광주고등법원 제주재판부 2013.10.2. 선고 2013누88 판결

가. C초등학교 교사인 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고만 한다) 외 7명(이하 '참가인 등'이라 한다)은 2012. 7. 23. 제주특별자치도교육청 홈페이지(www.jje.go.kr) 전자 민원창구란의 클린제주교육신고방 중 '열린신고방'에 위 학교 동료교사인 원고에 대한 민원서(이하 '이 사건 민원'라 한다)를 제출하였다.

나. 원고는 2012. 9. 4. 피고에게 이 사건 민원 내용(이하 '대상정보'라 한다)의 공개를 청구하였고, 이에 대하여 피고는 2012. 9. 6. 원고에게 대상정보가 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 '정보공개법'이라 한다) 제9조 제1항 단서 제1호, 민원사무처리에 관한 법률(이하 '민원처리법'이라 한다) 제26조에 의하여 비공개대상정보에 해당한다는 이유로 비공개결정(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

다. 원고는 이에 불복하여 2012. 9. 19. 정보공개법 제18조 제1항에 따라 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 위 나.항 및 진정민원의 공개로 인한 민원인의 의사결정 등 권익 침해 우려와 '열린신고방'에 명시된 신고에 대한 비밀 절대 보장 준수를 이유로 2012. 10. 5. 위 이의신청을 기각하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제4 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

민원처리법 제26조에 따른 민원사항의 내용과 민원인의 신상정보 등은 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호의 비공개대상정보에 해당하지 않을 뿐 아니라, 원고는 참가인 등이 제기한 자신에 관한 민원의 내용을 정확히 알지도 못한 채 이 사건 민원 제기로 인해 C초등학교장으로부터 구두경고를 받고 다른 학교로 강제로 전보되는 등 일신상의 불이익을 받게 되었으므로, 원고의 권리구제를 위해서는 대상정보가 반드시 공개되어야 한다. 따라서 이와 달리 원고에 대하여 대상정보의 공개를 거부한 피고의 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 당초 처분 근거의 당부

정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 공공기관이 보유·관리하는 모든 정보를 원칙적 공개대상으로 하면서, 비밀 또는 비공개사항으로 다른 법률 등에 규정되어 있는 경우는 이를 존중함으로써 법률 간의 마찰을 피하고자 하는 취지에서 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호로 '다른 법률 또는 법률이 위임한 명령에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 정보'를 비공개대상정보로 규정하고 있다(대법원 2010. 6. 10. 선고 2010두2913 판결 등 참조).

이 사건에 관하여 보건대, 민원처리법 제26조는 "행정기관의 장은 민원사무의 처리와 관련하여 알게 된 민원사항의 내용과 민원인의 신상정보 등이 누설되어 민원인의 권익이 침해되지 아니하도록 노력하여야 한다."라고 하여 비공개로 하는 정보의 내용과 범위 및 구별기준 등을 구체적으로 특정하지 아니한 채 민원업무처리에 있어서 행정기관의 장의 일반적·추상적 의무를 규정하고 있을 뿐이고, 만약 위 규정을 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호에서 정한 정보 비공개의 근거 법률로 본다면 민원인이 제출한 민원서류 등에 관해서는 모두 비공개대상으로 할 수 있어 정보공개법 제9조 제1항 단서 제2호 이하에서 구체적으로 규정하고 있는 비공개대상정보의 유형과 그 공개기준은 아무런 의미가 없게 되고, 그것이 민원인이 제출한 서류인가 여부만이 문제가 되는 결과에 이르게 되어 국민의 알권리를 보장하려는 정보공개법의 입법 목적과 취지를 형해화할 우려가 있다.

따라서 이와 같은 정보공개법의 입법 목적, 정보공개의 원칙, 비공개대상정보의 규정 형식과 취지 등을 고려하면, 민원처리법 제26조는 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호 소정의 정보 비공개의 근거 법률에 해당한다고 볼 수 없고, 제주특별자치도교육청 홈페이지의 '열린신고방'에 제출된 민원사항의 내용 등을 비공개사항으로 규정한 법률 또는 법률이 위임한 명령 등이 달리 존재하지 아니하는 이상, 민원처리법 제26조에 따른 민원사항의 내용과 민원인의 신상정보 등이 정보공개법 제9조 제1항 단서 제1호 에서 규정하고 있는 '다른 법률에 의하여 비공개 사항으로 규정된 정보'에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고로서는 이를 근거로 하여 대상정보의 공개를 거부할 수는 없다고 할 것이다.

2) 처분사유 추가의 허용 여부

한편, 피고 및 참가인은 당심에 이르러 대상정보는 정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호 본문에 규정된 '개인에 관한 정보'나 같은 항 단서 제5호에 규정된 '감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정과정 또는 내부검토과 정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구·개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보'에 해당하여 이를 공개하지 아니할 수 있다는 취지의 처분사유를 추가하였다.

그러므로 위와 같은 처분사유의 추가가 허용되는지 여부에 관하여 살피건대, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정되는 것인바(2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결, 2006. 10. 13. 선고 2005두10446 판결 등 참조), 이 사건에서 피고가 당초의 처분사유로 삼은 '대상정보가 정보공개법 제9조 제1항 제1호 및 민원처리법 제26조에 의한 비공개정보에 해당한다'는 점과 추가된 처분사유 중 정보공개법 제9조 제1항 단서 제5호에 규정된 비공개대상정보에 해당한다는 점은 서로 내용과 취지가 크게 다르고 그 기초가 되는 사회적 사실관계 역시 동일성이 없다고 할 것이므로, 위와 같은 처분사유의 추가는 허용되지 아니한다 할 것이다.

그러나 피고가 이 사건 처분의 당초 처분사유 근거로 내세운 민원처리법 제26조 는, 행정기관의 장이 민원사무의 처리와 관련하여 알게 된 민원내용과 민원인의 신상정보 등이 누설되어 민원인의 권익이 침해되지 아니하도록 노력하여야 한다는 내용으로서, 전체적으로 보아 민원인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보가 누설되지 않도록 하여야 한다는 취지도 포함되어 있으므로, 결국 대상정보의 공개로 민원인의 권익을 침해할 우려가 있다는 당초의 처분사유는 정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호의 사유와 그 기초적 사실관계를 같이 한다고 봄이 상당하고, 따라서 피고로서는 대상정보가 정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호의 사유에 해당하여 공개를 거부한다는 점을 정보공개거부처분의 사유로 추가할 수 있다고 할 것이다.

3) 정보공개법 제9조 제1항 제6호에 따른 비공개사유의 존부

정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호는 비공개대상정보의 하나로 '당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보'를 규정하면서, 같은 호 다목으로 '공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보'는 제외한다고 규정하고 있는데, 정보공개법의 개정 연혁, 내용 및 취지 등에 헌법상 보장되는 사생활의 비밀 및 자유의 내용을 보태어 보면, 정보공개법 제9조 제1항 제6호 본문의 규정에 따라 비공개대상이 되는 정보에는 이름·주민등록번호 등 정보 형식이나 유형을 기준으로 비공개대상정보에 해당하는지를 판단하는 '개인식별정보'뿐만 아니라 그 외에 정보의 내용을 구체적으로 살펴 '개인에 관한 사항의 공개로 개인의 내밀한 내용의 비밀 등이 알려지게 되고, 그 결과 인격적·정신적 내면생활에 지장을 초래하거나 자유로운 사생활을 영위할 수 없게 될 위험성이 있는 정보'도 포함된다고 새겨야 한다 (대법원 2012. 6. 18. 선고 2011두2361 전원합의체 판결 참조). 나아가 이러한 개인적인 정보가 공개되기 위한 예외적인 요건으로서 '공개하는 것이 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보'에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 개인의 사생활의 비밀 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 개인의 권리구제 등의 이익을 비교·교량하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 26. 선고 2002두1342 판결 등 참조).

위 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 앞서 거시한 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 대상정보는 원고가 평소 학교생활 중에 참가인 등 및 학생들에게 부적절하게 처신하고 행동해왔음을 구체적인 사실관계와 함께 지적하는 내용으로서 이를 공개할 경우 참가인 등의 지극히 개인적인 사항에 관한 정보가 그대로 노출됨으로써 참가인 등의 사생활의 비밀과 자유가 침해될 우려가 있는 점, ② 이 사건 민원 제기 자체로 말미암아 원고가 피고로부터 징계 등의 불이익처분을 직접 받은 바가 없을 뿐 아니라(피고는 이 사건 민원과 관련하여 2012. 9. 11.경 "증거 없어 민원 내용을 인용하여 처벌할 수 없음"의 결정을 내린 것으로 보인다), 원고가 자신의 권리가 침해되었다고 주장하는 C초등학교장의 구두경고 내지 다른 학교로의 전보조치와 관련해서도 대상정보의 공개가 원고의 권리구제와 직접적인 관련이 있다고 보기 어려운 점(더욱이 원고는 이 사건 민원 제기 이후에 이루어진 피고의 징계조사 내지 C초등학교의 특별인사위원회 회의 등의 과정을 거치면서 이 사건 민원 제기와 관련하여 적어도 스스로 방어권을 행사할 수 있을 정도의 내용은 이미 파악한 것으로 보인다), ③ 이 사건 민원을 접수한 피고의 담당공무원은 특정 소수일 뿐 아니라 민원처리법 제26조, 국가공무원법 제60조가 비밀유지의무를 규정하고 있어 대상정보를 전파할 가능성도 희박하므로, 이 사건 민원의 제기 자체로 인해 참가인 등에 대한 명예훼손 혐의가 성립한다고도 보기 어려운 점(원고는 이 사건과는 별도로 참가인을 상대로 참가인이 이 사건 민원을 제기함으로써 원고의 명예를 훼손하는 불법행위를 저질렀다고 주장하며 제주지방법원 2012가소26414호로 손해배상청구의 소를 제기하였으나, 위 법원은 참가인의 이 사건 민원 제기가 명예훼손에 해당한다고 보기 어렵다는 이유로 2013. 8. 30. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였다), ④ 나아가 원고는 대상정보가 C초등학교 측에게 전달되는 등 원고를 제외한 제3자에게는 이미 공개된 상태이므로 피고가 유독 원고에 대하여만 대상정보를 비공개하는 것은 부당하다는 취지로도 주장하나, 원고가 이 사건에서 대상정보의 공개를 구하는 목적과 더불어 원고와 참가인 등의 관계 및 이 법원이 비공개열람·심사를 통해 파악한 대상정보의 내용 등에 비추어 볼 때, 적어도 원고에 대한 관계에 있어서는 여전히 정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호의 사유가 유효하다고 보이는 점 등을 종합하여 보면, 대상정보는 원고의 권리구제를 위하여 필요한 정보로 보기 어렵거나 대상정보의 공개로 인해 원고가 얻게 될 권리구제의 효과가 그로 인해 참가인 등이 침해받을 사익보다 우월하다고 볼 수 없다 할 것이다.

따라서 대상정보는 정보공개법 제9조 제1항 단서 제6호 소정의 비공개대상정보에 해당한다고 할 것이므로, 대상정보의 공개를 거부한 피고의 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.