원고 (소송대리인 법무법인 가평 담당변호사 조성래 외 2인)

아현제1-3구역 주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 한가람 담당변호사 전영상 외 2인)

2014. 4. 29.

서울행정법원 2013. 4. 4. 선고 2012구합35856 판결

1. 당심에서 교환적으로 변경된 청구에 따라, 원고(선정당사자)를 비롯한 선정자들에게 별지 분양신청 내역 기재와 같은 분양권이 있음을 확인한다.

2. 소송총비용은 각자가 부담한다.

제1심 판결을 취소하고, 선택적으로, 주문 제2항과 같은 판결 또는 피고가 2012. 7. 21. 정기총회에서 결의한 관리처분계획 중 원고(선정당사자)와 선정자들에 대한 부분을 취소한다는 판결(원고는 선택적 청구 중 분양권의 부여를 구하는 부분의 청구취지를 당심에 이르러 분양권의 확인을 구하는 것으로 변경하였다).

1. 인정사실

가. 자력재개발 방식의 주택개량 재개발사업의 시행

건설부장관은 1973. 12. 1. 당시 시행되던 구 주택개량 촉진에 관한 임시조치법에 따라 서울 마포구 (주소 1 생략) 일대 20,702㎡를 주택개량을 위한 재개발지역으로 지정 고시하였다.

서울특별시장은 1977. 4. 1. 위 재개발지역에 대하여 자력재개발의 사업시행방식(토지등소유자가 환지로 공급받은 토지에 자력으로 주택을 건설하는 방식)에 의한 재개발사업 실시계획을 인가하였고, 1980. 7. 24. 관리처분계획 인가 및 건축계획 승인(서울시 고시 제270호)을 하였다. 이에 따라 위 재개발지역 내에 위치한 아현동 (지번 1 생략), (지번 2 생략), (지번 3 생략), (지번 4 생략), (지번 5 생략), (지번 6 생략) 토지(위 토지들을 총괄하여 이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 아래와 같은 형태로 환지예정지가 지정되었는데, 여러 명이 환지예정지 각 구획번호의 토지를 면적의 비율에 따라 공유하는 방식이다.

나. 합동재개발 방식으로의 사업방식 전환 및 피고의 설립

그 후 상당한 기간 동안 위 재개발사업이 원활하게 시행되지 않자, 서울특별시장은 위 재개발사업 업무를 서울특별시 마포구청장(이하 ‘마포구청장’이라 한다)에 이관하였고, 마포구청장은 2008. 7. 24. 주택재개발사업의 시행방식을 자력재개발 방식에서 합동재개발 방식(토지등소유자가 조합을 결성한 후 주택 및 부대복리시설을 건설하여 공급하는 방식, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)으로 전환하는 것을 승인·고시하였다.

마포구청장은 2008. 9. 30. 피고 조합 설립추진위원회를 승인하였고, 서울특별시장은 2010. 4. 22. 서울시 고시 2010-141호로 이 사건 사업의 정비구역(면적이 23,482.5㎡로 증가하였다. 이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다)을 지정하였으며, 마포구청장은 2010. 7. 12. 피고 조합의 설립을 인가하였다.

다. 분양신청 및 이 사건 소송의 제기

한편 이 사건 각 토지는 위에서 본 바와 같은 방식으로 환지예정지가 지정되었으나 사업진행의 부진으로 환지처분이 이루어지지 못한 상태에서 이 사건 각 토지 및 그 지상 주택의 소유권이 전전 이전되게 되었는데, 원고 및 선정자들(이하 ‘원고 등’이라 한다)은 아래 표와 같이 이 사건 사업구역 내에 있는 이 사건 각 토지 및 그 지상 주택의 소유자로서 각 소유 주택을 직접적 또는 간접적으로 사용, 수익하고 있는 사람들이다(선정자 소외 6, 3은 피고에게 선정자 소외 6을 대표조합원으로 신고하였고, 선정자 소외 8은 순번 6 토지 및 그 지상 주택의 공유자 중 1인인데 대표조합원이며, 선정자 소외 9(선정자 2(탈퇴))는 이 사건 소송 계속 중 선정자 승계참가인 소외 5에게 순번 1 토지 및 그 지상 주택을 양도하고 이 사건 소송에서 탈퇴하였다).

피고는 2012. 2. 28. 이 사건 사업에 관한 시행인가를 받은 후, 분양신청기간을 2012. 4. 11.부터 5. 25.까지로 정하여 조합원들로부터 분양신청을 받았는데, 원고 등은 별지 분양신청 내역 기재와 같이 각 따로 공동주택 분양신청을 하였다(1978. 12. 7.생인 선정자 소외 6의 분양신청서에는 주소로 ‘서울 마포구 (주소 2 생략) ○○○○○아파트 (동호수 생략)’가 기재되어 있고, 선정자 소외 3의 분양신청서에는 주소가 ‘서울 마포구 (주소 3 생략)’로 기재되어 있다).

피고는 ‘하나의 환지예정지가 지정된 상황에서 종전의 토지별 또는 세대별로 그 수만큼 개별적으로 분양신청을 할 수 없고, 하나의 환지예정지를 기준으로 내부적으로 수인의 소유자 중 분양대상자를 정리한 뒤 하나의 분양신청을 하여야 한다’고 권고하였으나, 원고 등은 각각 단독 분양대상자라는 입장을 유지하면서 2012. 6. 14. 피고를 상대로 하여 서울서부지방법원에 이 사건 소송을 제기하였다.

라. 관리처분계획의 내용

피고는 2012. 7. 21. 관리처분계획을 결의한 후 2013. 1. 24. 마포구청장으로부터 인가를 받았는데(이하 ‘이 사건 관리처분계획’이라 한다), 그 내용 중 원고 등의 분양신청에 관련된 부분은, 이 사건 사업구역 내 환지예정지 또는 세대를 기준으로, 선정자 소외 6, 3의 경우 2개의 분양신청이 있지만 환지예정지 지정 당시 1세대였고 피고 조합 설립 당시 선정자 소외 6을 대표조합원으로 선임하였기에 일단 이들에 대하여 1채의 신축아파트 분양권을 부여하고, 나머지 원고 등에 대하여는 환지예정지 1개에 대하여 2개의 분양신청이 있어 그들 중 누구에 대하여 분양권을 부여할지 알 수 없어 일단 이들을 현금청산대상자로 분류하되, 원고 등이 제기한 이 사건 소송에서 원고 등의 주장이 받아들여져 단독 분양권이 인정될 것에 대비하여 원고 등의 신청의 내용에 따른 5채의 신축 분양 아파트를 보류지로 추가 지정한다는 것이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증(각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 청구 및 그에 대한 판단

가. 원고 등의 주장

원고 등이 피고의 조합원으로서 피고가 정한 분양신청 기간 내에 분양신청을 하였고, 원고 등은 관리처분계획 기준일인 2012. 5. 25. 현재 각자 토지와 주택을 소유하고 있으므로, 「도시 및 주거환경 정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제46조 , 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」(이하 ‘서울시 정비조례’라 한다) 제26조, 제27조 등에 따라 단독 분양대상자에 해당함에도 피고가 관리처분계획에서 원고 등을 단독 분양대상자로 확정하지 않은 것은 잘못이다. 따라서 원고 등에게 별지 분양신청 내역 기재 분양권이 있음을 확인하거나 이와 선택적으로 만일 이 사건 관리처분계획 중 원고 등에 대한 부분이 원고 등의 개벌적인 분양신청자격을 종국적으로 부인하는 것이라면 그 자체로 위법하므로 그 부분의 취소를 구한다고 주장한다.

나. 관계 법령 등

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 주택재개발 정비사업의 조합원 및 분양대상자의 일반적 자격

주택재개발사업에 있어서 ‘토지등소유자’란 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말하고( 도시정비법 제2조 제9호 가목 ), 주택재개발사업에 있어서 토지등소유자는 정비사업에 대한 동의 여부와 관계없이 당연히 정비사업의 조합원이 된다( 도시정비법 제19조 제1항 본문). 다만 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때( 같은 항 제1호 ), 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때( 같은 항 제2호 , 1세대로 구성된 수인의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 20세 이상 자녀의 분가를 제외하고는 1세대로 본다), 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때( 같은 항 제3호 )는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다(같은 항 단서). 한편 조합의 설립인가 후 양도·증여·판결 등으로 인하여 조합원의 권리가 이전된 때에는 조합원의 권리를 취득한 자를 조합원으로 본다( 도시정비법 시행령 제30조 제2항 ).

또한 대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 하고( 도시정비법 제46조 제2항 ), 주택재개발 정비사업에 있어서 사업시행자는 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다( 같은 법 제48조 제1항 ). 관리처분계획의 내용을 정함에 있어, 종전의 토지 또는 건축물의 면적·이용상황·환경 그 밖의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축물이 균형있게 분양신청자에게 배분되고 합리적으로 이용되도록 하고( 같은 법 제48조 제2항 제1호 ), 1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급하며, 다만 2인 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시·도 조례로 주택공급에 관하여 따로 정하고 있는 경우에는 시·도 조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있다( 도시정비법 제48조 제2항 제6호 ). 관리처분계획의 내용, 관리처분의 방법·기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따른 같은 법 시행령 제52조 제1항 제3호 는 관리처분의 기준과 관련하여, 정비구역 안의 토지등소유자(지상권자 제외)에게 분양하되, 다만 공동주택을 분양하는 경우 시·도조례가 정하는 금액·규모·취득 시기 또는 유형에 대한 기준에 부합하지 아니하는 토지등소유자는 시·도조례가 정하는 바에 의하여 분양대상에서 제외할 수 있다고 규정하고 있다.

2) 사업시행방식전환의 경우 분양대상자의 자격

위와 같은 도시정비법과 같은 법 시행령 규정의 위임에 따른 서울시 정비조례 제27조 제1항은 주택재개발사업으로 건립되는 공동주택의 분양대상자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지등소유자로 한다고 규정하면서, 제1호는 관리처분계획일 현재 종전의 건축물 중 주택(주거용으로 사용하고 있는 특정무허가건축물 중 조합정관 등에서 정한 건축물을 포함한다)을 소유한 자, 제2호는 분양신청자가 소유하고 있는 종전토지의 총면적이 90㎡ 이상인 자, 제3호는 분양신청자가 소유하고 있는 권리가액이 분양용 최소 규모 공동주택 1가구의 추산액 이상인 자, 제4호는 사업시행방식전환의 경우에는 전환되기 전의 사업방식에 따라 환지를 지정받은 자(이 경우 제1호부터 제3호까지 규정은 적용하지 아니할 수 있다)를 각 들고 있고, 같은 조 제4항에서는 제1항부터 제3항까지의 규정에 불구하고 사업시행방식전환의 경우에는 환지면적의 크기, 공동환지 여부에 관계없이 환지를 지정받은 자 전부를 각각 분양대상자로 할 수 있다고 규정하고 있다.

한편 서울시 정비조례 제27조 제2항은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수인의 분양신청자를 1인의 분양대상자로 본다고 규정하면서, 각 호로서 단독주택 또는 다가구주택을 권리산정기준일 후 다세대주택으로 전환한 경우(제1호), 도시정비법 제19조 제1항 제2호 에 따라 수인의 분양신청자가 1세대에 속하는 때(제2호), 1주택 또는 1필지의 토지를 수인이 소유하고 있는 경우(다만 권리산정기준일 이전부터 공유로 소유한 토지의 지분면적이 90㎡ 이상인 자는 그러하지 아니하다, 제3호), 1필지의 토지를 권리산정기준일 후 수개의 필지로 분할한 경우(제4호), 하나의 대지범위 안에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택을 건축물 준공 이후 토지와 건축물로 각각 분리하여 소유하는 경우(다만 권리산정기준일 이전부터 소유한 토지의 면적이 90㎡ 이상인 자는 그러하지 아니하다, 제5호), 권리산정기준일 후 나대지에 건축물을 새로이 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택, 그 밖에 공동주택을 건축하여 토지등소유자가 증가되는 경우(제6호)를 들고 있다.

3) 원고 등에게 단독 분양대상자의 자격이 인정되는지 여부

앞서 인정한 사실들을 기초로 서울시 정비조례의 관련 조항을 살피건대, 원고 등은 모두 관리처분계획 기준일인 2012. 5. 25. 현재 서울시 정비조례 제27조 제1항 제1호 소정의 종전 주택을 소유한 자로서 각 별개의 세대에 해당하므로 당연히 각 단독 분양대상자의 자격을 갖는 것으로 보인다. 반면, 피고는 같은 항 제4호에 의하여 전환 전 사업방식에 따라 환지를 지정받은 자인 원고 등에 대하여 제1호의 규정을 적용하지 아니할 수 있고, 또 같은 조 제4항에서 환지면적의 크기, 공동 환지 여부에 관계 없이 환지를 지정받은 자인 원고 등 전부를 각각 분양대상자로도 할 수 있도록 규정하고 있기 때문에, 피고의 재량에 따라 관리처분계획에서 원고 등에 대해 단독 분양대상자의 자격을 부정할 수 있는 것처럼 해석될 여지가 있다.

그러나, ① 도시정비법과 같은 법 시행령은 사업방식전환으로 인한 환지예정지 지정자의 분양대상자격에 관하여 명시적인 규정을 두고 있지 않지만, 앞서 본 일반 규정에 의하면, 원고 등은 각 주택의 단독 소유자이고, 선정인 소외 6, 3의 경우 1세대에 속하지 않기 때문에(조합설립인가 후 ‘이혼 및 20세 이상 자녀의 분가’ 이외의 사유로 분가한 경우에 해당하지 않음), 모두가 분양대상자의 자격이 인정되는 것으로 보이는 점, ② 도시정비법과 같은 법 시행령 규정의 위임에 따라 서울특별시 정비조례가 제정되었는데, 서울시 정비조례는 이 조례의 시행으로 인하여 선의의 피해가 발생하지 않도록 배려하여 온 점(이 법원의 서울특별시에 대한 사실조회결과에 의하면, 그 제정 과정에서 서울시 정비조례 제27조 제2항 제4호의 필지분할의 기준일을 원안에서는 ‘기본계획고시일’로 하였다가 심사보고서에서 지분쪼개기를 금지하기 위한 것이라 하더라도 선의의 피해자 발생이 예상된다는 등의 문제점이 제기되자 ‘이 조례 시행일’로 시점을 늦추는 것으로 수정하여 의결하였고 현재는 그 시점을 더 늦추어 ‘권리산정기준일’로 개정되기에 이른 것을 예로 들 수 있음), ③ 서울지 정비조례 제27조 제1항 제4호는 별개의 항으로 규정된 것이 아니라 제1호, 제2호, 제3호와 나란히 규정되어 있어 그 문언상 제4호가 나머지 각 호에 우선한다거나 나머지 각 호의 효력을 일반적으로 배재하는 규정으로 보기 어렵고, 오히려 사업방식전환의 경우 구체적 사정에 따라 제1, 2, 3호에 해당하지 않는 때에도 보호의 필요성이 있는 환지지정자를 예상하여 마련된 규정으로 보이고, 다만 이에 제1, 2, 3호의 규정을 배제할 수 있는 여지를 준 이유는 환지 지정을 통하여 중복해서 분양자격 등을 부여받는 불합리한 결과를 피하기 위한 것으로 보이는 점(예를 들면 인근 재개발지역 사이에 비환지예정지가 지정되었다가 이미 다른 지역의 재개발사업이 종료되어 환지를 확정적으로 취득하였음에도 여전히 해당 개발지역에 주택을 소유하고 있는 바람에 중복하여 공동주택에 대한 분양자격을 취득하게 되는 경우를 상정할 수 있다), ④ 서울시 정비조례 제27조 제4항은 조합이 환지면적의 크기나 공동환지 여부에 관계없이 환지를 지정받은 자 전부를 각각 분양대상자로 할 수 있음을 명시함으로서 사업방식전환으로 인한 선의의 피해 발생 방지를 위해 필요한 범위에서 조합에 재량권을 부여한 것으로 해석되는 점 등을 종합하면, 원고 등은 서울시 정비조례 제27조 제1항 제1호에 따라 분양대상자에 해당하고 피고의 정관 중 이러한 해석에 배치되는 부분은 원고 등에게 효력이 없다고 할 것이다.

이에 대하여 피고는 도시정비법 시행령 제47조 제2항 이 분양신청서에 환지예정지증명원을 첨부하여 제출하도록 하고 있고, 이에 따른 서울시 정비조례 제26조 제1호, 제4호의 규정을 제27조 제1항과 연결하여 해석하면, 사업방식전환의 경우 분양자격을 정함에 있어 환지예정지를 기준으로 하여야 하고, 환지예정지를 기준으로 할 때 원고 등은 환지예정지를 2인이 공유하거나 1세대가 2필지의 환지예정지를 지정받은 경우이므로, 원고 등은 서울시 정비조례 제27조 제1항 제1호 소정의 종전 주택 소유자로서의 분양자격을 주장할 수 없고, 같은 항 제4호에 따른 환지를 지정받은 자로서의 분양자격을 가질 뿐이어서, 피고가 같은 항 제4호에 의해 피고에게 부여된 재량권의 행사로 원고 등에 대해 분양자격을 부여하지 않은 것은 정당하다는 취지로 다툰다. 그러나 도시정비법 시행령 제47조 제2항 은 분양대상자의 자격을 직접 정하고 있는 규정이 아니고, 이에 따른 서울시 정비조례 제26조의 각 규정이 제27조와 연결되는 것으로 보이기는 하지만 피고가 지적하는 제26조 제1호, 제4호는 그 문언상 제27조 제1항 제4호 및 같은 조 제4항과 주로 관련되는 것으로 보이는 점, 더구나 제26조 제3호와 제27조 제1항 제1호에는 환지예정지나 사업시행방식전환에 대하여 아무런 규정이 없어 양자가 자연스럽게 연결되고 이에 따라 종전 주택 소유자에 대하여는 환지예정지에 관련된 규정들이 적용된다고 보기 어려운 점 등에서, 환지예정지를 기준으로 분양자격을 한정하는 해석은 취하기 어려워 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

다시 피고는, 조합원 중 사업시행구역이 다른 구역 환지예정지를 지정받은 조합원의 경우 사업시행방식의 전환 여부 차이로 종전의 토지 관련 분양권과 환지예정지 관련 환지처분에 의한 환지소유권을 모두 취득하거나 모두 잃게 되는 경우가 발생하여 불합리하다는 취지로 다투나, 앞서 본 해석을 따를 때 피고가 주장하는 것과 같은 불합리한 결과가 발생하지 아니할뿐더러 자격이 중복된다고 하여 이중으로 분양자격을 취득하는 것으로 보아서는 안될 것이고, 또 환지를 지정받은 자가 적어도 사업시행방식의 전환을 통하여 불이익을 입지 않도록 서울시 정비조례 제27조 제1항 제4호와 제4항을 합리적으로 적용하여야 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 위 주장 역시 이유 없다.

한편 원고 등을 각 단독 분양대상자로 인정하는 것은 환지예정지 지정자의 지위를 분리하여 양수한 원고 등에게 환지예정지 지정자보다 더 큰 권리를 부여하는 것이 될 수도 있다는 우려가 있을 수 있으나, 자력재개발 방식이든 합동재개발 방식이든 이전고시에 따라 소유권의 이전이 이루어지면 도시정비법 제55조 에 따라 토지등소유자에게 분양하는 대지 또는 건축물은 환지로 보게 되기 때문에 그 법률효과에 있어 차이가 있는 것은 아니고, 사업방식전환 전에 원고 등은 환지예정지의 지분에 관한 권리를 공유의 형태로 보유하여 장래 사업완료 시에 지정된 환지에 대해 공유 또는 구분 소유의 주택을 건축하여 소유할 수 있었고, 그 전까지는 각 소유 주택을 임의로 사용, 수익할 수 있었는데, 원고 등과 같이 각각 개별적으로 주택을 소유, 사용, 수익하고 있어 지분쪼개기에 해당한다고 볼 수 없는 경우(최초 2개의 토지 및 지상 주택에 대하여 1개의 환지예정지 지정을 받은 사람에게 오랜 시간이 소요되는 사업완료시까지 2개를 모두 처분하지 않고 보유하고 있으라고 요구하기는 곤란하다)까지 사업방식전환으로 각 2인 중 1인은 현금청산대상자로 보게 된다면 원고 등은 사업방식전환 전보다 더 불리하게 되는 셈이고 원고 등의 합리적 기대 또는 주거생활의 질을 높이고자 하는 도시정비법의 취지에도 반하는 것이어서 허용되기 곤란하며 서울시 정비조례는 이러한 측면에 더 중점을 두고 있는 것으로 보인다.

4) 원고 등에 대한 권리구제의 방법

앞서 본 바와 같이 원고 등과 피고 사이의 분양신청권 존부에 관한 다툼이 미확정인 상태에서, 이 사건 관리처분계획에는 장래 원고 등이 이 사건 소송에서 승소하는 것으로 확정되면 보류지 중 원고 등 해당 부분을 원고 등에게 분양하고, 원고 등이 패소하는 것으로 확정되면 선정자 소외 6, 3 중 1인을 제외한 나머지 원고 등에 대해 현금청산을 하는 것으로 하여, 관리처분계획의 보류지에 관한 내용 속에 반영되어 있기 때문에, 원고 등으로서는 이 사건에서와 같이 보류지에 관한 권리관계의 존부 및 확정을 다투는 소송으로서 원고 등의 분양권의 확인을 구하는 소송을 제기할 수 있다고 할 것이다(피고는 선정자 소외 6, 3의 경우 이들 중 1명에 대해서는 분양대상자로 하여 이 사건 관리처분계획에 반영하였다는 것이나 선정자 소외 6, 3 중 누가 분양대상자인지 미확정 상태라는 점에서 역시 마찬가지로 볼 수 있다).

따라서 원고 등에게 별지 분양신청 내역 기재와 같은 분양권이 있음은 앞서 살핀 바와 같이 명백하고, 피고가 이를 다투고 있는 이상 원고 등으로서는 그 확인을 구할 이익이 있다고 할 것이므로, 원고 등의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면 원고 등의 피고에 대한 이 사건 선택적 청구 중 수분양권 확인을 구하는 당심 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여(구소인 분양권의 부여를 구하는 소 부분은 당심에서 이루어진 소의 교환적 변경으로 취하되어 이에 대한 제1심 판결은 실효되었다) 더 나아가 판단하지 아니하고, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]