서울행정법원 2012.8.16.선고 2012구합9031 판결

나. 가평군수는 1999. 11, 30. 피고에게 위 D에 하수종말처리장을 설치하여 B리 지역 등을 예정하수처리구역에 포함시키는 내용의 '가평군통합하수도정비기본계획'(이하 '당초 하수도계획'이라고 한다)의 승인신청을 하였다.다. 피고는 가평군수에게 '당초 하수도계획에 의하면 B리 지역이 수변구역에서 해제되어 숙박업소 등 오염물질 다량배출업소의 난립이 우려된다'는 이유로 보완을 요청하였다. 이에 가평군수는 2000, 10, 23. 피고에게 'B리 지역 중 하수처리구역에 포함되는 곳에서도 구 한강수계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물에 대하여는 기존분 이외에 신규입지(증축 포함)를 허가하지 않고 위 건축물 또는 근린생활시설(이 · 미용원, 세탁소, 종교집회장, 사진관)로의 용도변경도 허가하지 않겠다'는 내용이 추가된 '가평군통합하수도정비기본계획'(이하 '수정 하수도계획'이라고 한다)의 승인신청을 하였다.

라. 피고는 2010. 12. 11. 가평군수에 대하여 아래와 같은 조건(이하 '이 사건 승인조건'이라고 한다)을 붙여 수정 하수도계획을 승인하였다. <이 사건 승인조건

가평군 B리 일대 예정하수처리구역 중 환경부고시 C에 의하여 지정된 수변구역 내에서는 구 한강수

계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물의 신규입지(증축 포함)를 금하여야 하며, 기존건축

물을 건축법 제2조 제2항 제3호 및 제4호의 규정에 의한 근린생활시설(이용원, 미용원, 세탁소, 종

교집회장, 사진관에 한함) 또는 한강수계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물로 용도변경하

는 것을 금지한다.

마. 가평군은 승인받은 수정 하수도계획에 따라 위 D에 B하수종말처리시설 및 하수관거의 설치를 완료하였고, 가평군수는 2006. 11. 8. 공공하수도 사용개시 공고를 하였다.

바. 원고는 B리 지역 내에서 숙박업소를 운영하고 있는 사람으로 2011. 12. 14. 가평군수에게 숙박업소 부지에 공동주택을 신축할 수 있는지를 문의하였고, 가평군수는 같은 달 16일 원고에게 B리 지역이 수변구역에서 해제되지 않아 한강수계 상수원수질 개선 및 주민지원 등에 관한 법률(이하 '한강수계법'이라고 한다) 제5조 제1항 제4호에 의해 공동주택의 신축이 불가능하다고 회신하였다.

사. 원고는 2012. 2. 1. 'B리 지역이 한강수계법 제4조 제2항 제4호 소정의 하수처 리구역으로서 같은 조 제3항에 따라 수변구역에서 해제되어야 한다'고 주장하면서 피고에게 B리 지역에 대한 수변구역지정 해제신청을 하였다.

아. 이에 대해 피고는 2012. 2. 7. 원고에게 '가평군수가 한강수계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물의 신규입지(증축 포함)를 금지하는 내용의 조례를 제정하는 등 이 사건 승인조건의 이행방안이 마련된 후에야 B리 지역에 관한 수변구역의 지정해제 여부를 결정할 계획이다'는 이유로 위 수변구역지정 해제신청을 받아들이지 않았다(이하 '이 사건 거부처분'이라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2. 갑 3호증, 을 1호증, 을 2호증의 1 내지 4. 을 3호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전항변에 관한 판단

가. 원고적격의 인정 여부

피고는, B리 지역이 하수처리구역에 해당함을 이유로 한 수변구역지정 해제신청 권은 B하수종말처리시설 등의 직접 설치자인 가평군에만 있으므로 원고가 B리 지역 내토지소유자라고 하더라도 수변구역지정 해제신청을 할 수 있는 법률상 또는 조리상의 신청권이 인정되지 않아 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다고 주장한다.

살피건대, 한강수계법은 제4조 제3항 본문에서 피고는 수변구역이 같은 조 제2항 제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 경우에는 수변구역 지정을 해제하여야 한다고 규정하고 있을 뿐 개인이 피고에게 수변구역지정의 해제를 신청할 수 있다는 근거규정을 별도로 두고 있지 않으므로 법규상으로 개인에게 그러한 신청권이 있다고 할 수는 없다.

그러나 한강수계법은 한강수계 상수원을 적절하게 관리하여 상수원의 수질을 개선하기 위한 목적으로 피고로 하여금 지역수질 관리상 필요하다고 인정하는 경우에 한강 상류에 인접한 지역을 수변구역으로 지정하도록 하고(같은 법 제4조 제1항), 수변구역 내에서 오염물질을 다량으로 배출할 수 있는 폐수배출시설, 가축분뇨배출시설, 식품접 객업소, 숙박업소, 공동주택 등 각종 시설의 신규설치(용도변경 포함)를 제한하면서도(같은 법 제5조 제1항), 수변구역의 지정에 따른 지역 주민의 재산권 행사의 제한을 완화하기 위해 수변구역으로 지정된 후 '하수도법 제2조 제15호에 따른 하수처리구역'에 해당하게 된 경우에는 피고가 수변구역의 지정을 해제하여야 한다고 규정하고 있는 점(같은 법 제4조 제3항 본문), 그런데 B리 구역의 경우 1999. 9. 30. 수변구역으로 지정된 후 2006년경 'B하수종말처리시설 등의 설치 및 그 사용개시 공고'라는 사정변경이 생긴 점 등을 종합해 보면, 수변구역인 B리 지역 내에 있는 토지소유자인 원고로서는 피고에게 앞서 본 사정 변경을 이유로 수변구역의 지정해제를 요구할 수 있는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 피고의 이 사건 거부처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다(대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두8821 판결 취지 참조). 따라서 원고는 이 사건 거부처분이 취소됨으로 인하여 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 얻게 되는 사람으로서 이 사건 소송을 제기할 원고적격이 있다고 할 것이므로 피고의 위 주장은 이유 없다.

나. 제소기간의 도과 여부

피고는, 가평군의 B리 지역에 대한 수변구역지정 해제신청에 대해 한강유역환경청 이 2008. 9. 19. 가평군에 '수변구역지정의 해제 대상에 해당하지 않는다'고 통보하였을 뿐만 아니라, 피고가 2009. 2. 13. 경기도에 B리 지역을 수변구역지정의 해제 대상에서 제외한 '한강수계 수변구역 변경고시 알림' 공문을 보냈고 같은 달 18일 이를 고시하기까지 하였으므로 그로부터 1년을 훨씬 경과하여 제기된 이 사건 소는 행정소송법상의 제소기간을 준수하지 못하여 부적법하다고 주장한다.

살피건대, 앞서 본 바와 같이 원고에게 수변구역의 지정해제를 요구할 수 있는 조리상의 신청권이 인정되어 이 사건 거부처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고, 그 취소를 구하는 이 사건 소가 처분일(2012. 2. 17.)로부터 1개월 이내인 같은 해 3. 15.에 제기되었음이 기록상 명백하므로 이 사건 소는 행정소송법상의 제소기간을 준수하였다고 할 것이다. 따라서 가평군에 대한 수변구역 해제불가 통보가 원고에게도 효력이 있다거나 또는 수변구역 지정고시에 대하여만 다툴 수 있다는 전제에서 한 피고의 위 주장도 이유 없다.

3. 이 사건 거부처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

B리 지역은 2006년경 B하수종말처리시설 등의 완공으로 하수처리구역에 편입되었으므로 피고는 한강수계법 제4조 제3항에 따라 수변구역의 지정을 해제해야 한다. 따라서 피고의 이 사건 거부처분은 위 법률조항을 위반한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

구 하수도법(2001. 3. 28. 법률 제6451호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 하수도법'이라고 한다) 제5조의2 제1항은 '시장 또는 군수는 사람의 건강을 보호함에 필요한 공중위생 및 생활환경의 개선과 환경정책기본법에서 정한 수질환경기준을 유지하기 위하여 관할구역 내의 하수의 유역별로 하수도의 정비에 관한 종합적인 기본계획(이하 '하 수도정비기본계획'이라고 한다)을 수립하여야 한다'고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 '도지사 · 시장 또는 군수가 하수도정비기본계획을 수립하고자 할 때에는 피고의 승인을 얻어야 한다'고 규정하고 있으며, 같은 법 제6조 제1항은 '지방자치단체가 제5조의2의 규정에 의한 하수도정비기본계획에 따라 하수종말처리시설을 설치하고자 할 때에는 피고의 인가를 받아야 한다'고 규정하고 있는바, 피고로서는 시장 또는 군수 등이 수립한 하수도정비기본계획이 사람의 건강을 보호함에 필요한 공중위생 및 생활환경의 개선과 환경정책기본법에서 정한 수질환경기준을 유지하는 데에 부합하는지, 한강수계법 등 다른 법령의 입법목적 등에 저촉되지 않는지 등을 종합적으로 고려하여 하수도정비기본계획의 승인 여부 및 그에 따른 하수종말처리시설의 설치에 관한 인가 여부를 결정하게 되므로 이러한 피고의 승인 및 인가처분은 재량행위에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고는 이러한 재량행위에 대하여 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 한도 내의 것인 이상 위 승인처분에 부관을 붙였다고 하더라도 위법하다고 보기 어렵다.

위 법리를 토대로 이 사건에 관하여 살펴보건대, 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ①① 당초 하수도계획이 불승인되자 가평군 수 스스로 피고에게 '구 한강수계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물에 대하여는 기존분 이외에 신규입지(증축 포함)를 허가하지 않겠다'는 등의 내용이 추가된 수정 하수도계획의 승인신청을 하였고, 이에 따라 피고가 이 사건 승인조건을 부관으로 붙여 수정 하수도계획을 승인하였는바, 앞서 본 바와 같이 재량행위에 해당하는 위 승인처분에 부관을 붙이는 것이 허용되는데다가 그 내용 또한 하수도정비기본계획의 목적을 달성하기에 적합해 보이고, 반면에 위 승인조건이 승인처분의 본질적 효력을 저해하는 것이라고 볼 만한 자료가 없으므로 이를 유효하다고 봄이 타당한 점, ② 이 사건 승인조건에 따르면 가평군수로서는 B하수종말처리시설이 완공되고 그 사용개시가 공고되어 B리 지역이 하수처리구역에 편입되더라도 구 한강수계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물의 신규입지(증축 포함)를 금지하고, 기존건축물을 건축법 제2조 제2항 제3호 및 제4호의 규정에 의한 근린생활시설(이용원, 미용원, 세탁소, 종교집 회장, 사진관에 한함) 또는 구 한강수계법 제5조 제1항 각 호의 1에 해당하는 건축물로 용도변경하는 것을 금지하는 조치를 취할 의무가 있는 점, ③ 그런데 이 사건 변론종결일 현재까지 가평군수가 이 사건 승인조건의 이행을 담보하기에 적절한 조치를 취했다고 볼 만한 어떠한 자료도 없으므로 수정 하수도계획에 따라 B하수종말처리시설 이 완공되고 그 사용개시가 공고되었다고 하더라도 위 승인조건의 미성취 때문에 수변구역 해제요건이 충족되었다고 볼 수 없는 점, ④ 나아가 원고는 B리 지역과 인접한 다른 지역의 경우 하수종말처리시설을 완공하여 하수처리구역에 편입됨으로써 수변구역의 지정이 해제된 사정 등에 비추어 이 사건 거부처분이 형평성에 반한다는 취지의 주장도 하나, 다른 지역들의 경우 하수도정비기본계획의 승인과정에서 이 사건 승인조건과 같은 내용의 부관이 붙었다고 볼 아무런 자료가 없고, 이는 피고가 한강과의 거리, 교통 접근성, 오염물질 배출산업 등의 활성화 가능성 등 상수원의 수질개선을 위해 수변구역의 지정 및 그 해제 등을 함에 있어 고려해야 할 제반 조건들을 평가한 결과 이들 지역이 B리 지역과 동일한 여건하에 있다고 보지 않았기 때문으로 추측되므로 이 사건 거부처분이 형평성에 반하여 위법하다고 보기 어려운 점 등을 종합해 보면, , 이 사건 거부처분은 적법하고, 이와 다른 전제에서 한 원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.