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사건
2015구단56192 건축이행강제금부과처분취소
원고
A
피고
서울특별시 중랑구청장
변론종결
2016. 6. 23.
판결선고
2016. 7. 21.
주문
1. 피고가 2015. 3. 5. 원고에 대하여 한 195,064,480원의 이행강제금 부과처분 중 7,502,480원을 초과하는 부분, 399,499,580원의 이행강제금 부과처분 중 27,769,215원을 초과하는 부분, 114,995,920원의 이행강제금 부과처분 중 63,047,920원을 초과하는 부분을 각 취소한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 20%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
청구취지
피고가 2015. 3. 5. 원고에 대하여 한 195,064,480원, 399,499,580원, 114,995,920원, 76,785,660원의 건축이행강제금 부과처분을 각 취소한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울 중랑구 B 지상, C 외 5필지 지상, D 지상, E 외 2필지 지상에 아래와 같이 건물(아래에서는 서울 중랑구 B 지상 건물을 대상 1 건물, C 외 5필지 지상 건물을 대상 2 건물, D 지상 건물을 대상 3 건물, E 외 2필지 지상 건물을 대상 4 건물이라 쓴다)을 소유하는 자이다.
나. 원고는 대상 1, 2, 3 건물에 대하여 아래와 같이 공장시설 및 수영장 시설 등으로 건축허가를 받았으나 F 주식회사(아래에서는 소외 회사라 쓴다)에게 임대하여 창고시설로 사용하도록 하였는데, 위 각 건물 신축 이후 관할관청으로부터 사용승인을 얻은 바 없었고 건축물대장이 만들어진 바도 없다. 원고는 대상 4 건물에 대하여는 건물신축 후 문화집회시설 용도로 사용승인을 받았다.
다. 피고는 2015. 3. 5. 다음과 같은 사유로 원고에게 변상금부과처분을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1호증 각호, 을제1 내지 15호증 각호의 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부에 대한 판단
가. 원고의 주장
(1) 피고는 대상 1, 2, 3 건물에 관하여 무단용도변경과 사전입주를 원인으로 이행강제금 부과처분을 하였으나, 건축법 제22조에 따른 사용승인이 내려지지 않은 건물에 대하여 무단용도변경을 원인으로 이행강제금을 부과할 수 없고, 원고가 당초 건축허가를 받은 용도와 다른 용도로 위 각 건물을 사용함으로써 건축법 제16조를 위반한 사실이 있다고 하더라도 건축법 제16조 위반에 대하여는 이행강제금을 부과할 근거가 없다. 게다가 피고는 건축법 제80조 제1항 제1호를 근거로 시가표준액의 50%에 해당하는 요율을 적용하였으나, 건축법 제80조 제1항 제1호는 처음부터 허가나 신고 없이 건축행위를 하는 경우를 예정하고 있는 것으로 원고와 같이 적법하게 허가를 받은 건축행위에 대하여는 위 규정이 적용될 수 없다.
(2) 대상 1, 2 건물의 비가림막은 임차인인 소외 회사의 대표 G이 임의로 설치한 것으로서 소유자인 원고에게 책임이 없고, 그 형태 역시 비나 눈이 오는 경우 상품 보호를 위한 가리개 시설로서 바퀴가 달린 이동식 시설물인바, 건축법에서 정하는 '건축물'에 해당한다고 볼 수 없다.
(3) 대상 4 건물에 대한 무단 용도변경을 원인으로 한 이행강제금은 그 면적이 과다하게 책정되었다.
나. 관련 법령
별지 기재와 같다.
다. 기초사실
(1) 대상 1 건물
(가) 원고는 2008. 5.경 피고로부터 공장설립 승인을 받아 서울 중랑구 B 지상에 대상 1 건물을 신축한 후 이를 소외 회사에게 창고시설로 임대하였다.
(나) 피고는 2014. 5. 15. 대상 1 건물에 관하여 ① 공장시설을 창고시설로 무단변경(허가사항 위반)하였고, ② 사용승인을 얻기 전에 입주하였으며, ③ 지상 1층 창고시설 약 300㎡를 무단 증축했다는 사유로 2014. 6. 20.까지 이를 시정할 것을 명하는 시정명령을 하였다.
위 시정명령은 폐문부재로 송달되지 않아 2014. 5. 29.부터 2014. 6. 13.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달이 이루어졌다. 피고는 2014. 6. 30. 재차 시정명령을 발하였으나 폐문부재로 송달이 되지 않아 2014. 7. 11.부터 2014. 7. 28.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달 하였다.
(라) 피고는 2015. 3. 5. 공시송달로 이행강제금 399,499,580원을 부과하는 이 사건 처분을 하였는데, 구체적인 계산 근거는 아래와 같다.
506,000원 × 1,469㎡ × 0.02(사전입주) = 14,869,215원
86,000원 × 300㎡ × 0.5(무단증축) = 12,900,000원
506,000원 × 1,469㎡ x 0.5(건축허가위반) = 371,730,370
(2) 대상 2 건물
(가) 원고는 2010. 12. 24. 서울 중랑구 C 외 5필지 지상에 연면적 216m² 규모의 일반철골조, 철파이프조 운동시설(야외수영장)에 대한 허가를 얻어 대상 2 건물을 신축한 후 소외 회사에게 창고시설로 임대하였다.
(나) 피고는 2014. 5. 15. 대상 2 건물에 관하여 ① 운동시설을 창고시설로 무단변경(허가사항 위반)하였고, ② 사용승인을 얻기 전에 입주하였으며, ③ 지상 1층 창고시설 1,340㎡를 무단 증축했다는 사유로 2014. 6. 20.까지 이를 시정할 것을 명하는 시정명령을 하였다.
위 시정명렁은 폐문부재로 송달되지 않아 2014. 5. 29.부터 2014. 6. 13.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달이 이루어졌다. 피고는 2014. 6. 30. 재차 시정명령을 발하였으나 폐문부재로 송달이 되지 않아 2014. 7. 11.부터 2014. 7. 28.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달 하였다.
(라) 피고는 2015. 3. 5. 공시송달을 통해 이행강제금 399,499,580원을 부과하는 이 사건 처분을 하였는데, 구체적인 계산 근거는 아래와 같다.
91,000원 × 1,340㎡ × 0.5(무단증축) = 60,970,000원
481,000원 × 216㎡ × 0.02(사전 입주) = 2,077,920원
481,000원 × 216㎡ × 0.5(건축허가위반) = 51,948,000
(3) 대상 3 건물에 대하여
(가) 원고는 2010. 12. 28. 서울 중랑구 D 지상에 연면적 764㎡ 규모의 일반철골조 공장시설을 신축하고자 건축허가를 얻어 대상 3 건물을 신축한 후 소외 회사에게 창고시설 등으로 임대하였다.
(나) 피고는 2014. 5. 15. 대상 3 건물에 관하여 ① 운동시설을 창고시설로 무단변경(허가사항 위반)하였고, ② 사용승인을 얻기 전에 입주하였다는 사유로 2014. 6. 20.까지 이를 시정할 것을 명하는 시정명령을 하였다. 위 시정명령은 폐문부재로 송달되지 않아 2014. 5. 29.부터 2014. 6. 13.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달이 이루어졌다.
피고는 2014. 6. 30. 재차 시정명령을 발하였으나 폐문부재로 송달이 되지 않아 2014. 7. 11.부터 2014. 7. 28.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달 하였다.
(라) 피고는 2015. 3. 5. 공시송달로 이행강제금 195,064,480원을 부과하는 이 사건 처분을 하였는데, 구체적인 계산 근거는 아래와 같다.
491,000원 × 764 × 0.02(사전입주) = 7,502,480원
491,000원 × 764 × 0.5(건축허가위반) = 187,562,000원
(4) 대상 4 건물에 대하여
(가) 원고는 서울 중랑구 E 외 2필지 지상에 연면적 1,469.29㎡ 규모의 일반철골조문화 및 집회시설(박물관)을 신축하고자 허가를 얻어 대상 4 건물을 신축하였고, 건물을 완성한 뒤 2012. 5. 17. 사용승인을 얻었다. 원고는 위 건물을 소외 회사에 창고시설로 임대하였다.
(나) 피고는 2014. 5. 15. 대상 4 건물에 관하여 운동시설을 창고시설로 무단 용도 변경했다는 사유로 2014. 6. 20.까지 이를 시정할 것을 명하는 시정명령을 하였다. 위 시정명령은 폐문부재로 송달되지 않아 2014. 5. 29.부터 2014. 6. 13.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달이 이루어졌다.
피고는 2014. 6. 30. 재차 시정명령을 발하였으나 폐문부재로 송달이 되지 않아 2014. 7. 11.부터 2014. 7. 28.까지 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하는 방식으로 공시송달 하였다.
(다) 피고는 2014. 11. 27. 원고가 건축법 제19조를 위반하였음을 들어 2014. 12. 12.까지 시정조치를 하지 아니할 경우 76,785,660원의 이행강제금을 부과할 예정임을 예고하였는바, 위 부과예고 역시 공시송달 절차를 통해 송달이 이루어졌다.
(라) 피고는 2015. 3. 5. 공시송달로 이행강제금 76,785,660원을 부과하는 이 사건 처분을 하였는데, 구체적인 계산 근거는 아래와 같다.
512,000원 × 1,499.72㎡ × 0.1(무단용도변경) = 76,785,660원
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑제1호증 각호, 을제1 내지 15호증 각호의 기재, 변론 전체의 취지
라. 판단
(1) 대상 1 내지 3 건물의 허가사항위반을 원인으로 한 이행강제금 부과처분
(가) 피고는 대상 1, 2, 3 건물에 대하여 당초 허가받은 용도와 달리 창고시설로 사용하고 있다는 이유로 이행강제금을 부과하였으나 원고가 피고로부터 위 각 건물에 대한 사용승인을 득한 바 없음은 앞서 살핀 바와 같은데, 건축법 제19조에서 규율하고 있는 용도변경은 동법 제22조에서 규정한 사용승인을 전제로 한 개념이므로 사용승인을 득한 바 없는 대상 1, 2, 3 건물에 대하여는 무단용도변경을 원인으로 이행강제금을 부과할 수 없다.
(나) 피고는, 이 사건 이행강제금 부과처분의 근거가 건축법 제16조인데, 건축법 제16조 제1항은 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장·특별 도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있음에도 원고가 이와 같은 절차를 거치지 않았으므로 이 부분 이행강제금 부과처분이 적법하다고 주장한다.
살피건대, 원고가 당초 공장시설로 건축허가를 받은 대상 1, 3 건물이나 수영장시설로 건축허가를 받은 대상 2 건물을 창고시설로 사용하고 있는 사실은 앞서 살핀 바와 같으나, 건축법 위반에 대한 이행강제금을 규정하고 있는 건축법 제80조 제1항은 제1호에서 건축물이 건축법 제55조와 제56조에 따른 건폐율이나 용적률을 초과하여 건축된 경우, 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에 무단 증축면적에 대한 시가표준액의 50%에 해당하는 금원을 이행강제금으로 부과할 수 있도록 규율하고, 제2호에서는 무단증축 이외의 사유에 해당하는 위반건축물에 대하여 시가표 준액의 100분의 10 범위 내에서 대통령령이 정하는 이행강제금을 부과하도록 하고 있는데, 건축법 제80조 제1항 제2호의 위임을 받은 건축법 시행령 제115조의2 제2항은 이행강제금의 산정기준으로 건축법 제11조, 제14조(허가를 받거나 신고를 하지 아니한 건물의 건축 및 대수선), 제19조(용도변경), 제22조(사전입주)에 관하여 규정하고 있을 뿐 건축법 제16조 위반에 대하여는 이행강제금을 규율하지 않으면서, 다만 건축법 제110조에서 건축법 제16조에 위반하여 허가 없이 변경을 한 경우에 형사처벌을 하도록 규율하고 있을 뿐인바, 원고가 건축법 제16조를 위반하여 허가나 신고 없이 당초 건축허가를 받은 용도와 다른 용도로 위 각 건물을 사용하였다는 사유로 건축법 제80조 제1항 제1호에서 정한 시가표준액의 50%에 해당하는 이행강제금을 부과한 이 사건 처분은 위법하다.
(다) 피고는 이에 대하여 대상 3 건물에 대하여 임시사용승인을 득한 바 있다고 주장하므로 살피건대, 을제17호증의 기재에 의하면 원고가 위 건물에 대하여 2012. 4. 30. 피고로부터 임시사용승인을 얻은 사실은 인정되나, 임시 사용승인이란 공사가 완성되지 않은 상태에서 공사가 완성된 부분에 대하여 임시로 그 사용을 허락하는 것으로 최대 2년의 기간에만 유효한바 이를 들어 건축법 제22조가 정한 사용승인에 해당한다고 볼 수 없고, 이에 따라 건축물대장이 만들어진 바도 없는 점 등에 비추어 보면 이 부분 주장은 이유 없다.
(라) 따라서 대상 1 내지 3 건물에 대한 용도변경(허가사항위반)을 원인으로 한 이행강제금 부과처분은 위법하다.
(2) 대상 4 건물에 대한 용도변경을 원인으로 한 이행강제금 부과처분
원고가 대상 4 건물에 대하여 문화 및 집회시설 용도로 사용승인을 득한 후 소외 회사로 하여금 공장 및 창고시설 용도로 사용하도록 하고 있는 사실은 원고 역시 인정하고 있고, 을제19호증, 을제20호증 각호의 기재에 의하면 원고가 사용승인을 얻은 시설 전부를 창고시설로 사용하고 있는 사실이 인정되는바, 건축법 제80조 제1항 제2호, 동법 시행령 제115조의2 제2항에 따라 위반 면적의 시가표준액의 10%의 비율에 의한 이행강제금 76,785,660원을 부과한 것은 적법하다.
(3) 1, 2 대상 건물에 대한 무단증축 부분에 관하여
(가) 원고는 이 사건 각 건물을 소외 회사에 임대하여 사용하도록 하였는데, 소외 회사가 원고의 의사에 반하여 무단으로 설치한 시설물에 대하여 원고에게 이행강제금을 부과할 수 없다고 주장하나, 위반건축물에 관한 시정명령 및 이행강제금 부과와 관련된 건축법의 위 각 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결, 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결 등 참조). 나아가 행정법규 위반에 대하여 가하는 이행강제금 부과와 같은 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 반드시 현실적인 행위자가 아니라도 법령상 책임자로 규정된 자에게 부과되고 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없더라도 부과할 수 있는 것인바(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결), 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(나) 원고는 위 각 건물에 증축된 설비가 비가리개로 바퀴가 달린 이동식 시설이므로 건축물에 해당한다고 볼 수 없다고 주장하는바, 건축법 제2조 제1항 제2호는 '건축물'에 관하여 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물 등으로 규정하고 있다. 여기서 '토지에 정착하는 공작물'이란 반드시 토지에 고정되어 이동이 불가능한 공작물만을 가리키는 것은 아니고, 물리적으로는 이동이 가능하게 토지에 붙어 있어도 그 붙어 있는 상태가 보통의 방법으로는 토지와 분리하여 이를 이동하는 것이 용이하지 아니하고, 그 본래의 용도가 일정한 장소에 상당 기간 정착되어 있어야 하고, 또한 그렇게 보이는 상태로 붙어 있는 경우를 포함한다(대법원 1991. 6. 11. 선고 91도945 판결 등 참조).
위와 같은 법리에 비추어 앞서 든 증거에 을 제18 내지 28호 각호의 기재 및 영상과 변론의 전체적 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정에 비추어 보면, 이 사건 시설물은 건축법에서 규정하고 있는 '건축물'에 해당한다.
○ 서울 중랑구 B 지상에 설치된 시설물은 300㎡ 규모로 지상에 철골조로 된 기 등과 대들보를 설치하여 지붕을 씌운 구조이고, 서울 중랑구 C 외 5필지 지상 시설물 역시 1,340㎡ 규모로 지상에 철골조 기둥과 대들보를 설치하여 지붕을 씌운 구조이며 모두 볼트 등으로 지면에 고정되어 있는 형태이다.
○ 이 사건 각 시설물을 토지나 본 건물로부터 분리하는 것이 물리적으로 가능하다고 하더라도, 앞서 본 구조와 형태, 상당수의 기둥은 콘크리트 바닥에 고정되거나 매설된 형태로 되어 있는 점, 중랑구 C 외 5필지 지상 시설물은 그 규모가 1,340㎡에 이르는 점 등에 비추어 이를 철거하기 위해서는 상당한 노력과 비용이 소요될 것으로 보인다.
○ 이 사건 시설물의 설치시기는 명확하지 않으나, 원고는 2014. 4. 23.경부터 피고로부터 수차례에 걸쳐 위 각 시설물을 철거하라는 통보와 이 사건 처분까지 받았음에도 약 2년 가량 경과한 현재까지 이에 대한 조치를 취하고 있지 아니하고 있다(피고는 2015. 12. 23.에도 동일한 사유로 이행강제금 부과처분을 한 바 있다).
○ 원고는 서울행정법원 2013구단 17766 사건을 통해 기둥에 바퀴가 달린 비가림막이 이동 가능한 동산으로 건축물로 볼 수 없다는 판단을 받았고, 피고가 항소를 취하하여 그대로 확정된 바 있으므로 이 사건 비가림막시설 역시 건축물로 볼 수 없다는 주장을 하나 위 시설물은 서울 중랑구 H 임야 4,810㎡ 지상에 존재하던 시설로서 이 사건 시설물과 동일한 것으로 볼 수 없다.
(3) 소결
이 사건 각 건물에 부과되어야 할 정당한 이행강제금의 액수는 다음과 같다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
판사 송방아
별지
