서울행정법원 2014.10.17. 선고 2014구합1420 판결

가. 원고는 변압기, 정류기, 배전반 제조, 변압기 수리 등을 하는 업체이다. 원고는 2013. 6. 17. 피고에게 "종래 대형 변압기에만 적용되었던 전위기술(전류손실 방지를 위해 변압기 내부 도체의 위치를 바꾸는 것)을 소형변압기에 적용하여 순환전류손실을 제거해 부하손실을 저감하고, 절연유의 부피를 저감하여 제조원가 감소 및 소형화가 가능한 제품"이라는 이유로, '유전위 컴팩트 주상변압기'에 관한 신제품인증을 신청하였다.

나. 원고는 2013. 7. 10. 1차 서류 면접심사에서 적합판정을 받았으나, 2013. 7. 18. 2차 현장심사에서 신제품인증 부적합판정을 받았고, 2013. 8. 7. 피고로부터 "최종 인증심의위원회에서 심의결과 신제품 인증기준을 충족하지 못하였다고 평가되었다."는 이유로, 최종 부적합 판정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 받았다.다. 원고는 이에 2013. 9. 3. 이의신청을 제기하였으나, 2013. 10. 8. 피고로부터 불수용결정을 받았다. 원고는 2014. 1. 10. 행정심판을 제기하였으나, 2014. 7. 15. 중앙행정심판위원회로부터 기각결정을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 16, 17호증(가지번호 포함), 을 제2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 이유제시의무 위반에 관하여 이 사건 처분은 그 거부사유로 구체성이 없이 "심의결과 신제품 인증기준을 충족하지 못하였다고 평가되었다."고만 제시하여, 행정절차법 제23조 제1항 및 '신제품 인증 및 구매촉진 등에 관한 운영요령'(2012. 10. 29. 지식경제부 고시 제2012-260호, 이하 '운영요령'이라 한다) 제12조 제4항의 이유제시의무를 위반하였다.

(2) 현장심사 절차의 위법성에 관하여 현장심사는 1차 서류·면접 심사를 통과한 제품에 한하여 제품평가, 품질경영 체제, 기타사항을 점검하는 것이고, 서류 면접심사에서 이미 심의 된 제품의 독창성, 난이도, 기술수준, 경제적 파급효과 등에 대하여 다시 심사할 수 없다. 그래서 원고는 현장 심사시 이에 관한 자료를 준비하지 않았고, 불과 3명 내지 5명의 현장심사위원들이 12명의 서류 면접심사위원들이 심사한 심의결과를 번복할 수 없다. 그런데 당시 현장심사 위원은 개인적으로 가져온 메모에 근거하여 원고의 전위기술에 독창성이 없다고 단정하여 시료채취, 제품심사 등 심사행위를 이행하지 않았고, 공인기관이 발급한 서류를 모두 무시하였다. 따라서 현장심사는 절차상 위법하다.

(3) 신제품 인증 여부에 관하여

원고는 전위기술을 소형변압기에 적용하여 주상변압기를 제조하되 부하손실을 절감시키고 변압기의 소형화 및 경량화를 이루었음이 인정되는 점, 실용신안등록을 받는 등 제품의 우수성을 인정받은 점, 원고가 모든 경쟁사의 제원과 성능에 대한 비교자료를 입수하는 것은 현실적으로 불가능한 점 등을 고려할 때, 원고 제품이 신규성·독 창성이 인정하지 않는다고 평가한 것은 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고가 제출한 신청서 주요내용은 아래와 같다.

○ 신청제품의 배경

본신청 제품의 기술은 이전에 주상변압기에는 적용하지 못했던 누설자속의 영향을 최소화하여 부하

손실을 저감시키는 신기술을 적용하여 불필요한 전력손실의 낭비를 제거한 신제품을 제공하는 것

을 목표로 함

신청 제품의 기술

신청제품은 권선의 각 코일의 도체수가 2가닥으로 구성되어 전위 개소를 1개소로 제한한 제품으

로 전위 위치가 코일 하부외측에서 전위가 이루어지는 독특한 구조로 부하손실 절감과 원자재절감

을 하여 컴팩트한 주상변압기를 제작할 수 있는 제품임

신청제품의 주요특징

1) 내철형 주상변압기의 코일의 권선에서 순환전류손실이 감소되므로, 불필요한 전력손실 낭비를

감소시킬 수 있음

2) 동일 손실 적용시 코일의 전위부가 외측에 형성되어 자재비의 증가가 없음

3) 코아, 코일, 절연유 및 외함사이즈가 작아져서 변압기의 제조원가가 낮아짐

4) 컴팩트한 변압기 제조가 가능함

5) 도선의 분담전류가 같으므로 도선의 온도가 균일하여 국부적인 온도상승이 없음

6) 권선 작업시 전위를 실시하지 않으면 도선간의 소요량이 다르게 되나, 전위로 인해 2차각선 소

요량이 같으므로 원자재의 낭비를 줄일 수 있음

신청 제품과 원고의 기존제품과의 기술비교

- 시험기관 : 한국전기연구원

- 시험일자 : 2011. 5. 9.~2011. 5. 12.

- 부하 손실 비교데이터표

- 주요 경쟁사 (주식회사 케이피일렉트릭)와의 중량 비교

(2) 원고는 2012. 2. 15. 특허청(등록번호 20-0458323)으로부터 '부하손실을 저감할 수 있는 변압기용 코어와 코일이 결합된 변압기 본체'에 관하여 실용신안권을 취득하였다. 원고는 2009. 10.경 중소기업 기술개발지원사업 과제로 기술개발보고서를 제출하였고, 2010. 12. 31, 중소기업청장으로부터 '싱글PPM 품질인증'을 받았으며, 2012년 중소기업 기술혁신개발사업 우수성공 사례로 채택되기도 하였다.

(3) ① 피고는 2013. 7. 10. 신제품 인증평가위원회를 개최하여 원고의 참석 하에 1차 심사단계인 서류 면접심사를 하였다. 여기서 원고의 발표 및 심사위원들과의 질의· 응답을 거친 후, 심사위원 12명 가운데 동종업체 기술책임자 1명과 개발제품 사용자 1명을 제외한 나머지 10명의 심사위원들 중 찬성 7명, 반대 3명 의견으로 인증적합 판정이 내려졌다.

② 1차 서류 면접심사에 참여했던 평가위원 A, B는 품질보증시스템 점검 및 평가를 위해 별도로 선임된 C와 함께 2013. 7, 18, 원고를 방문하여 2차 심사단계인 현장심사(서류심사 결과 확인, 품질보증시스템 심사 및 시료채취 등)를 하였다. 그러나 심사위원들은 아래와 같은 이유로, 부적합 의견을 제시하였다.

○ 기존 전위방법과 차별성이 인정됨. 100KVA의 경우 신청제품보다 손실이 적은 제품이 있음. 크기의

경우 100KVA의 경우 더 작은 제품이 있음. 나머지 용량의 제품의 경우 자료미비로 판정이 불가함.

기존 방법과 다른 전위방법을 사용하였으나, 손실, 무게, 부피 면에서 향상된 결과를 확인할 수 없음.

기존의 전위방법과 차별화된 기술로 판단됨. 100KVA의 경우 기존제품의 부하손실과 중량이 증가된

부분이 있음, 신청사는 설계기법에 따라 다르게 나타날 수 있다고 함, 동일한 기준으로 개발한

전위 제품과 비전위제품에 대한 객관적 비교데이터를 확인할 수 없었음.

③ 피고는 2013. 8. 7. 최종 판정을 위한 신제품 인증평가위원회를 개최하여 아래와 같은 이유로, 신제품인증 부적합 판정을 하였다.

신청제품은 100KVA이하 주상변압기에 전위기술을 적용하여 부하손실, 제품을 경량화, 소형화된

제품으로 평가위원회 (투표위원: 10명 찬성: 7, 반대: 3)에서 통과되었음

현장실사결과 새로운 전위기술을 적용한 것은 인정되나, 100KVA의 경우 손실, 무게, 부피 면에서

향상된 부뿐을 확인할 수 없었음. (100KVA 미만 제품은 자료 부족으로 판정불가)

신청제품은 신기술성과 신제품성을 나타내는 근거와 요건이 부족하여 현장심사를 통해 NEP인증에

부적합으로 평가됨.

(4) 원고는 2013. 9. 3. 피고에게, ① 직렬전위방식으로 제품생산하고 있는 타사제품이 있어 인증할 수 없다는 점에 관하여 "원고가 개발한 전위 방식은 종전 전위 방식의 문제점을 확실하게 개선하여 중소기업기술혁신개발지원 사업과제로 새로 개발된 전위 방식이다."고, ② 타사제품보다 부하손실이 크기 때문에 인증할 수 없다는 점에 관하여 "성능과 품질에 대한 제품심사를 하지 않고 제품의 부하손실 한 가지만 거론하며 심사를 종결하는 것은 잘못이다."는 내용의 이의신청서를 제출하였다.

(5) 한국전력공사와 한국전기연구원은 2013. 9. 16. 아래와 같이 주상변압기 (100KVA 이하) 제품성능에 관한 현황자료를 제출하였다.

< 한국전력공사 회신자료 >

< 한국전기연구원 회신 자료 >

(6) 심사위원인 A은 2014. 7. 23. 이 법원에서 아래와 같이 진술하였다.

원고 제품은 한국전력공사에서 사용하는 유일한 제품이고, 변압기 제조회사가 30여개 회사로 굉

장히 많기 때문에 현장에서 시험하여 확인하기는 어렵다고 판단하였다.

○ 1차 평가위원회와 현장심사는 계속적으로 연관된 하나의 절차이다.

신청기준에 나와 있는 대로 타사제품과 비교하여 성능이 우수하다는 것을 입증할 수 있는 객관적

인 자료를 제시하라고 하였다. 그 당시 원고 측에서 특별히 제시한 것이 없었다. 원고의 신청서

에서 부하손실이 많이 절감된다는 데이터는 보았지만, 타사의 모든 제품보다 낮다고 기재한 데이

터를 본 기억은 없다. 제품이 타사 제품보다. 우수하여야 하고, 한전표준규격은 최소기준이므로,

이를 통과한다고 하여 우수제품이라 할 수 없다. 경제성도 인정되어야 한다.

원고 제품보다 부하손실이 낮은 주상변압기가 있다는 이유로 원고 제품의 신기술성을 인정할 수

없다는 취지로 말한 사실이 있다. 서류심사에서는 그 다음 단계인 현장심사에서 확인하는 것을

전제로 하여 찬성한 것이다.

원고 제품보다 부하손실이 낮은 제품이 몇 개 있었고, 확실하게 기억나지 않지만 중량이 낮은 제

품은 한 개 있었던 것 같다. 자사제품과 비교한 시험결과는 신제품 인증기준에 부합하지 않다고

생각한다. 원고의 자사제품과 비교하여 제시한 데이터에서는 신기술 적용 전후에 상당한 수치적

향상이 있다고 할 수 있지만, 타사제품과 비교했을 때는 확인하지 못하였다.

타사제품의 성능에 대한 데이터를 받아볼 수 있는 방법은 신청인이 강구해야 한다.

제품심사를 하려고 하였는데 신제품 인증심사의 기준에 적합한 시료가 없었다. 신제품 인증심사

기준에는 타사제품과 비교하도록 되어 있는데, 그때에 타사제품 시료가 없었다.

서류심사 단계에서는, 신청사가 제출한 자료의 기재만으로 아무런 신기술성을 발견할 수 없는 경

우가 아닌 한, 원고의 신청을 바로 기각하는 것은 가혹하므로, 일단 현장심사에서 확인하는 것을

조건으로 서류심사는 통과될 수 있다.

서류심사 이후 현장심사에 참석하기 전에 개인적으로 타사제품 변압기의 부하손실, 효율, 크기

등을 조사하여 쪽지 형식으로 기재한 채로 현장심사시 지참하였다. 이는 한국전력공사에 의뢰한

것 중 무작위로 5건을 발췌하여 해당되는 부하 손실이나 부피를 정리한 것이다.

○ 기술성만 보는 것이 신기술 인증이 되고, 신제품인증은 신기술을 적용하여 제공하는 기술이 타사

제품보다 성능이 우수하다는 것까지 입증이 되어야 한다. 신기술 인증은 상품화가 되지 않아도

가능하지만, 신제품인증은 반드시 상품화가 된 제품에 대해서 주는 제도이다.

변압기의 경우 손실률이나 무게가 줄어드는 것은 경제적으로 미치는 영향이 크고, 에너지 손실측

면에서도 굉장히 중요한 항목이다. 이러한 항목에서 조금만 우수해도 우수하다고 할 수 있다. 그

입증의 책임은 신청자인 원고에게 있다.

원고의 신기술을 적용해서 그 제품의 성능이 좋아졌다고 볼 수는 없다. 신기술을 적용하면서 다

른 부분이 나빠질 수도 있고 여러 가지 현상이 나타날 수 있기 때문에 제품의 최종적인 성능을

봐야 한다. 기술의 한 가지 면만 보는 것이 아니고, 전체적으로 그 기술을 적용했을 때 나빠지는

부분과 좋아지는 부분을 종합하여 타사제품과 제품실현을 했을 때 그 성능이 우수해야 한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 8, 9, 11, 12, 13, 15, 18 내지 21, 30호증(가지번호 포함), 을 제2, 3, 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 증인 A의 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 이유제시의무 위반에 관하여

(가) 행정절차법 제23조 제1항에서 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는 것은 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 해당 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).

(나) 돌이켜 이 사건을 보건대, ① 이 사건 처분서에 "신제품 인증기준을 충족하지 못한 것으로 평가되었다."고 기재되어 있는 점, ② 원고는 소장에서 "현장심사 당시 제품의 우수성을 뒷받침하는 객관적 데이터가 부족하고, 원고의 전위기술에 독창성이 인정되지 않는다."는 지적을 받았다고 밝히고 있는 점, 원고는 서류·면접심사 및 현장 심사시 심사위원들과의 질의·응답 등을 통해 신제품인증 거부사유를 충분히 인식할 수 있었던 것으로 보이는 점, ③ 원고는 이 사건 처분에 불복해 이의신청을 하면서 이의사유를 구체적으로 제시하고 있는 점 등을 고려할 때, 원고는 이 사건 처분의 처분사유를 충분히 알고 있었으므로, 피고가 이유제시의무를 위반하였다고 볼 수 없다.

(2) 현장심사 절차의 위법성에 관하여

(가) '산업기술혁신 촉진법' 제16조, 제44조, 동 시행령 제18조, 제18조의5, 제19조, 제57조, 동 시행규칙 제2조의5에 의하면, 산업통상자원부장관은 국내에서 최초로 개발된 기술 또는 기존 기술을 혁신적으로 개선 개량한 우수한 기술을 핵심기술로 적용하여 실용화가 완료된 제품 중 성능과 품질이 우수한 제품으로서 경제적·기술적 파급효과가 큰 제품을 신제품으로 인증할 수 있고, 신제품의 인증을 받으려는 자는 신제 품인증 신청서에 일정한 서류를 첨부하여 국가기술표준원장에게 제출하여야 하며, 신제품인증은 '1. 신청제품의 핵심기술이 국내에서 최초로 개발된 기술 또는 이에 준하는 대체기술로서 기존의 기술을 혁신적으로 개선 개량한 신기술일 것, 2. 신청제품의 성능과 품질이 같은 종류의 다른 제품과 비교하여 뛰어나게 우수할 것, 3. 같은 품질의 제품이 지속적으로 생산될 수 있는 품질경영 체제를 구축·운영하고 있을 것, 4. 타인의 지식재산권을 침해하지 아니할 것, 5. 기술적 파급효과가 클 것, 6. 수출증대 및 관련 산업에 미치는 영향 등 경제적 파급효과가 클 것'을 요한다고 규정하고 있다.

이러한 신제품인증제도는 국내에서 최초로 개발된 신기술 또는 이에 준하는 기술을 적용하여 개발된 제품을 평가하여 정부가 인증함으로써 판로확대 지원 및 기술개발을 촉진하려는 데에 그 목적이 있다.

(나) 한편 운영요령 제4조 제1항, 제2항, 제3항은 "국가기술표준원장은 인증심사를 위하여 서류 면접심사, 현장심사, 제품심사 및 종합심사를 하는 것을 원칙으로 하고, 시행령 제19조 제1항에 따른 신제품인증의 기준에 적합한 경우에 한하여 신제품으로, 인증한다."고 규정하고 있다. 또 운영요령 제5조는 '서류 면접심사'란 "신청서류의 검토와 신청인에 대한 면접을 통하여 기술개발 및 제품의 독창성과 난이도, 기술적 수준, 경제적 파급효과 등을 인증평가위원회가 심사하는 것"을 말하고, 제6조는 '현장심사'란 "신청제품을 제조하는 국내·외 제조공장 또는 사업장 또는 신청제품이 설치된 장소 등에서 '서류심사결과의 확인'과 품질보증시스템을 점검하여 동일한 신청제품을 지속적으로 제조할 수 있는지 여부를 인증평가위원회가 심사하는 것"을 말하며, "현장심사는 제15조에 따라 구성된 인증평가위원회 위원 중에서 4인 이내로 현장 심사반을 구성하여 실시한다."고 규정하고 있다. 제8조는 '종합심사'란 "제5조부터 제7조까지의 서류·면접 심사, 현장심사 및 제품심사를 실시한 결과가 신제품 인증기준에 적합한지 여부를 인증심의위원회에서 심사하는 것"이라고 규정하고 있다.

(다) 위 각 규정을 보건대, ① 신제품인증을 위한 각 심사과정은 최종판단을 위한 일련의 과정을 구성하고 있고, 현장심사는 서류심사결과의 확인이 그 심사내용에 포함되므로, 현장심사는 1차 서류 면접심사의 연장으로 봄이 타당한 점, ② 현장심사 단계에서도 1차 서류 면접심사 결과의 타당성을 재검토하고, 이를 위해 필요한 사항을 신청인에게 질의하거나 자료제출을 요구하여 사실확인을 하는 것을 통해 신제품인증 가부를 독자적으로 판단할 수 있다고 보이는 점, ③ 현장심사 자체로 인증여부가 바로 결정되는 것이 아니고, 최종 인증심의위원회의 최종심사를 거쳐 인증 여부가 결정되므로, 현장심사결과가 서류 면접심사결과를 번복하는 것으로 볼 수 없는 점, (④) 신제품인 증제도는 출원제품의 판로개척(공공기관의 20% 우선구매 특혜 부여)을 목적으로 하므로, 인증요건의 입증책임은 원고에게 있다고 판단되는 점, ⑤ 심사업무의 효율성 제고 등에 비추어 현장심사 결과 신청제품의 성능우위성에 관하여 타사제품과의 비교자료가 부족한 경우 제품심사 단계로까지 나아갈 필요 없이 최종 인증심의위원회의 심의를 거쳐 그 심사절차를 종료할 수 있다고 보아야 하는 점, ⑤ 원고가 신청한 제품은 총 5개인바, 시료준비, 대조군 구매, 시험검사 기간, 시험결과 보고서 작성 등 상당한 비용과 시험기간이 소요될 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 피고의 현장심사에 원고가 주장하는 절차적 하자가 있다고 볼 수 없다.

(3) 신제품의 인증 여부에 관하여

(가) 신제품인증 제도는 민간업체 및 개인의 기술개발의욕을 고취함으로써 산업기술혁신을 촉진하고, 산업경쟁력을 강화하는 것을 목적으로 하는 것으로, 신제품인증을 심사하기 위해 전문가로 구성된 평가위원회를 구성·운영하도록 하고 있다. 이는 심사 및 평가의 전문성과 객관성을 담보하기 위한 것으로, 인증요건 심사는 고도의 기술적인 판단을 요한다는 특성에 비추어 그 평가는 사실적 기초가 잘못되었다거나 현저히 부당하다는 등 재량권의 판단범위를 일탈한 것이 아닌 이상 위법하다고 볼 수 없다.

(나) 돌이켜 이 사건을 보건대, ① 산업기술혁신 촉진법 시행령 제19조 제1항 제2호 및 운영요령 [별표 2] '신제품 인증 심사기준'의 '서류심사 B. 경제성 평가'에 의하면, "신청 제품의 성능과 품질이 같은 종류의 다른 제품과 비교하여 뛰어나게 우수할 것", "기존 유사 동종제품에 대한 성능 · 품질의 우위성"을 규정하고 있으므로, 신제품의 인증 여부는 신기술을 적용한 제품이 신기술이 적용되지 않은 같은 종류의 다른 제품에 비해 그 성능이 우수한지 여부를 따져 판정을 하는 점, 이 경우 원고 제품과 성능 우위의 비교대상은 전위 기술이 적용되지 않은 동일 규격의 타사 제품으로 봄이 타당한 점, ② 따라서 부하손실, 중량 등 제품의 성능 지표가 한국표준규격 내에 있기만 하면 인증요건이 구비되었다고 볼 수 없고, 기존 타사 제품과의 비교에서 현저한 우위성 이 인정되어야 인증요건을 충족한다고 볼 수 있는 점, ③ 성능 우위 입증을 위해 원고가 제출했던 한국전기연구원의 시험성적서는 원고가 제작했던 기존제품과의 성능비교 자료이고, 주식회사 케이피일렉트릭이 제작한 변압기와의 중량비교 자료는 그 비교대상이 1개 회사일 뿐만 아니라 위 회사의 변압기에 대한 신제품인증 시기가 2008년에 이루어졌으므로, 이 사건 처분 당시 우수성을 입증하는 자료라고 보기 어려운 점, ④ 원고의 실용신안 등록이나 중소기업기술개발과제 최종보고서만으로는 "원고 제품이 현재 제조되는 타사 제품과의 비교에서 우수하다."는 점을 객관적으로 인정하기 어려운 점, '중소기업기술혁신촉진법' 제17조의2 제3항에 따른 싱글PPM 품질인증은 불량률이 낮은 업체에 부여하는 인증으로 신제품 인증기준과 직접 관련이 없는 점, ⑤ 한국전력공사와 한국전기연구원이 제출한 성능현황자료에 의하면, 동일 규격 변압기 중 원고 제품에 비해 부하손실이 더욱 낮고 중량이 가벼운 타사의 변압기가 확인되는 점(원고 제품은 부하손실 1205.9W/무게 405kg인데, 한국전력공사 자료에 의하면 용량 100KVA 주상변압기 기준으로, 3번 업체의 경우 부하손 906W/무게 380kg, 13번 업체의 경우 부하손 999W/무게 387kg, 14번 업체의 경우 부하손 1180.5W/무게 360kg, 21번 업체의 경우 부하손 1139W/무게 395kg, 27번 업체의 경우 부하손 1186.5W/무게 380kg이고, 한국전기연구원 자료에 의하면 F사의 경우 부하손 1165.5W/무게 380kg이므로, 타사의 제품보다 우수하다고 볼 수 없다) 등을 고려할 때, 원고 제품이 다른 제품보다 신제품인증 기준을 충족했다고 볼 만큼 성능의 우수성이 인정되지 않는다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.