산업입지개발에관한법률에 의하여 낚시터가 폐쇄된 경우 낚시터 휴게소업자가 공공용지의취득및손실보상에관한법률에 의하여 사업시행자를 상대로 민사소송에 의한 손실보상을 청구할 수 있는지 여부(소극)

공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 '공특법'이라고 한다)은 공공사업에 필요한 토지 등의 협의에 의한 취득 또는 사용과 이에 따르는 손실보상에 관한 기준과 방법을 정하는 것을 목적으로 하는 법으로 사업시행자와 손실보상에 관한 협의가 성립하였을 경우에만 적용되는 것이고, 다만 사업시행자와 협의가 이루어지지 아니하고 그 보상에 관한 명문의 규정이 없는 경우 공특법시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용하여 그에 대한 보상을 할 수 있는 경우가 있는 것인바, 산업입지및개발에관한법률 제22조 제1항은 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 물의 사용에 관한 권리를 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고, 제4항은 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법을 준용하도록 규정하고 있으며, 토지수용법 제4조 제3항, 제45조 제1항, 제49조, 제51조 등에 의하면, 토지수용으로 인한 물건의 이전료나 영업상 손실을 보상하도록 규정하고 있어 그 보상의 명문규정이 있으므로, 토지 수용 등으로 인하여 입은 손실에 대하여는 사업시행자와 협의를 하고 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할토지수용위원회에 재결을 신청하고 그 재결에 관하여도 불복일 때에는 관할토지수용위원회를 상대로 재결 자체에 대한 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받을 수 있을 뿐이고, 직접 사업시행자를 상대로 민사소송으로 손실보상을 청구할 수는 없다.

[1] 산업입지및개발에관한법률 제22조 제1항, 제4항 , 토지수용법 제4조 제3항 , 제45조 제1항 , 제49조 제51조

대법원 1995. 7. 14. 선고 94다38038 판결(공1995하, 2788) 대법원 1997. 10. 10. 선고 96다3838 판결(공1997하, 3385) 대법원 1998. 1. 20. 선고 95다29161 판결(공1998상, 551)

김광수 외 2인 (소송대리인 변호사 류성하 외 2인)

한국수자원공사 (소송대리인 변호사 김원근 외 2인)

1. 원고들의 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고들의 부담으로 한다.

피고는 원고 김광수, 원고 남미영에게 각 금 60,800,000원, 원고 이상선에게 금 110,100,000원 및 위 각 돈에 대하여 이 사건 소장부본 송달 다음날부터 완제일까지 연 2할 5푼의 비율에 의한 돈을 지급하라.

1. 기초 사실

다음의 각 사실은 당사자들 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1, 갑 제2호증의 2, 3, 갑 제3호증의 2, 갑 제6호증의 1 내지 4, 갑 제7호증, 갑 제10호증, 을 제1호증 내지 을 제5호증, 을 제6호증의 1, 2, 을 제8, 9호증의 각 기재, 증인 김재원, 노성우의 각 증언에 변론의 전취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

안산시 고잔뜰에 1976. 7. 이후 고잔저수지가 조성되어 고잔낚시터 및 가두리 양식장으로 이용되었고 고잔마을 양식계원을 중심으로 고잔낚시터 내에 낚시꾼을 위한 휴게소가 운영되었는바, 원고 김광수, 원고 남미영은 부부지간으로 1993. 4. 8. 안산시 사동 242에 있는 낚시터 휴게소를 배정희로부터 임차하고 좌대 등을 설치하여 일반관광객 및 낚시꾼에게 낚시도구, 낚시밥, 음료수 및 주류, 간단한 식사 등을 판매하거나 낚시꾼들이 잡은 고기로 회를 쳐주고 매운탕을 끓여주는 방법으로 영업을 하였고, 원고 이상선은 1991. 3. 12. 사업자등록증을 받아 상선상회라는 상호로 동일한 형태의 영업을 하였으며 원고들 외에 김현이 운영하는 태현수산, 한창동이 운영하는 한성상회, 최순자가 운영하는 대성상회 등이 동일한 형태의 영업을 하고 있었다.

건설부장관은 1992. 3. 11. 건설부고시로 고잔낚시터 및 가두리 양식장 등에 설치된 시설 및 어업권 등의 권리를 포함하여 안산시 고잔동, 사동 일원을 대상으로 하여 피고가 시행하는 안산신도시 2단계 건설사업계획을 산업입지및개발에관한법률 제17조 및 같은법시행령 제21조에 의하여 승인하였으며, 위 사업의 시행자인 피고는 1992. 7. 8. 안산시에 사업시행으로 인한 용지매수 및 손실보상과 주민의 이주대책 업무를 위탁하였고(1996. 4. 10. 보상기준과 관련하여 피고가 안산시에 요청하는 경우에는 안산시가 이에 따라 보상업무를 수행한다는 약정을 추가하였다), 이에 따라 피고 및 안산시는 1993. 12. 10. 원고들의 휴게소 등이 위치한 고잔뜰 주민에게 그 영업시설에 대하여 3개월 분의 휴업보상을 실시한다는 통지를 하였으며, 1994. 1. 13.부터 피고, 안산시 및 주민대표는 보상과 관련된 주민간담회를 7회에 걸쳐 개최하였다.

1994. 7. 10. 고잔낚시터에 대한 낚시업 허가는 만료되었고, 고잔새마을 양식계원들은 경기도에 낚시업 재허가 신청을 하였으나 경기도는 안산 신도시 2단계 건설계획에 의한 공사가 1994. 하반기부터 본격적으로 시행되고 위 지역에 대한 보상계획이 예정되어 있음을 이유로 불허가 하였고, 같은 달 28. 고잔마을 양식계 대표인 차운산에게 이를 통보하였다.

원고 이상선은 같은 해 8. 5. 사업부진으로 상선상회를 폐업하였고 원고 김광수, 남미영도 그 무렵 폐업하였다.

피고와 고잔뜰 이주대책위원회는 1995. 6. 7. 안산신도시 2단계 사업으로 인하여 고잔낚시터의 허가가 연장되지 않아 사실상 낚시터가 페쇄되어 휴게소 영업을 할 수 없는데 따른 보상을 협의하여 허가를 취득한 휴게소 영업자에게는 20개월의 휴업보상금을, 무허가휴게소 영업자에게는 15개월의 휴업보상금을 지급하기로 합의하였다가, 1995. 11. 16. 국민고충처리위원회의 조정으로 허가를 취득한 휴게소 영업자에게는 23개월분의 영업보상금을, 무허가 영업자에게는 22개월의 영업보상금을 지급하기로 합의하였다.

위 합의에 따라 안산시는 1996. 4. 8. 손실보상금 산정을 위한 실태조사를 하여 1996. 9. 3. 김현에게 금 85,915,000원을, 최순자에게 금 121,050,000원을, 다음 날 한창동에게 102,250,000원을, 배정희에게 금 184,300,000원을 각 지급하였으나, 원고들의 휴게소는 실태조사 당시 영업을 하고 있지 않아 보상하지 않았다.

안산시는 안산신도시 2단계 건설사업의 시행으로 인한 손실보상금으로 고잔낚시터에 금 917,598,500원을 책정하고 1997. 1. 17. 같은 해 2. 20. 같은 해 4. 9. 같은 해 5. 3. 그 주민들에 대한 손실보상을 위하여 고잔새마을 양식계 대표인 차운산에게 그 회원현황과 구체적인 보상협의를 요청하였으나 거절되자 같은 해 11. 24. 수용재결을 거쳐 같은 해 12. 30. 수원지방법원 안산시 법원에 위 돈을 공탁하였다.

2. 이 사건 소의 적법 여부

원고들은 안산신도시 2단계 건설사업의 시행으로 1994. 7. 10. 고잔낚시터가 사실상 폐쇄되었고, 이로 인하여 원고 김광수, 원고 남미영 경영의 낚시터 휴게소는 월 금 5,200,000원 상당의, 원고 이상선 경영의 상선상회는 월 금 4,700,000원 상당의 손실을 입었으며 그 이전비용 또한 낚시터 휴게소는 금 2,000,000원, 상선상회는 금 1,800,000원 상당에 이르는데, 다른 휴게소 영업자들은 피고와 주민 대표의 협의에 의하여 23개월분의 월수입을 휴업보상금으로 지급 받았으므로, 피고는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제3조, 제4조, 같은법시행령 제2조의10, 같은법시행규칙 제5조의5, 제24조에 의하여 원고 김광수, 남미영에게 각 금 60,800,000원{(5,200,000×23＋2,000,000)×1/2}을, 원고 이상선에게 금 110,100,000원(4,700,000×23)을 지급할 의무가 있다고 주장한다.

살피건대, 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 '공특법'이라고 한다)은 공공사업에 필요한 토지 등의 협의에 의한 취득 또는 사용과 이에 따르는 손실보상에 관한 기준과 방법을 정하는 것을 목적으로 하는 법으로 사업시행자와 손실보상에 관한 협의가 성립하였을 경우에만 적용되는 것이고, 다만 사업시행자와 협의가 이루어지지 아니하고 그 보상에 관한 명문의 규정이 없는 경우 공특법시행규칙의 관련 규정 등을 유추적용하여 그에 대한 보상을 할 수 있는 경우가 있는 것인바, 산업입지및개발에관한법률 제22조 제1항은 사업시행자는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리를 수용 또는 사용할 수 있다고 규정하고, 제4항은 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 토지수용법을 준용하도록 규정하고 있으며, 토지수용법 제4조 제3항, 제45조 제1항, 제49조, 제51조 등에 의하면, 토지수용으로 인한 물건의 이전료나 영업상 손실을 보상하도록 규정하고 있어 그 보상의 명문규정이 있으므로, 토지 수용 등으로 인하여 입은 손실에 대하여는 사업시행자와 협의를 하고 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할토지수용위원회에 재결을 신청하고 그 재결에 관하여도 불복일 때에는 관할토지수용위원회를 상대로 재결자체에 대한 행정소송을 제기하여 그 결과에 따라 손실보상을 받을 수 있을 뿐이고, 직접 사업시행자를 상대로 민사소송으로 손실보상을 청구할 수는 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.