beta
사건
2018구합65910 전담여행사지정 취소처분취소
원고
주식회사 A
소송대리인 법무법인 중정
담당변호사 정경석, 우승원
피고
문화체육관광부장관
소송대리인 법무법인(유한) 한별
담당변호사 김원중, 안시은
변론종결
2019. 3. 14.
판결선고
2019. 5. 2.
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고가 2018. 5. 15. 원고에 대하여 한 중국전담여행사 지정취소처분을 취소한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다)은 1980년대부터 자국민의 해외관광을 통제하기 위하여 중국 정부가 각국 정부와 협의하여 단체관광객의 여행허용지역을 지정하고, 중국과 협정을 체결한 국가가 추천한 여행사만 중국 단체관광객을 유치 · 접대할 수 있도록 하는 여행허가제도(ADS, Approved Destination Status)를 도입하였다. 중국은 1998. 5. '중국공민 자비출국관광 국가'로 대한민국을 지정하였고, 양국의 대표단은 1998. 6. 2. 및 2000. 6. 27. 중국 단체관광객의 대한민국 관광에 따른 여러 관련 문제들의 실시방안에 관한 협상을 하여 그 협상 결과가 담긴 비망록(이하 '이 사건 비망록'이라 한다)에 서명하였다.
나. 이 사건 비망록에 따르면, 중국은 자국 내 여행사를 선정하여 그들로 하여금 중
국 공민의 대한민국 단체관광 업무를 전담하도록 하고, 이들 여행사는 반드시 대한민국 정부가 추천한 여행사들 중에서 협력업체를 찾아 단체관광객 모집 · 접대계약을 체결하여야 한다.
다. 피고는 이 사건 비망록에 따라 중국에 추천할 '중국 단체관광객 유치 전담여행사'(이하 '전담여행사'라 한다)를 지정·관리하기 위하여 1998. 7. 중국 단체관광객 유치 전담여행사 업무 시행지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다)을 제정하였다.
라. 원고는 2010. 8. 4. 여행사업 등을 목적으로 설립되어 2011. 8. 1. 피고로부터 전담여행사로 지정받았다.
마. 피고는 법무부장관으로부터 중국인 단체관광객 입출국 및 이탈자 현황을 송부받은 후 원고가 유치한 중국인 단체관광객의 분기별 평균 이탈률이 2017년 2분기에는 50.0%(19명/38명), 2017년 3분기에는 30.4%(14명/46명)로서 처분기준인 1.0% 이상이라는 이유로, 의견제출 절차 등을 거쳐 2018. 5. 15. 이 사건 지침 제11조 제1항에 따라
원고의 전담여행사 지정을 취소하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5호증, 을 제1 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
중국 측 송출여행사와 인솔자가 비자나 항공권 등의 문제로 일부 관광객이 입국하지 못하였다고 말하는 등 온갖 거짓말로 원고를 기망하였고, 이로 인하여 원고는 일부 관광객이 국내에 입국하지 아니한 것으로 알고 있었다. 그럼에도 피고는 원고가 인수받기 전에 무단이탈하여 원고의 통제범위를 벗어난 중국관광객에 대하여 특정 기간 동안의 이탈률만을 근거로 삼아 이 사건 처분을 하였는바, 이는 그 근거나 목적에 정당성이 없고, 원고에게 너무 가혹하여 비례의 원칙에 위배되는 등 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 따라서 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리
이 사건 지침 제11조 제1항 [별표 1] 제2호는 중국인 단체관광객의 분기별 평균 이탈률이 1.0% 이상일 경우 전담여행사 지정을 취소하도록 규정하고 있다. 그러나 이는 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없으므로, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 한다. 그리고 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다.
2) 구체적인 판단
앞서 든 각 증거와 을 제12 내지 17호증의 각 기재, 이 법원의 법무부장관에 대한 사실조회결과 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
가) 이 사건 지침의 효력이 사건 비망록에 따라 제정된 이 사건 지침은 피고가 법령의 위임 없이 중국인 단체관광객의 대한민국 관광을 담당할 전담여행사의 지정·관리·운영에 관하여 필요한 사항을 정한 업무처리지침으로서 행정청 내부를 규율하는 행정규칙에 불과할 뿐, 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니다. 그런데 전담여행사 지정행위는 상대방에게 수익적인 것으로서 그 법률적 성질은 재량행위에 속하고, 이러한 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있으며, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상, 위법하다.고 볼 수 없다. 이 사건 지침에서 정한 전담여행사의 각종 의무는 이 사건 비망록에 따라 전담여행사로서의 지위를 유지하기 위하여 최소한의 범위 내에서 부수적으로 부담하는 의무에 불과하고, 설령 전담여행사 지정이 취소되더라도 전담여행사로서 가지.는 지위만을 상실할 뿐 일반여행사로서의 권리나 이익이 침해되는 것도 아니므로, 이 사건 지침에서 전담여행사에 일정한 의무를 부과하고 만약 이를 위반할 경우 전담여행사 지정을 취소하는 것이 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반한다거나 행정처분의 본질적 효력을 저해한다고 볼 수는 없다.
나) 이 사건 지침의 구체적인 내용과 목적이 사건 비망록과 이 사건 지침 제3조, 제8조, 제13조에 따르면, 전담여행사로 지정받지 못한 일반여행사는 중국인 단체관광객을 유치할 수 없고, 피고에 의해 전담여행사로 지정받아 중국에 추천된 국내 여행사만 중국 여행사와 중국인 단체관광객에 대한 모집 · 접대계약을 체결할 수 있는 지위를 가지게 된다. 그리고 이 사건 지침 제8조에 의하면 전담여행사는 중국 측 송출여행사가 모집 · 송출한 중국관광객의 대한민국 여행과 관련된 전반적 업무 수행(사증 발급 지원과 국내 여행 진행 등)을 주 대상으로 하고, 제9조 제1항, 제2항에 의하면 전담여행사는 중국관광객의 입국에서 출국까지 건전하고 품격 있는 한국 여행이 되도록 최선을 다하여야 하고, 중국관광객의 불법 체류 등의 방지를 위해 노력하여야 하며, 무단이탈자 발생 시 해당 지역 출입국관리사무소 또는 인근 경찰서에 즉시 신고하고 피고가 운영하는 전자관리시스템에 발생일로부터 7일 이내에 보고하여야 한다. 위와 같은 규정들은 신뢰성 있는 전담여행사에 독점적 지위를 부여하여 위 여행사로 하여금 비자 발급에서부터 출국에 이르기까지 중국관광객을 전반적으로 관리하도록 함으로써 중국관광객의 불법체류를 방지하려는데 그 주된 목적이 있다.
다) 단체관광객에 대한 비자 발급 과정 등 중국 측 송출여행사가 인터넷을 통해 '대한민국 비자 포털'에 접속하여 중국인 단체관광객의 인적사항과 전담여행사의 정보 등을 입력하고 전담여행사가 유치 확인을 하면 비자 신청이 완료되는데, 전담여행사는 위 비자 포털을 통해 비자 발급 여부를 확인한 후 이 사건 지침 제9조의2 제3항에 따라 비자가 발급된 단체관광객의 명단을 피고가 운영하는 전자관리시스템에 입력하여야 한다. 원고 역시 실적 보고를 위하여 자신의 유치확인을 통해 비자가 발급된 중국인 단체관광객의 명단을 위 전자관리시스템에 입력하여 왔다(만약 미입국자가 발생하더라도 이미 발급된 단체비자 명단을 수정하거나 변경할 수는 없고, 다만 적정한 출입국관리를 위하여 아래에서 보는 바와 같이 출입국관리사무소 등에 신고하도록 되어 있다).
라) 출입국심사절차의 개선법무부장관은 출입국심사 시 중국인 단체관광객 중 미입국자 또는 이탈자가 발생할 경우 2015. 9. 15.부터 인솔자가 출입국심사구역 내 재심사무실에 이를 신고하도록 출입국심사절차를 개선하였고, 피고는 B협회를 통하여 전담여행사에 이러한 내용을 고지하였다.
마) 전담여행사의 역할과 의무
앞서 본 이 사건 지침의 구체적인 내용과 목적, 중국인 단체관광객에 대한 비자 발급 과정, 피고가 B협회를 통하여 고지한 출입국심사절차의 개선 내용 등에 비추어 보면, 전담여행사로서는 입국 단계에서부터 비자가 발급된 명단과 실제 입국 인원을 정확히 대조하여 그 일치 여부를 확인한 후 만약 이상이 발생할 경우 신속하게 직접 또는 중국 측 인솔자를 통해 피고나 출입국관리사무소에 신고함으로써 중국관광객의 무단이탈을 미연에 방지하고 무단이탈자 발생 시 피고 등으로 하여금 입국제한조치나 소재 파악 등 초동대처를 할 수 있도록 하여야 한다.
바) 무단이탈자 발생 경위와 규모, 횟수 등 원고가 유치한 중국인 단체관광객 중 일부가 다음과 같이 국내에 입국한 후 무단이탈하여 불법체류 상태가 되었는데, 무단이탈한 관광객들은 모두 강서 해외여유와 광서 해외여행사에서 모집 · 송출한 사람들이다. 원고는 이와 같이 중국 측 특정여행사에서 모집 · 송출한 관광객들 중에서 무단이탈자가 대량으로 계속 발생하고 있고 향후에도 발생할 가능성이 있다는 것을 충분히 예상할 수 있음에도, 막연히 비자나 항공권 등의 문제로 일부 관광객이 입국하지 못하였다는 중국 측 송출여행사의 말만 믿고, 비자가 발급된 명단과 실제 입국이 확인된 인원이 서로 다르다는 사실을 피고나 출입국관리사무소에 전혀 알리지 아니하였으며, 중국인 인솔자에게 출입국심사구역 내 재심사무실에 이러한 내용을 신고하였는지 여부도 제대로 확인하지 아니하였다. 그뿐만 아니라 법무부장관으로부터 이에 대한 통보를 받기 전까지 무단이탈자가 발생한 사실을 전혀 모르고 있었다.
사) 재량권 행사 여부
피고는 중국 정부가 국내 사드미사일 배치를 이유로 중국인의 대한민국 단체관광을 금지시키는 등 여행업계의 어려운 상황과 무단이탈자 발생 시 신속한 초동대처 여부 등을 종합적으로 고려하여 일부 전담여행사에 대하여는 행정처분을 감경한 반면, 원고에 대하여는 지정취소를 명하는 이 사건 처분을 한 것으로 보인다.
아) 공익과 사익의 비교·형량 중국인 단체관광객의 무단이탈을 엄격하게 통제·관리하지 못할 경우 중국인 단체관광객 유치와 관련하여 큰 혼란이 발생하거나, 중국과의 외교적 마찰이 일어날 수 있는바, 이 사건 처분으로 인하여 원고가 받을 불이익이 이러한 공익적 필요보다. 더 크다고 볼 수는 없다.
자) 이 사건 처분 이후의 정황더군다나 이 법원이 2018. 6. 8. 원고의 집행정지 신청(2018아 11565호)을 받아들여 이 판결 선고일로부터 15일이 되는 날까지 이 사건 처분의 효력을 정지함에 따라
원고는 전담여행사로서 중국인 단체관광객을 계속 유치하였는데, 2018. 12. 454명 중 304명이 무단이탈하는 사고가 발생하였고, 이로 인하여 원고 대표자와 직원들에 대한 수사가 개시되기에 이르렀다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사박양준
판사박종환
판사추진석