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판시사항
[1] 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 소정의 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인지 여부의 판단 기준
[2] 한려해상국립공원지구 인근의 자연녹지지역에서 토석채취를 하는 경우, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 소정의 '녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경, 풍치, 미관 등을 크게 손상할 우려'가 있다고 본 사례
[3] 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위한 요건
[4] 토석채취허가가 법적으로 가능할 것이라는 행정청의 언동을 신뢰한 개인이 많은 비용과 노력을 투자하였다가 불허가처분으로 상당한 불이익을 입게 된 경우, 위 불허가처분에 의하여 행정청이 달성하려는 공익이 그로 인하여 개인이 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강하다는 이유로 불허가처분이 적법하다고 한 사례
판결요지
[1] 어느 토지의 형질변경행위가 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항에서 정하는 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 한다.
[2] 한려해상국립공원지구 인근의 자연녹지지역에서 토석채취를 하는 경우, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 소정의 '녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등을 크게 손상할 우려'가 있다고 본 사례.
[3] 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이므로, 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 경우라고 하더라도 행정청이 앞서 표명한 공적인 견해에 반하는 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고는 할 수 없다.
[4] 한려해상국립공원지구 인근의 자연녹지지역에서의 토석채취허가가 법적으로 가능할 것이라는 행정청의 언동을 신뢰한 개인이 많은 비용과 노력을 투자하였다가 불허가처분으로 상당한 불이익을 입게 된 경우, 위 불허가처분에 의하여 행정청이 달성하려는 주변의 환경·풍치·미관 등의 공익이 그로 인하여 개인이 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강하다는 이유로 불허가처분이 재량권의 남용 또는 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다고 할 수 없다고 한 사례.
참조조문
[1] 도시계획법 제4조 제1항 제1호 , 도시계획법시행령 제5조의2 , 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 [2] 도시계획법 제4조 제1항 제1호 , 도시계획법시행령 제5조의2 , 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 [3] 행정절차법 제4조 제2항 , 행정소송법 제1조[행정처분일반] , 도시계획법 제4조 제1항 제1호 , 도시계획법시행령 제5조의2 , 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항 [4] 행정절차법 제4조 제2항 , 행정소송법 제1조[행정처분일반] , 도시계획법 제4조 제1항 제1호 , 도시계획법시행령 제5조의2 , 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항
원고,피상고인
현승건설 주식회사 (소송대리인 변호사 박철환)
피고,상고인
여수시장
주문
원심판결을 파기한다. 사건을 광주고등법원에 환송한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 채용하고 있는 증거들을 종합하여 다음과 같은 사실을 인정하고 있다.
원고는 1996. 8. 28. 피고에게, 건설자재로 공급하기 위한 토석을 채취할 목적으로 도시계획법상 자연녹지지역인 전남 여천군 (주소 생략) 임야 38,083㎡(이하 이 사건 토지라고 한다) 중 해안선에 접해 있는 부분 11,110㎡(이하 이 사건 신청지라고 한다)에 관하여 토지형질변경(토석채취)허가신청을 하였는데, 이에 대하여 피고는 1996. 10. 23. 이 사건 토지에서 토석채취작업을 할 경우 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있다는 이유로 이를 불허가하는 처분(이하 이 사건 불허가처분이라 한다)을 하였다.
이 사건 토지는 전남 여천군 소재 도서인 돌산도의 북쪽해안(한려해상국립공원지구인 여수시 오동도로부터 직선으로 약 1.7km 정도 떨어진 곳)에 위치하고 있는데, 위 해안선에서 10여m 안쪽을 따라 부근 마을로 통하는 시멘트포장도로가 개설되어 있고, 위 해안도로에서 13m 정도 안쪽으로 오래 전에 토석채취를 위하여 발파작업을 함으로써 생성된 높이 약 20m 안팎의 암벽지대가 형성되어 있으며, 그 상단부 섬 안쪽으로는 소나무 등 잡목이 우거져 있고, 도시계획법상 자연녹지지역에 해당하나 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제2항에서 정하는 바에 따라 형질변경 등의 허가가 제한되는 지역으로 고시되지는 아니하였다.
원고 회사의 이사 겸 부사장인 소외 1은 1995. 11.경 당시 경정 전의 피고였던 여천군수 소외 2(1996. 6. 10.경 군수직을 사임하였다)를 만나 이 사건 토지에서 토석채취가 가능한지 여부를 문의하였고, 이에 소외 2는 자신은 여천군의 발전을 위해 돌산읍 우두리(이 사건 토지 및 그 주변)를 개발해야겠다는 소신을 갖고 있어 법적인 장애만 없다면 허가해 줄 수 있다는 취지의 말을 하는 한편, 곧바로 피고 소속의 도시계획법상 허가업무 담당자인 도시과장 소외 3에게 그 가능성 여부를 조사해 보라고 지시한 후, 소외 2의 지시에 따라 당일 도시계장, 실무담당자, 원고 회사 직원인 소외 4와 함께 이 사건 토지를 방문하여 현장조사를 마친 도시과장 소외 3으로부터, 이 사건 토지에서 토석채취를 하는 데 있어 민원이 발생할 소지는 있으나 법적인 장애는 없다는 내용의 보고를 받고는, 법적으로 문제가 없으면 토석채취허가신청서를 접수받으라고 지시하였다.
원고는 그 후 피고 소속 도시과장 및 계장으로부터, 군수인 소외 2의 위와 같은 취지의 지시가 있었으며 이 사건 토석채취허가에 법적인 문제는 없으니 신청서를 제출하되 민원이 제기되지 않도록만 하면 가급적 빨리 허가를 해 주겠다는 취지의 말을 듣고서 1996. 1.경부터 이 사건 토석채취사업을 추진하기에 이르렀다.
그 후 원고는 우선 1996. 3. 19. 이 사건 토지의 소유자들로부터 이 사건 토지를 대금 620,000,000원에 매수하는 계약을 체결하고 당일 계약금으로 150,000,000원을, 같은 해 4. 초순경 중도금 157,400,000원을 각 지급하였고(그 후 같은 해 9.과 1997. 2.경 나머지 잔금을 각 지급하고 1997. 5. 6. 이 사건 토지에 관하여 원고 앞으로 소유권이전등기를 경료하였다), 1996. 4.경 금 8,000,000원을 들여 허가신청서에 첨부할 설계도를 작성하였으며, 같은 해 6.경 소외 주식회사 성일건설과 토석채취 및 운반계약을 체결하고 계약금 437,558,400원을 지급하는 등 제반 준비작업을 거친 후 같은 해 7. 11. 피고에게 이 사건 토지 대부분인 36,443㎡에 대한 형질변경 및 토석채취허가신청서를 제출하였다.
그러자 피고 소속 담당공무원인 도시과장 및 계장은 원고에게 허가면적을 3,000평 정도로 줄여 신청하고 나중에 추가채취물량 및 기간연장을 신청할 것을 요구하였고, 이에 원고는 다시 금 6,500,000원을 들여 토석채취면적을 이 사건 토지 중 11,000㎡(약 3,327평, 이 사건 신청지)로 줄이는 설계변경을 한 다음, 1996. 8. 28. 사업계획서, 원상복구 및 피해방지계획서 등이 포함된 제반 서류를 첨부하여 다시 형질변경(토석채취)허가신청서를 피고에게 제출하였다.
이에 피고는 위 신청서를 검토하고 관련 부서들과 협의를 거침과 동시에 원고에게 같은 해 8. 31. 및 9. 16. 등 2회에 걸쳐 이 사건 토지에서의 토석채취를 위한 발파로 노선버스 통행로 및 인근 주민들에게 미치게 될 피해의 방지대책을 보완할 것을 요구하였고, 그에 따라 원고는 같은 해 9. 23. 이 사건 토지 인근에 위치한 진목부락 1, 2반 주민들로부터 받은 사업추진동의서가 첨부된 추가피해방지계획서를 제출하였는데, 피고측의 담당실무자, 도시과장 및 부군수까지는 이를 허가하기로 결재하였으나 그 무렵 부임한 신임 군수에 의하여 결재가 불허되었고, 피고는 같은 해 10. 23. 앞서 본 바와 같은 이유로 이 사건 불허가처분을 하였다.
원고 회사의 직원들은 위 신청서 제출을 전후하여 인근 부락 주민들에게 위 사업의 취지를 설명하고 민원을 제기하지 않겠다는 동의를 받기 위하여 여러 차례 그들을 방문하는 등 위 사업의 추진과정에서 적지 않은 경비를 지출하였고, 또한 원고는 이 사건 불허가처분으로 인하여 위 토석채취사업이 지연되자 원고와 토석채취 및 운반계약을 체결하였던 주식회사 성일건설로부터 원고의 사업시행 지연으로 인한 손해배상금으로 1997. 9. 15.까지 금 1,174,300,000원을 지급하여 달라는 청구를 받는 등 피고의 이 사건 불허가처분으로 인하여 많은 손실을 입게 되어 부도위기에까지 처해 있다.
원심은 나아가, 위에서 인정한 사실관계에 나타난 바와 같은 이 사건 토지의 위치 등에 비추어 원고의 위 토석채취사업으로 인하여 그 주변의 경관·풍치·미관 등에 다소 영향을 줄 수 있는 점은 인정되나, 한편 이 사건 신청지는 이미 이전에 발파작업에 의하여 토석을 채취하였던 곳이고 그로 인하여 해안 쪽으로 이미 약 20m 내외의 암벽이 형성되어 있는데다가, 원고가 토석채취작업을 한 다음 복구작업을 제대로 이행한다면 원고의 토석채취사업으로 인하여 반드시 주변의 경관·풍치·미관에 큰 손상을 준다고 단정하기는 어렵다고 판단하였다.
또한 원심은, 위에서 인정한 사실관계에 의하면, 원고의 이 사건 토지에서의 토석채취허가신청에 대하여 피고 소속의 위 허가업무 담당공무원들이 현장조사 및 관계 법령의 검토를 거쳐 법적으로 문제가 없어 허가가 가능하다는 취지의 답변을 하고 전 군수인 소외 2도 법적으로 문제가 없으면 이를 허가해 주겠다는 답변을 하여, 원고가 그와 같은 피고측의 답변을 신뢰하여 10억 원이 넘는 많은 비용을 들여 토석채취사업의 허가신청 및 시행준비를 하였으며, 또한 피고 소속의 허가업무 담당공무원들이 원고의 1996. 7. 11.자 제1차 허가신청에 대하여 토석채취면적을 줄여서 다시 신청할 것을 요구하고, 이에 따른 원고의 같은 해 8. 28.자 재신청에 대하여 피고가 다시 사업시행으로 인하여 인근 주민들에게 미칠지도 모를 피해의 방지대책의 보완을 요구하여 원고가 추가로 주민들의 동의서를 첨부한 피해방지대책서를 마련하여 제출하는 등 피고의 거듭된 보완 요구를 충실히 이행하였음에도 불구하고, 피고가 위 보완요구사항과는 전혀 관계가 없는 사유인 주변의 경관·풍치·미관에 큰 손상을 줄 우려가 있다는 이유로 이 사건 불허가처분을 하였음을 알 수 있는바, 이러한 사정이라면, 피고측의 원고에 대한 위와 같은 취지의 답변, 신청면적축소 및 피해방지대책 보완 요구는 행정청으로서 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것에 해당하며, 피고측의 그와 같은 견해표명을 신뢰한 원고가 이 사건 토지에서의 토석채취 및 형질변경이 당연히 가능할 것이라고 믿고서 그 준비에 10억 원 이상의 자금과 노력을 투자하고 피고의 보완 요구를 충실히 이행하였음에도 불구하고 피고가 당초 법적으로 문제가 없다고 했던 사유를 들어 이 사건 불허가처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 처분으로서 위법하다고 판단하였다.
그리고 원심은, 이 사건에서 비록 피고가 위 토석채취허가를 하였다가 이를 취소·철회한 것은 아니라고 하더라도 토석채취가 가능하다는 피고의 공적 견해표명을 신뢰하게 된 원고의 신뢰를 보호하여야 한다는 점에서 토석채취허가 후 이를 취소·철회하는 경우를 유추·준용하여, 이 사건 불허가처분으로써 피고가 달성하려는 공익과 토석채취가 가능하다고 믿은 원고가 입게 될 불이익을 상호 비교·교량하여 전자가 후자보다 큰 것이 아니라면 이 사건 불허가처분은 비례의 원칙에 위반되는 것으로서 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 봄이 상당하다고 할 것인데, 이 사건에 있어서는 앞서 인정한 바와 같은 제반 사정에 비추어 보면 그 주변의 환경·풍치·미관 등을 보전할 필요성이라는 공익이 원고가 이 사건 불허가처분에 의하여 입게 되는 불이익보다 더 크다고 단정하기도 어렵다고 할 것이고, 피고의 위와 같은 견해표명 이후 이 사건 불허가처분에 이르기까지 위 토석채취허가를 불허하여야 할 만한 현저한 사정변경이 있었음을 인정할 아무런 자료도 없으므로 결국 피고의 이 사건 불허가처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 판단하였다.
원심은 위와 같은 여러 가지 이유로 피고의 이 사건 불허가처분은 위법하다고 판단하여 이 사건 불허가처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구를 인용하고 있다.
2. 토석채취허가에 관한 법리오해의 점에 관한 상고이유에 대하여
어느 토지의 형질변경행위가 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항에서 정하는 '당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보존의 필요성 유무 및 도시 전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 한다 (대법원 1989. 6. 27. 선고 88누11803 판결, 1990. 11. 27. 선고 90누2000 판결 등 참조).
그런데 원심이 인정한 사실에 의하더라도 이 사건 신청지가 포함된 이 사건 토지는 전남 여천군(1998. 4. 1.자로 여천군은 폐지되고 여수시에 속하게 되었다) 소재 돌산도의 북쪽 해안에 위치하고 있는 자연녹지지역으로서 한려해상국립공원지구인 여수시 오동도로부터 직선으로 약 1.7km 떨어진 곳에 위치하고 있으며, 그 상단부 섬 안쪽으로는 소나무 등 잡목이 우거져 있는 임야라는 것이고, 그 밖에 기록에 의하면, 이 사건 토지의 인근에는 위 오동도 외에도 여수시 자산공원, 돌산도의 돌산대교, 돌산공원 등 많은 관광지가 있어 한려해상국립공원과 연계되어 풍부한 관광자원을 이루고 있으며, 또한 이 사건 신청지는 월 1,800여 척의 국내외 각종 선박이 통과하는 여수항의 관문에 위치하고 있어 각종 선박이 이 사건 토지 앞 해상을 항해하고 있을 뿐만 아니라 이 사건 신청지와 오동도 사이의 해상에는 매일 관광유람선이 항해하고 있고, 이 사건 신청지와 인접한 곳에는 이미 20 내지 40년 전의 토석채취로 인하여 약 200 내지 300m 가량의 절벽이 형성되었으나 현재에는 그 동안의 풍화작용과 식목의 자연생육 등으로 인하여 자연적으로 복구되어 해상에서 바라볼 때에는 거의 자연절벽화 되어 있는데, 원고가 피고에게 제출한 사업계획서에 의하면 원고가 이 사건 신청지에서 토석을 채취할 경우 그 절개정면은 길이 약 220m, 높이 약 45 내지 50m, 양측면은 길이 약 72m 및 90m, 높이 약 20 내지 50m인 절벽이 생성되어 주변의 자연환경, 풍치, 미관에 큰 손상을 가져올 우려가 있고, 또한 발파시의 소음 및 분진 등으로 인한 인근 주민의 생활환경을 악화시키고 해상을 통행하는 선박들의 항해에 위험을 초래하며, 발파로 인한 토사의 해상유출로 해양을 오염시킬 염려가 있으나, 원고가 마련한 피해방지 및 복구대책은 위와 같은 환경 등의 손상을 예방하거나 손상된 환경 등을 복구하는 데 충분한 것으로 보이지 않는 사정 등이 있음을 알아볼 수 있으므로 이 사건 신청지에 대한 원고의 토석채취가 이루어질 경우 그 주변의 경관, 풍치, 미관에 큰 손상을 준다고 보아야 할 것이고, 따라서 이 사건 신청지는 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항에서 정하는 '녹지지역으로서 당해 사업의 시행으로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역'에 해당된다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 신청지가 이에 해당하지 않는다는 취지로 판단하고 말았으니 이러한 원심의 판단에는 상고이유에서 지적하는 바와 같이 토지의 토석채취허가에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.
3. 신뢰보호의 원칙 및 재량권 남용에 관한 법리오해의 점에 관한 상고이유에 대하여
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이다 (대법원 1998. 5. 8. 선고 98두4061 판결 참조). 그러므로 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 경우라고 하더라도 행정청이 앞서 표명한 공적인 견해에 반하는 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고는 할 수 없다고 할 것이다 .
이 사건의 경우에 앞서 본 바와 같은 사정에 비추어 보면, 원고는 원심 판시와 같이 이 사건 토석채취허가가 법적으로 가능할 것이라는 취지의 피고의 언동을 신뢰하고 이 사건 토석채취허가신청 및 그 준비에 적지 않은 비용과 노력을 투자하였다가 이 사건 불허가처분으로 인하여 상당한 불이익을 입게 되었다고 할 것이다. 그러나 근래 날로 심해지고 있는 각종 환경오염과 자연파괴로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하여 모든 국민이 건강하고 보다 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하는 것은 국가나 지방자치단체의 의무인 동시에 모든 국민의 당연한 권리이자 의무이며, 또한 한번 파괴된 환경은 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되는 점을 감안하여 보면, 이 사건 불허가처분에 의하여 피고가 달성하려는 주변의 환경·풍치·미관 등의 보존·유지라는 공익은 이 사건 불허가처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 해당한다고 보아야 할 것이고, 따라서 피고의 이 사건 불허가처분이 재량권을 남용하였다거나 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다고는 할 수 없다고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심은 그 판시와 같은 이유만으로 이 사건 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 반하거나 재량권을 남용한 것으로서 위법하다고 판단하고 말았으니, 이러한 원심의 판단에는 신뢰보호의 원칙과 재량권 남용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분도 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.