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판시사항
가. 구 지방세법상 공한지를 재산세의 중과세대상으로 삼은 입법취지
나. 구 지방세법시행규칙(1986.12.31 내무부령 제452호로 개정되기 전의 것)제78조의3 제10호 소정의 공한지에서 제외할 건축 또는 사용이 부적합한토지에 해당한다고 한 사례
판결요지
가. 구 지방세법상 공한지를 일반토지보다 높은 세율에 의한 재산세의 과세대상으로 하고 있는 것은 토지를 그 용도에 따라 경제적으로 이용하지 아니하고 그대로 방치하고 있는 토지소유자에 대하여 그 토지를 경제적 용법에 따라 최대한 활용하도록 간접적으로 강제함으로써 국토의 효율적 이용을 통한 국가의 경제발전에 기여하게 하자는데 그 목적이 있다 할 것이므로 토지소유자가 그 토지를 용도에 따라 충분히 이용할 수 있는데도 불구하고 정당한 이유없이 이를 방치하고 있는 토지만이 공한지로서 중과세의 대상이 된다고 새겨야 할 것이다.
나. 구 지방세법시행규칙(1986.12.31 내무부령 제452호로 개정되기 전의 것) 제78조의3 제10호 소정의 공한지에서 제외할 건축 또는 사용이 부적법한 토지에 해당한다고 한 사례
원고, 상고인
학교법인 조선대학교 소송대리인 변호사 이회창
피고, 피상고인
목포시장
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.
이유
먼저 원고 소송대리인의 상고이유 제1점에 관하여 본다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시 증거를 종합하여, 이 사건 토지는 그 면적이 37,603평방미터로서 그 지반은 대체로 견고한 암반으로 되어 있고,전체면적의 43.86퍼센트 부분이 최고 약 6미터에서 보통 1 내지 3미터가량의 언덕으로 형성되어 있으며, 피고는 이 사건 토지를 도시계획법에 의한 주거지역으로 지정하면서 이 사건 토지 중 9,919평방미터를 차지하는 폭 25미터 간선도로와 폭 8미터 내지 10미터의 지선도로를 개설하는 것으로 하여 이 사건 토지를 9개블럭으로 분할하는 도시계획을 결정고시 하였으나 현재까지 이 사건토지상에 위 도로들을 개설하지 아니하고 그에 따른 간선배수시설도 설치하지 아니하였으며, 이 사건 토지의 정지작업에는 위 도로개설예정지역을 제외한 토지부분에 관하여 금 641,605,000원이 소요되는 사실, 이 사건 토지의 형태는 동남쪽과 일부 북쪽이 가장 높은 곳이 약 6미터 내외이고, 보통은 약 1미터 내지 3미터 가량의 언덕으로 된 높은 지대이며, 다른부분은 주변토지의 도로면과 같은 평지로 되어 있어 서쪽에서 동쪽으로 완만한 경사를 이루고 있으므로 그쪽에서 높은 지대로 차량통행이 자유로운 상태이어서 석축을 쌓는 등 약간의 변형만 가한다면 그 용도에 따라 사용이 가능한 지역이고, 1982년과 1983년도에 이 사건 토지주변에 도로 등과 간선상하수도시설이 개설되어 있어 이 사건 토지와 바로 인접된 주위토지에는 주택들이 많이 건립되어 개발이 거의 다된 상태인 사실들을 인정하고 나서, 이 사건 토지의 현상과 주변사정이 위와 같은 사정이라면 이 사건 토지가 각 재산세납기개시일 현재 그 위치, 형상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용이 적합하지 못한 토지라고 보기 어렵다고 판단하여 이 사건 토지가 주거지역으로서 주택 등의 건축 또는 사용이 부적합하다는 원고법인의 주장을 배척하였다.
그러나 이 사건 과세요건성립 당시에 시행되던 지방세법에서 공한지를 일반 토지보다 높은 세율에 의한 재산세의 과세대상으로 하고 있는 것은 토지를 그 용도에 따라 경제적으로 이용하지 아니하고 그대로 방치하고 있는 토지소유자에 대하여 그 토지를 경제적 용법에 따라 최대한 활용하도록 간접적으로 강제함으로써 국토의 효율적 이용을 통한 국가의 경제발전에 기여하게 하자는데 그 목적이 있다 할 것이므로 토지소유자가 그 토지를 용도에 따라 충분히 이용할 수 있는데도 불구하고 정당한 이유없이 이를 방치하고 있는 토지만이 공한지로서 중과세의 대상이 된다고 새겨야 할 것이며, 이러한 취지에서 같은법시행령 제142조 제1항 제1호 (6)목 "아" 와 같은법시행규칙 제78조의3 제10호 는 위치나 현상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용에 적합하지 못한 토지는 공한지에서 제외하도록 규정하고 있는 것으로 보인다.
이 사건 토지의 위치와 형상이 원심이 확정한 바와 같고, 또한 원심이 채택한 증거들에 의하면 이 사건 토지는 원래 암반으로 된 섬으로서 주위 해면이 매립되면서 육지와 연결되었는데 피고가 이 사건 토지를 포함한 주변일대의 매립토지에 관하여 도시계획법에 의한 도시계획사업을 시행하면서 1970.10.15 건설부고시 제507호로 이 사건 토지를 주거지역으로 결정고시하여 도시계획구역내에 편입하고 1973.4.10 전남고시 제13호로 이 사건 토지상에 도시계획법에 의한 도로지적까지 결정 고시하였다가 1976.3.27 건설부고시 제37호로 이를 일부변경하여 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 토지의 26.88퍼센트에 해당하는 9,919평방미터 부분을 간선도로 등으로 결정고시하였지만 원심변론 종결당시까지도 이 사건 토지의 주변토지와는 달리 이 사건 토지상 도시계획법 제23조 , 제16조 , 제2조 제1항 제1호 (나) 및 (다)목 의 규정에 의하여 피고가 개설하기로 되어 있는 위 도로 등과 그에 따른 간선상하수도 시설 등을 개설하지 아니하고 있으며, 이 사건 토지상에 위 도로 등을 개설하기 위한 정지작업만을 하는데도 금 299,848,000원의 공사비가 소요되고 1986.4.29 건설부고시 제176호로 위 간선도로의 폭을 25미터에서 40미터로 변경하는 결정고시만 된채 아직 그 지적은 결정고시된 바도 없는 사실이 엿보인다. 그리하여 위와 같은 이 사건 토지의 제반사정에 비추어 보면 이 사건 토지상에 주택 등의 건물을 건축하거나 그 용도에 따라 사용하기 위하여는 우선 이 사건 토지가 대지로 정지되어야 하고 그 정지작업을 위하여는 지반과 경사도 등의 관계로 절토 또는 성토, 석축, 옹벽 등의 대지화 작업이 선행되어야 하므로 이에 따르는 많은 비용이 소요되며, 또한 이 사건 토지가 대지로 정지되었다 하더라도 이 사건 토지의 면적 등으로 보아 이 사건 토지상에 피고가 설치하기로 되어 있는 위 간선도로는 물론 위와 같이 정지된 각 대지에의 출입이 가능한 지선도로 등이 개설되는 외에 각 대지의 택지이용에 필요불가결한 수도공급을 위한 간선상수도시설과 하수도나 배수시설을 연결할 수 있는 간선배수시설이 완료되지 아니하는 한 이 사건 토지는 대지로서의 효용을 다할 수 없다 할 것이고, 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 토지상에 도시계획법에 의한 위 도로 등을 제외한 부분에 석축을 쌓는 등으로 약간의 변형을 가하면 주택 등 건물의 축조가 사실상 불가능하지 않다고 하여도 이 사건 토지상에 건축한 일단의 주택 등의 각 대지에 공급할 상수도를 연결할 수 있는 간수배수시설이 없기 때문에 각 대지의 수도공급이 불가능하고 하수처리나 배수방법이 지상으로 흘려보내는 외에 다른 도리가 없는 상태라 할 것이므로 이 사건 토지는 건축 또는 사용이 부적합한 토지라고 하여야 할 것이고, 원심이 판시한 바와 같이 이 사건 토지의 지목이 대지로서 주거지역으로 되어 있으며, 또한 이 사건 토지의 주변토지에 간선상수도 및 배수시설이 설치되어 주택이 건립되어 있고 원고법인이 이 사건 토지상에 조선대학교의과대학 부속병원과 목포분교를 설립할 계획을 세웠다 하더라도 이러한 사실만으로 이 사건 토지 일단이 그 위치나형상으로 보아 기술 또는 경제면에서 건축 또는 사용이 적합하지 못한 토지가 아니라고 단정할 수 없다 할 것이므로 결국 위와 견해를 달리한 원심은 공한지에서 제외되어야 할 건축 또는 사용이 부적합한 토지에 관한 법리를 오해한 위법을 범하였다 할 것이다. 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.
따라서 원심판결은 이 점에서 파기를 면할 수 없다 할 것이므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고 다시 심리판단케 하기 위하여 사건을 원심법원에 환송하기로 하여 관여법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.