정만으로는 그 결론을 달리할 수 없으며, 그와 같은 사정들만으로 이 사건 제소가 신의칙에 위배되거나 권리남용에 해당한다고 볼 수도 없다고 판단하였다.

관계 법령 및 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위 인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 도시계획법상의 토지형질변경처분, 산림법상의 채석허가처분 및 신의칙이나 권리남용금지의 원칙에 대한 법리오해 등의 위법이 있다 할 수 없다. 이 부분 상고이유도 받아들일 수 없다.

3. 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.