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판시사항
서울특별시노원구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례가 공공사업에 필요한 토지 등의 협의취득과 이에 따르는 손실보상에 관한 기준과 방법을 규정한 공공용지의취득및손실보상에관한특례법령 등과 그 적용범위를 달리하는지 여부(적극)
판결요지
서울특별시노원구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례는 무허가 건물의 성립시기가 1981년 말 이전인지의 여부에 따라 보상 범위를 제한하고 있으나, 이는 서울특별시조례로 제정된 서울특별시무허가건물정비사업보조금지급조례에서 비롯된 것으로 공공사업의 수행촉진과 도시경관의 조성에 지장을 주는 무허가건물을 정비하기 위하여 그 사업의 일환으로 철거되는 무허가건물의 소유자 등 거주자에게 사회복지적 차원에서 보조금을 지급하고자 마련된 자치법규라 할 것으로서, 공공사업에 필요한 토지 등의 협의취득과 이에 따르는 손실보상에 관한 기준과 방법을 규정한 공공용지의취득및손실보상에관한특례법과 그 시행령 및 시행규칙과는 그 적용범위를 달리하는 것인바, 노원구가 시행하는 당해 도로확장사업은 도시계획사업으로 이루어지는 성격도 함께 가지고 있고, 도시계획법에 의하여 준용되는 토지수용법, 토지수용법이 준용하는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의9 와 그 부칙(1989. 1. 24.) 제4조에 의하면, 1989. 1. 24. 이후에 성립된 무허가건물에 대하여는 그 평가방법만 달리할 뿐 공공사업에 관한 계획의 고시 등이 있는 날 현재의 기존 주거용 건물에 관하여 무허가건물인 경우에도 모두 보상의 대상으로 되는 것이므로 이 사건 도시계획사업에 편입된 무허가건물에 대하여는 건물의 성립시기를 불문하고 위 특례법시행규칙의 규정 등에 의하여 보상금을 지급하여야 한다.
참조조문
공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의9 , 토지수용법 제57조의2 , 서울특별시노원구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례 제3조
원고
원고(소송대리인 변호사 이명우외 1인)
피고
노원구청장
주문
1. 피고가 1995. 9. 24. 원고에게 변상금 13,048,960원을 부과한 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 이 사건 부과처분의 경위
아래 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 2, 3, 갑 제7호증, 갑 제10호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.
가. 원고는 1989. 6. 22.부터 1991. 11. 24.까지 서울특별시 노원구 주택과에서 서울특별시 일반회계 노원구 분임경리관 보조자로서 무허가건물 보상 업무를 담당하였다.
나. 서울특별시장은 1991. 2. 28. 피고가 시행하는 노원구 상계 2동-당현천간 도로확장공사에 관한 도시계획사업실시계획인가를 하고 서울특별시 고시 45호로 고시한 바 있었는데, 이 때 소외인 소유인 서울 노원구 상계동 (지번 1 생략) 지상 주거용 무허가 건물 73㎡와 소외 이건 소유인 같은 동 (지번 2 생략) 지상 주거용 무허가 건물 162㎡가 위 도시계획사업에 편입되었다(이하 위 소외인 소유 무허가 건물을 이 사건 제1 무허가 건물이라 부르고, 위 이건 소유 무허가 건물을 이 사건 제2 무허가 건물이라 부른다).
다. 그리하여, 원고는 1991. 8. 무렵 서울특별시노원구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례 제3조 등 관계 조항을 적용하여 이 사건 제1, 2 무허가 건물을 보상금 지급대상으로 보고 위 소외인에게 보상금 11,023,000원을, 위 이건에게 보상금 22,680,000원을 각 지급하였다.
라. 그런데 피고는 1995. 9. 24. 항공촬영사진을 판독한 결과로 볼 때 이 사건 제1 무허가 건물 중 48.96㎡, 이 사건 제2 무허가 건물 중 40.4㎡는 1981년 말 후에 증·개축된 부분으로서, 1981년 제2차 촬영 항공사진에 수록되어 있거나 공부상 1981. 12. 31. 이전에 존립하였다는 확증이 있는 무허가건물에 대하여만 보상금을 지급하도록 한 위 조례 제3조의 규정상 이 부분에 대하여는 보상금을 지급하지 아니하여야 되는데도 원고가 업무를 소홀히 하여 이 사건 제1, 2 무허가 건물 전체에 대한 보상금을 지급하는 바람에 위 소외인에게 금 7,392,960원을, 위 이건에게 금 5,656,000원을 부당하게 더 지급함으로써 서울특별시 노원구의 재산에 모두 금 13,048,960원의 손해를 끼쳤다는 이유로 원고에게 변상금 13,048,960원을 부과하였다(이하 이 사건 부과처분이라 부른다).
2. 이 사건 부과처분의 적법 여부
가. 당사자의 주장
피고는 원고가 이 사건 무허가 건물에 대한 보상금을 지급하기 전에 이 사건 무허가 건물에 1981년 말 후에 증·개축된 부분이 있는지 여부를 알아보기 위하여 서울특별시에 항측판독의뢰를 한 결과 증·개축된 부분이 있다는 회시를 받고도 이 사건 무허가 건물 전체에 대한 보상금을 지급하였으니 위 처분사유와 그 근거가 되는 관계 법령에 비추어 이 사건 부과처분이 적법하다고 주장한다.
이에 대하여 원고는 다음과 같이 주장한다. 첫째로, 실제 이 사건 무허가 건물에 1981년 말 이후에 증·개축된 부분이 있다 하더라도 서울특별시 노원구청에 보관된 1989년 1차 항공촬영사진을 토대로 한 약식현황도에는 이 사건 무허가 건물이 모두 1981년 말 이전부터 존재한 기존 무허가 건물로 표시되어 있었고, 원고는 이를 토대로 보상업무를 처리하였던 것이므로 위 약식현황도를 근거로 한 원고의 업무처리에 고의나 중대한 과실이 있다고 할 수 없고, 둘째로, 설령 그렇지 않다고 하더라도 위 조례 제3조는 무허가 건물의 성립시기가 1981년 말 이전인지 여부에 따라 보상 범위를 제한하고 있으나 이는 공공사업에 관한 계획의 고시가 있은 날 현재 존재하는 무허가 건물은 모두 보상하도록 규정한 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의9 에 위반하여 무효이므로 원고가 처리한 보상업무는 결과적으로 위 규칙에 들어 맞아 서울특별시 노원구에 손해를 끼친 바 없으니, 어느 모로 보나 이 사건 부과처분은 위법하다는 것이다.
나. 관계 법령
제2조 ：이 법에서 회계관계직원이라 함은 다음 각 호에 해당하는 자를 말한다.
2. 지방재정법 등 지방자치단체의 예산 및 회계에 관계되는 사항을 정한 법령의 규정에 의하여 지방자치단체의 회계사무를 집행하는 다음의 직원
가. 징수관·경리관·지출원·출납원·물품관리관 및 물품사용공무원
4. 제1호 내지 3호에 규정된 자의 보조자로서 그 회계사무의 일부를 처리하는 자
제3조 ：회계관계직원은 법령 기타 관계 규정 및 예산에 정하여진 바에 따라 성실하게 그 직무를 수행하여야 한다.
제4조 제1항 ：회계관계직원은 고의 또는 중대한 과실로 법령 기타 관계 규정 및 예산에 정하여진 바에 위반하여 국가 또는 단체 등의 재산에 대하여 손해를 끼친 때에는 변상의 책임이 있다.
부칙(1989. 1. 24. 시행) 제4조：이 규칙 시행 당시의 무허가 건물 등의 보상 등에 대하여는 제5조의9 단서…의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다.
[서울특별시노원구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례]
(을 제1호증)
제1조：이 조례는 도시의 건전한 발전을 위하여 도시의 건설, 정비, 개량 등의 사업으로 인하여 철거되는 무허가 건물에 대한 보상금 지급에 관한 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조：이 조례에서 "철거"라 함은 도시계획법 규정의 도시계획사업, 토지수용법 규정의 공익사업 기타 도시경관조성사업 및 풍수해대책법 제30조 규정에 의하여 건물의 구조물과 그 부속시설을 완전히 제거시키거나 멸실되는 것을 말한다. 다만, 공공사업 수행상 부분철거가 불가피한 경우에는 그 부분 철거도 철거로 본다.
제3조：이 조례의 적용대상이 되는 무허가 건물의 범위는 다음 각 호 1과 같다.
1. 1981. 12. 31. 현재 무허가 건물대장에 등재된 건물
2. 1981. 제2차 촬영 항공사진에 수록되어 있는 무허가 건물
3. 재산세 납부 등으로 공부상 1981. 12. 31. 이전에 존립하였다는 확증 있는 무허가 건물
4. 1982. 4. 8. 이전에 사실상 건립된 연면적 85㎡ 이하의 주거용 건물로서 1982. 제1차 촬영 항공사진에 수록되어 있거나 또는 재산세 납부 등 공부상 1982. 4. 8. 이전에 건립하였다는 확증이 있는 무허가 건물
제5조：보상금은 당해 무허가 건물의 소유자에게 지급한다. 다만, 소유자가 거주하지 아니하고, 전세금을 무허가 건물 철거시까지 전세입자에게 반환하지 아니할 경우에는 전세입자에게 지급할 수 있다.
제6조：보상금은 공공용지의취득및손실보상에관한특례법과 감정평가에 관한 법령이 정한 감정가액으로 지급한다. 다만, 감정이 불가할 때에는 지방세법에 의한 과세표준액을 기준으로 지급할 수 있다.
다. 사실관계
앞서 든 증거들에 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1, 2, 갑 제6호증의 1, 2, 3, 갑 제8호증, 갑 제9호증의 1, 2, 3, 을 제2호증의 1 내지 4, 을 제3호증의 1, 2, 3, 을 제4호증, 을 제5호증의 1, 2, 3, 을 제6호증의 1, 2, 을 제9호증, 을 제10호증의 1, 2, 을 제11호증의 1, 2의 각 기재와 이 법원의 서울특별시장에 대한 사실조회 결과에 변론의 전취지를 종합하면 아래 사실을 인정할 수 있다.
(1) 원고가 보상금 지급업무를 처리할 때 노원구청에는 1989년 1차 항공촬영사진을 토대로 한 약식현황도(갑 제6호증의 2, 약식현황도는 서울특별시가 무허가 건물을 단속하기 위하여 해마다 1, 2회 항공사진을 촬영하고 이를 판독한 뒤 1981년도 항공촬영사진과 대비하여 신축되거나 증·개축된 무허가 건물을 표시한 도면을 말한다.)가 보관되어 있었고, 여기에는 1981년 말 이전에 존재하였던 기존 무허가 건물과 그 뒤 신축되거나 증·개축된 무허가 건물이 구분 표시되어 있었는데, 이 사건 제1, 2 무허가 건물은 모두 1981년 말 이전에 존재하였던 기존 무허가 건물로 표시되어 있었다.
(2) 원고는 이 사건 무허가 건물에 대한 보상금을 결정하기 전에 1989년 1차 항공촬영사진을 토대로 한 위 약식현황도를 살펴본 결과 이 사건 무허가 건물을 1981년 말 이전에 존재하였던 기존 무허가 건물로 판단하였으나 1991. 7. 9. 이 사건 무허가 건물에 1981년 말 후에 증·개축된 부분이 있는지 그 여부를 정확히 알아보기 위하여 노원구청장 명의로 서울특별시에 항측판독의뢰를 하였다. 원고는 1991. 7. 23. 서울특별시가 노원구청장에게 한 회시(을 제3호증의 1, 2, 3)를 받았는데, 서울특별시는 위 회시에서 1981. 11. 21.자 항공촬영사진과 1990. 12. 5.자 항공촬영사진을 대조한 결과 이 사건 제1, 2 무허가 건물에는 증·개축된 부분이 일부 있는 것으로 확인되었다는 판독 내용과 아울러 증·개축된 부분을 표시한 도면을 첨부하면서 현장을 정확하게 파악하여 처리하라는 지시를 하였다.
(3) 현재 서울특별시가 보관하고 있는 1982년 1차 항공촬영사진을 토대로 한 약식현황도(갑 제6호증의 1), 1989년 1차 항공촬영사진을 토대로 한 약식현황도(이 1989년 것은 노원구청에도 보관되어 있다), 1991년 1차 항공촬영사진을 토대로 한 약식현황도(갑 제6호증의 3)에는 모두 1981년 말 이전에 존재하였던 기존 무허가 건물과 그 뒤 신축되거나 증·개축된 무허가 건물이 구분 표시되어 있는데, 이 사건 제1, 2 무허가 건물은 모두 1981년 말 이전에 존재하였던 기존 무허가 건물로 표시되어 있다. 그리고 서울특별시가 노원구청장에게 한 회시 중 이 사건 제2 무허가 건물에 증·개축된 부분이 일부 있다고 표시한 부분은 실제로는 이 사건 제2 무허가 건물이 아니고 그 옆 집의 일부에 속한 부분이다(이 점은 피고도 시인하고 있다).
(4) 한편, 노원구청에 보관된 1979년 무허가 건물관리대장(을 제10호증의 2)에는 이 사건 제1 무허가 건물이 약 10평 정도인 주거용 건물로 등재되어 있을 뿐만 아니라, 서울특별시가 1982년도 1차 항공촬영사진을 기초로 지상 건물의 변동상황을 판독한 결과가 정리된 항측판독 사항 및 위 항측판독을 근거로 한 서울특별시장의 처리지시에 따라 노원구청장이 상계 2동장에게 시달하여 그 지역담당공무원으로 하여금 현지를 조사·확인하게 한 결과와 그에 따른 판정·처리 사항에 대한 보고가 각 기재된 1982년도 1차 항측판독 및 처리조서(을 제11호증의 2)에는 이 사건 제1 무허가 건물이 1981년 말 후에 약 15평(항측판독에 따른 추정면적은 약 18평)인 사무실로 증·개축된 건물로 표시되어 있다.
(5) 그런데 원고는 노원구청에 보관되어 있는 위 1979년 무허가 건물관리대장이나 1982년도 1차 항측판독 및 처리조서와 같은 서류들이 보관되어 있는 것은 알고 있었음에도 비록 서울특별시의 회시가 노원구청에 보관된 위 1989년도 약식현황도와 그 내용을 달리하기는 하지만 이들은 모두 항공촬영사진에 기초한 것으로서 반드시 서울특별시의 회시가 맞고 위 1989년도 약식현황도는 잘못된 것이라고 단정할 수는 없다고 가볍게 판단하고, 노원구청에 보관된 1979년 무허가 건물관리대장과 1982년도 1차 항측판독 및 처리조서 등 다른 서류들을 대조하여야 한다는 것을 간과한 나머지 이 사건 무허가 건물의 현장에 나가 그 현황을 파악하여 증·개축 부분이 없다고 보고 그 면적을 실측한 뒤 이를 토대로 보상금을 결정하였다.
라. 판 단
(1) 이 사건 무허가 건물이 위 조례상 보상금 지급 대상인지 그 여부
앞에서 본 바와 같이 이 사건 제2 무허가 건물에는 1981년 말 후에 증·개축된 부분이 없으므로 위 조례 제3조의 규정에 의하면, 이는 그 전체가 위 조례상의 보상금 지급대상이라 할 것이다.
다음, 이 사건 제1 무허가 건물에 대하여 보건대, 이 사건 제1 무허가 건물에 관하여는 비록 1981년 말 후에 증·개축된 부분이 있다는 점을 뒷받침하는 1979년 무허가 건물관리대장, 1982년도 1차 항측판독 및 처리조서, 서울특별시의 판독회시 공문과 이와 상반되는 1982년 1차 항공촬영사진, 1989년 1차 항공촬영사진, 1991년 1차 항공촬영사진을 각 토대로 한 각 약식현황도가 병존하고 있으나, 그 자료를 서로 비교하여 볼 때 1982년도 1차 항측판독 및 처리조서에 증·개축 부분이 있다는 내용이 구체적으로 기재되어 있고 서울특별시의 판독회시는 1981. 11. 21.자 항공촬영사진(1981년 2차 항공촬영사진이다)을 기초로 하였다는 점에서 다른 시기에 촬영된 항공사진에 근거한 약식현황도보다 훨씬 신빙성이 있으므로 이 사건 제1 무허가 건물에는 1981년 말 후부터 1982년도 1차 항공촬영 전에 증·개축된 부분이 있다고 봄이 상당하다.
그리고 이 사건 제1 무허가 건물은 1981년 말 후부터 1982년도 1차 항공촬영 전에 증·개축된 부분이 있어 위 조례 제3조의 제1, 2, 3호에 해당하지 아니함이 명백하고, 또한 이 건물이 주거용 건물로부터 당시 사무실로 증·개축된 이상 위 조례 제3조 제4호가 정하는 '1982년 4월 8일 이전에 사실상 건립된 연면적 85㎡ 이하의 주거용 건물로서 1982년 제1차 촬영항공사진에 수록되어 있는 무허가 건물'에 해당될 여지가 없으므로, 이 사건 제1 무허가 건물 중 증·개축된 부분은 위 조례상 보상금 지급대상에서 제외된다 할 것이다.
(2) 원고에게 고의나 중대한 과실이 있었는지 그 여부
앞에서 인정한 사실에서 알 수 있는 바와 같이 원고는 회계관계직원등의책임에관한법률 제2조 가 규정하는 회계관계직원으로서, 원고에게 변상금을 부과하려면 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조 제1항 이 정하는 고의 또는 중대한 과실이 있고 원고가 그로 말미암아 서울특별시 노원구에게 손해를 끼쳤어야 하므로, 나아가 원고가 위와 같이 이 사건 제1 무허가 건물에 증·개축된 부분이 있었다는 점을 알았다거나, 알 수 있었는데도 중대한 과실로 알지 못하였는지 여부에 대하여 본다.
앞에서 인정한 사실로 보건대, 원고는 이 사건 제1 무허가 건물에 증·개축 부분이 있다는 점은 알지 못하였음이 명백하고, 다만 원고가 서울특별시에게 한 항측판독의뢰에 대하여 증·개축 부분이 있다는 회시를 받았고, 그 회시에 1981. 11. 21.자 항측사진을 판독자료로 삼았음이 구체적으로 밝혀져 있었음에도 확인의 구체적인 근거를 밝힌 위 회시보다 위 약식현황도를 중요시하였을 뿐 아니라 위 회시내용이 진정한 것임을 뒷받침할 수 있는 다른 증·개축관계 확인서류가 노원구청에 보관되고 있었음에도 이를 조사해 보지 아니한 점에 비추어 위와 같은 사실을 알지 못한 데에 과실이 있었다 할 것이나, 원고가 서울특별시의 회시와 마찬가지로 서울특별시가 항공촬영사진을 토대로 작성하여 노원구청이 보관중인 1989년도 약식현황도에 근거하여 업무를 처리하였고 현장에 나가 증·개축 부분이 있는지 여부를 조사한 이상 중대한 과실이 있다고 보기는 어렵다 할 것이다.
(3) 서울특별시 노원구에게 손해가 있었는지 여부
나아가 서울특별시 노원구에게 손해가 있었는지 여부에 관하여 보건대, 앞에서 살펴본 바와 같이 서울특별시노원구무허가건물정비사업에대한보상금지급조례 제3조는 무허가 건물의 성립시기가 1981년 말 이전인지 여부에 따라 보상 범위를 제한하고 있다.
우선 위 노원구 조례의 성격을 살펴보건대, 을 제13호증의 1 내지 3, 을 제14호증, 을 제16호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 위 노원구조례는 1973. 6. 25. 서울특별시조례로 제정된 서울특별시무허가건물정비사업보조금지급조례에서 비롯된 것으로서 위 서울특별시조례는 원래 공공사업의 수행촉진과 도시경관의 조성에 지장을 주는 무허가 건물을 정비하기 위하여 그 사업의 일환으로 철거되는 무허가 건물의 소유자, 아니면 전세입자 등 거주자에게 사회복지적 차원에서 보조금을 지급하고자 마련된 자치법규인 사실, 그런데 그 후 무허가 건물을 선별정리하여 준공검사필증을 교부케 하는 특정건축물정비에관한특별조치법이 1981. 12. 31. 시행되면서 위 서울특별시조례의 명칭도 보조금지급조례에서 보상금지급조례로 변경되고, 그 지급대상도 1970. 6. 20. 현재의 무허가 건물에서 1981. 12. 31. 현재의 무허가 건물로 변경된 사실, 그 후 노원구가 자치구로 되면서 위 서울특별시조례가 폐지되고 위 노원구 조례가 위 서울특별시조례의 내용을 대체로 이어받아 제정되게 된 사실을 인정할 수 있는바, 사정이 그러하다면 위 노원구 조례는 현금에 있어서도 무허가 건물정비사업에 있어 사회복지적 차원에서 무허가 건물의 소유자, 아니면 전세입자 등 거주자에게 지급되는 보조금 내지 보상금에 관한 자치법규라고 보아야 할 것으로서 공공사업에 필요한 토지 등의 협의취득과 이에 따르는 손실보상에 관한 기준과 방법을 규정한 공공용지의취득및손실보상에관한특례법과 그 시행령 및 시행규칙과는 그 적용범위를 달리한다 할 것이다.
그런데 이 사건의 경우 이 사건 제1 무허가 건물은 앞에서 본 바와 같이 피고가 시행하는 도로확장사업에 편입된 토지상의 건물로서 그 철거 등 정비가 아울러 도시계획법에 따른 도시계획사업으로 이루어지는 성격도 함께 가지고 있는바, 도시계획법 제62조 는 도시계획사업에 관한 비용은 지방자치단체의 장이 행하는 경우에는 당해 지방자치단체가 부담하도록 규정하고 있고, 동법에 의하여 준용되는 토지수용법에는 무허가 건물을 성립시기에 따라 구분하여 그 보상을 제한하는 규정이 없는 한편, 토지수용법이 준용하는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법의 시행규칙 제5조의9 와 그 부칙(1989. 1. 24. 시행) 제4조는 1989. 1. 24. 이후의 무허가 건물에 대하여 그 평가방법을 달리할 뿐 공공사업에 관한 계획의 고시 등이 있는 날 현재의 기존 주거용 건물에 관하여는 무허가 건물인 경우에도 모두 보상의 대상으로 하고 있는바, 그렇다면, 이 사건 도시계획사업에 편입된 이 사건 제1 무허가 건물에 대하여는 사업의 시행자가 피고인 이상 건물의 성립시기를 불문하고 서울특별시 노원구가 위 특례법시행규칙의 규정 등에 의하여 보상금을 지급하여야 할 것이다.
그러므로, 원고가 이 사건 제1 무허가 건물 전체에 대하여 보상한 것은 그 보상내용이 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제5조의9 를 적용한 것과 결과적으로 같으므로 원고의 위 업무처리가 위 조례 제3조를 따르지 아니하였다고 하더라도 이로 말미암아 서울특별시 노원구에게는 아무런 손해도 발생하지 아니하였다 할 것이니 원고에게 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조 제1항 이 정하는 책임을 물을 수 없다 하겠다.
(4) 이 사건 처분의 위법성
따라서 원고에게는 회계관계직원등의책임에관한법률 제4조 제1항 이 정하는 고의 또는 중대한 과실이 없고, 나아가 서울특별시 노원구에게 손해를 끼친 바도 없으므로 어느 모로 보나 이 사건 부과처분은 위법하다 할 것이다.
3. 결 론
그렇다면, 이 사건 부과처분은 위법하여 그 취소를 구하는 원고의 청구는 정당하므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.