김창근 (소송대리인 변호사 박요찬)

서울특별시 성북구청장(소송대리인 변호사 홍기배)

2003. 11. 7.

서울행정법원 2002. 11. 21. 선고 2002구합17293 판결

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 피고가 2002. 3. 15. 한 성북구 고시 2002-24호 도시계획사업{서울 성북구 길음동 540～550간 도로(인수로) 개설공사} 실시계획인가처분의 토지조서 중 서울 성북구 길음동 541-137 대 23㎡, 같은 동 541-170 대 1㎡와 물건조서 중 같은 동 541-102 철근콘크리트 슬래브 3층 점포(근린생활시설) 1층 38㎡, 2층 38㎡, 3층 38㎡에 대한 부분은 이를 취소한다.

3. 제1, 2심 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제5 내지 7호증, 갑 제8호증의 1, 2, 을 제1 내지 4호증의 각 1 내지 3, 을 제5호증의 1 내지 4, 을 제6호증의 1 내지 5, 을 제8, 9호증의 각 1, 2, 을 제10호증의 1 내지 8, 을 제11, 12호증, 을 제13호증의 1, 2, 을제14호증의 1 내지 3, 을 제16호증의 1, 2, 을 제19호증, 을 제20호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 당심증인 안병석의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 원고는 김창민, 장수희와 함께 서울 성북구 길음동 541-137 대 23m2, 같은 동 541-170 대 1m2(이하 이 두 필지를 ‘이 사건 토지’라 한다) 및 같은 동 541-102 대 19m2 등 토지 3필지와 위 지상 철근콘크리트조 슬래브지붕 3층 건물(이는 등기부상 같은 동 541-102 지상에 있는 것으로 되어 있고, 실제의 위 3층 건물은 이 사건 토지 외에 다른 사람 소유의 토지 위에도 걸쳐 건축되어 있으나, 이하에서는 이 사건 토지 및 같은 동 541-102 지상 건물만을 ‘이 사건 건물’이라 한다. 별지 도면 표시 참조)을 공유(지분 : 원고 4/7, 김창민 2/7, 장수희 1/7)하고 있다.

나. 건설부장관은 1977. 2. 4. 건설부고시 제25호로 서울 성북구 길음동 3-6부터 같은 동 633-1 사이의 폭 12m, 연장 850m의 도로에 관하여 도시계획시설(도로) 결정을 하였고, 그 후 서울특별시장은 1977. 3. 7. 서울특별시 고시 제51호로 그 지적승인을 고시하였다(이 때에 건설부장관 내지 서울특별시장은 위 신설도로의 차선 수나 위 신설도로를 왕복 내지 일방통행으로 사용할 것인지 여부를 확정하지 않았다).

다. 그런데, 위 지적승인 당시 서울특별시장은 이 사건 토지와 건물이 위 도시계획시설 결정에 따라 신설되는 도로와 기존의 미아로가 y자로 교차하는 교차지점의 왼쪽 모퉁이에 위치하고 있자(을 제19호증 참조), 원활한 교통과 가시거리의 확보를 위하여 도로모퉁이의 길이와 가각이 필요하다는 이유로 이 사건 토지 중 같은 동 541-137 토지와 이 사건 건물 중 위 541-137 지상 건물이 위 도시계획시설 결정에 따른 도로부지에 포함되는 것으로 별지 도면 표시 ⑨, ⑦, ⑧의 각 점을 순차로 연결하는 12m 도시계획선을 그어 지적승인을 고시하였다(갑 제6호증, 을 제11호증 참조, 한편 이 당시에는 아래의 구 도시계획시설기준에관한규칙은 제정되지 아니하였다).

라. 그 후 서울특별시장은 총 7,038세대의 아파트 주택재개발사업이 진행 중인 길음 제1구역 내지 제6구역에서 간선도로인 왕복 8차선(도로 폭 38.3m)의 미아로에 연결되는 도로를 개설하기 위하여, 1996. 10. 19. 서울특별시 고시 제1996-284호로 위와 같이 도시계획시설로 결정된 12m의 도로 중 이 사건 토지와 건물 앞의 도로구간을 왕복 8차선의 미아로에 y자로 교차하는 2차선 유출일방통행 도로로 운영하기로 계획하고(갑 제5호증 참조), 폭 15m로 확장하는 도시계획시설(도로) 변경결정을 하였고, 이에 따라 피고는 1996. 12. 24. 서울특별시 성북구 고시 제1996-111호로 그 지적승인을 고시하였다.

마. 그런데, 위 도시계획시설변경결정 및 지적승인고시 당시, 서울특별시장 및 피고는 이 사건 토지와 건물이 도시계획시설 결정에 따라 신설되는 2차선 유출일방통행 도로와 기존의 왕복 8차선의 미아로가 y자로 교차하는 교차지점의 왼쪽 모퉁이에 위치하고 있자, 구 도시계획시설기준에관한규칙(2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문개정되기 전의 것, 이하 ‘시설기준규칙’이라 한다) 제13조 제1항 에 의하여 원활한 교통과 가시거리의 확보를 위한 도로모퉁이의 길이가 필요하다는 이유로, 2차선 유출일방통행 도로에 필요한 도로모퉁이의 길이와 가각에 대한 별도의 검토 및 측량없이(이 사건 신설도로가 앞서 본바와 같이 미아로에 y자로 비스듬이 교차하고 이를 2차선 유출일방통행 도로로 이용할 경우에는 미아로로 진출하는 차량의 시야확보가 위 두 개의 도로가 T자로 직각으로 교차하고 이 사건 신설도로를 2차선 왕복 도로로 이용할 경우보다 용이하므로, 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그어진 도로모퉁이의 선을 수용대상 토지와 건물이 줄어드는 쪽인 별지 도면 표시 ①, ⑬의 각 점을 연결한 선 방향으로 새로이 그을 필요성이 있었다), 위 1977. 3. 7.자 지적승인 당시에 고시된 위 12m 도시계획선 중 도로모퉁이의 선인 별지 도면 표시 ⑦, ⑧의 각 점을 순차로 연결한 선(이 도로모퉁이의 길이는 5m로서 위 시설기준규칙 제13조 별표에 따라 필요한 길이에도 맞지 않는다)을 그대로 둔 채, 별지 도면 표시 ⑥, ⑦, ⑧의 각 점을 순차로 연결하는 15m 도시계획선을 그어 이 사건 토지 전부와 이 사건 건물 중 약 4분의 3 정도인 이 사건 토지 지상의 건물부분이 위 도시계획시설 결정에 따른 도로부지에 포함되는 것으로 지적승인을 고시하였다.

바. 그 후 피고는 위 도시계획시설 도로 중 이 사건 토지와 건물을 포함하는 성북구 길음동 540～550간 폭 15m, 연장 110m 도로(인수로) 개설공사(이하 ‘이 사건 도로개설공사’라 한다)를 직접 시행하기로 하고, 2002. 2. 15. 도시계획법 제62조 에 따라 성북구 공고 제2002-67호로 도시계획사업(도로) 실시계획인가를 위한 공람공고를 한 다음, 2002. 3. 15. 성북구 고시 제2002-24호로 도시계획법 제61조 , 제63조 에 따라 도시계획사업(도로) 실시계획을 인가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 고시하였다. 위 공람공고와 고시의 토지조서와 물건조서에는 이 사건 토지 전부와 이 사건 건물(1층 50.10m2, 2층 49.50m2, 3층 50.10m2) 중 각층 38m2씩 합계 114m2가 수용대상으로 포함되어 있다.

사. 그 후 피고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률에 의하여 수용대상인 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 관하여 서울지방토지수용위원회의 재결을 거쳐 2003. 5. 23.경 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 대한 손실보상금을 공탁하고, 먼저 이 사건 토지 중 원고 및 김창민, 장서희의 각 소유지분에 관하여 2003. 6. 4. 피고 명의로 지분소유권이전등기를 경료하였으나, 원고 및 김창민, 장서희 등은 위와 같이 공탁된 손실보상금을 수령하지 아니한 채 위 재결에 대하여 이의신청을 하여 다투고 있다.

아. 한편, 이 사건 건물 중 이 사건 토지 지상의 건물이 수용되어 수용건물이 철거되면, 이 사건 건물 중 잔존 건물은 1층 12.10m2, 2층 11.50m2, 3층 12.10m2만이 남게 되어 건물로서의 기능 및 효용가치가 떨어지고, 붕괴의 위험성마저 있기 때문에 사실상 건물로서 사용될 수 없다.

2. 관계 법령

[구 도시계획시설기준에관한규칙]

제13조 (도로모퉁이변 처리기준) ① 도로의 교차부분을 결정함에 있어서 원활한 교통 및 가시거리의 확보를 위하여 필요한 때에는 도로모퉁이변의 길이를 별표 2의 기준이상으로 하여야 한다.

(별표)

[도시계획시설기준에관한규칙 (2000. 8. 18. 건설교통부령 제257호로 전문개정된 것)]

제14조 (도로모퉁이의 길이 등) ① 도로의 교차지점에서의 교통을 원활히 하고 시야를 충분히 확보하기 위하여 필요한 경우에는 도로모퉁이의 길이(교차지점에서 양쪽 도로를 잇는 부분의 길이를 말한다)를 별표의 기준 이상으로 하여야 한다.

[구 도시계획법 (2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것)]

제13조 (도시계획에 관한 지적등의 고시) ① 시장 또는 군수는 제12조 제4항 의 규정에 의한 도시계획의 결정고시가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 도시계획구역안의 토지에 관하여 지적이 표시된 지형도상에 도시계획사항을 명시하여 건설부장관에게 그 승인을 신청하여야 한다.

제59조 (도시계획시설사업의 시행자) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 관할구역내의 도시계획시설사업을 시행한다.

제61조 (실시계획의 작성 및 인가) ① 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다.

② 도시계획시설사업의 시행자(건설교통부장관 및 시·도지사를 제외한다)는 제1항 의 규정에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 시·도지사의 인가를 받아야 한다.

제62조 (서류의 공람 등) ① 시·도지사는 제61조 제2항 의 규정에 의하여 실시계획을 인가하고자 하는 때에는 미리 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고, 관계서류의 사본을 14일 이상 일반이 공람하게 하여야 한다.

제63조 (실시계획의 고시) 건설교통부장관 또는 시·도지사는 제61조 의 규정에 의하여 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다.

제98조 (권한의 위임 및 위탁)

② 이 법에 의한 시·도지사의 권한은 시·도의 조례가 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 권한위임사실을 건설교통부장관에게 보고하여야 한다.

부칙 제10조 (기존의 도시계획시설에 관한 경과조치)

③ 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정의 실효에 관한 결정·고시일의 기산일은 제41조 의 규정에 불구하고 2000년 7월 1일로 본다.

[서울특별시도시계획조례]

제68조 (권한의 위임) 법 제98조 제2항 의 규정에 의하여 시장의 권한에 속하는 사무 중 별표3의 사무를 구청장에게 위임한다.

[별표3] 권한위임사무 (제68조 관련)

2. 도시계획의 결정·변경결정 및 고시에 관한 사항 중 다음의 사무

가. 도로 (폭 12미터 이하 또는 구도에 한함)

3. 도시계획시설사업의 시행에 관한 다음의 사무

다. 도시계획시설사업의 실시계획의 작성, 인가 및 고시, 실시계획을 위한 공람공고 및 그에 따른 공시송달 (시장이 시행하거나, 시장이 시행자를 지정한 사업은 제외한다)

3. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고는, 이 사건 토지 및 건물은 원고 및 김창민, 장서희의 공동소유인데, 원고만이 이 사건 처분의 취소를 구하는 이 사건 소는 원고 적격을 결여한 것으로서 위법하다고 주장하나, 공유자인 원고는 공유물인 이 사건 토지 및 건물의 보존행위로서 단독으로 이 사건 처분의 취소를 구할 수 있다고 할 것이므로, 피고의 위 주장은 이유없다.

나. 그리고 피고는, 피고가 수용대상인 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 관하여 서울지방토지수용위원회의 재결을 거쳐 2003. 5. 23.경 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 대한 손실보상금을 공탁하고, 이 사건 토지 중 원고 및 김창민, 장서희의 각 소유지분에 관하여 2003. 6. 4. 피고 명의로 지분소유권이전등기를 모두 경료하였으므로, 원고로서는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 주장하나, 앞서 인정한 바와 같이 원고 및 김창민, 장서희 등이 위와 같이 공탁된 손실보상금을 수령하지 아니한 채 위 재결에 대하여 이의신청을 하여 다투고 있는 이상 이 사건 토지에 관하여 피고 명의로 지분소유권이전등기가 모두 경료되었다고 하더라도 이 사건 토지 및 그 지상 건물에 대한 수용절차가 확정적으로 종료되었다고 볼 수 없으므로, 원고로서는 위 재결의 기초가 된 이 사건 처분의 적법 여부를 다툴 법률상 이익이 있다고 할 것이어서, 피고의 위 주장도 이유없다.

4. 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 원고의 주장

(1) 절차적 하자에 관한 주장

이 사건 처분 또는 그 전제가 된 도시계획시설결정 및 변경처분에는 아래와 같은 절차적 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다. 그 하자가 중대·명백하여 이 사건 처분이 당연무효라면, 무효를 선언하는 의미에서의 취소를 구한다.

(가) 피고는 이 사건 처분 이전에 이미 이 사건 토지와 건물을 포함하는 부분에 대하여 1998년에 도시계획사업(도로) 실시계획을 인가·공고한 바 있음에도, 그 실효의 절차 없이 동일한 사업에 대하여 이 사건 처분을 하였으므로, 중복된 처분이다.

(나) 이 사건 도로개설공사는 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 구 도시계획법(이하 ‘구법’이라 한다) 제14조의 2 ( 도시계획법 제58조 )에 의한 연차별 집행계획 수립대상인데, 이 사건 처분은 연차별 집행계획에 근거하지 아니하였다.

(다) 도시계획법 제41조 에 의하면 도시계획시설 결정고시 후 20년이 지나도록 사업이 시행되지 아니하면 그 도시계획결정은 효력을 상실하므로, 이 사건 처분의 기초가 된 1977. 2. 4. 건설부고시 제25호 도시계획결정은 이 사건 처분 이전에 효력을 상실하였다.

(라) 구법 제14조 ( 도시계획법 제27조 )에 의하면 일단 도시계획결정이 있은 후 2년 내에만 그 변경이 가능하고, 2년이 지나면 도시계획결정이 실효되는 것인데, 이 사건 처분의 전제가 된 1996. 10. 19. 서울특별시 고시 제1996-284호는 위 건설부고시가 있은 후 무려 19년이 지난 다음에야 이루어진 것이므로 무효이다.

(마) 서울특별시 도시계획조례에 의하면 서울특별시장은 폭 12m 이하의 도로에 대한 도시계획에 대한 권한만 자치구청장에게 위임하였을 뿐이므로, 폭 15m 도로에 대하여 구청장인 피고가 한 이 사건 처분은 권한의 위임의 범위를 벗어나 위법하다.

(바) 구법 제15조 ( 도시계획법 제21조 , 제8조 )에 의하면 도시계획의 입안을 위하여 인구, 교통량 등의 기초조사를 하도록 규정되어 있는데, 피고는 이 사건 도로개설공사를 하면서 불필요한 가각의 설치를 고집하고 있는 것에 비추어 충분한 기초조사가 이루어지지 아니하였다고 하지 않을 수 없다.

(2) 재량권 일탈 내지 남용에 관한 주장

이 사건 신설도로와 미아로가 만나는 지점은 ‘교차로’라고 볼 수 없어 시설기준규칙 제13조 제1항 의 적용대상이라고 할 수 없으며, 가각을 설치하여도 교통량의 감소를 가져오지 아니하고, 유사한 경우 가각을 설치하지 아니한 사례가 많고 가각 설치의 편리함보다 이 사건 건물이 대부분 수용됨으로써 사실상 건물 전체를 사용할 수 없게 되는 원고의 재산적 손해가 월등히 큰 점을 보태어 보면, 이 사건 처분은 사유재산권의 침해에 있어서 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 판단

(1) 먼저, 재량권 일탈 내지 남용에 관한 주장에 관하여 본다.

(가) 이 사건 신설도로의 교차부분에 도로모퉁이와 가각이 필요한지 여부에 관한 판단

앞서 인정한 바와 같이 이 사건 신설도로, 즉 2차선 유출일방통행 도로는 기존의 왕복 8차선의 미아로에 y자형으로 교차하고 있으므로, 이 사건 토지와 건물의 위치는 원활한 교통 및 가시거리확보를 위하여 도로모퉁이를 설치할 수 있도록 한 시설기준규칙 제13조 제1항 에서 정한 “도로의 교차부분”(또는 현 시설기준규칙 제14조 제1항 의 “도로의 교차지점”)에 해당하여, 이 사건 신설도로에서 우회전하여 미아로에 진입하는 차량의 원활한 교통과 가시거리확보를 위하여 도로의 교차부분의 왼쪽모퉁이에 위치한 이 사건 건물의 일부를 수용하여 도로모퉁이의 길이를 확보하여 가각을 설치할 필요가 있다고 할 것이다.

다만, 위와 같이 도로모퉁이의 길이를 확보하여 가각을 설치할 필요가 있다고 하더라도 이로 인하여 수용되는 개인 소유의 토지 및 건물 등의 침해되는 사익의 범위는 필요한 최소한도로 그쳐야 할 것이다.

(나) 피고가 도로모퉁이의 길이 및 가각을 확보하기 위하여 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그은 도시계획선 및 이에 기초한 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈 내지 남용한 것인지 여부에 관한 판단

살피건대, 첫째 원활한 교통과 가시거리확보를 위하여 도로의 교차부분에 도로모퉁이를 설치하도록 규정한 시설기준규칙 제13조 제1항 은 앞서 관계 법령에서 본 바와 같이 교차하는 2개의 도로의 너비와 교차각도에 따른 도로모퉁이의 길이에 대하여서만 규정할 뿐, 한 도로에 교차하는 다른 도로가 진출입이 가능한 왕복통행 도로로 이용되는지, 아니면 진출만 가능한 일방통로 도로로 이용되는지 여부에 따라 도로모퉁이의 길이와 가각이 달라질 것인데도 이를 구별하지 아니한 채 규정하고 있고, 또한 2개의 도로의 너비와 교차도로의 진출입가능 여부에 따라 각 도로의 도로모퉁이의 출발기준점(예컨대 별지 도면 표시의 ⑦ 점)과 가각이 달리 결정되어야 할 것인데도 이에 관한 아무런 규정을 두고 있지 아니하여 불합리하다고 할 것이므로, 피고의 내부준칙에 불과한 시설기준규칙 제13조 제1항 의 규정은 2차선 유출일방통행 도로로 사용될 이 사건 신설도로와 기존의 왕복 8차선의 미아로가 ｙ자형으로 교차하는 부분에 그대로 적용될 수 없다는 점, 둘째 더구나 앞서 인정한 바와 같이 서울특별시장이 1996. 10. 19. 서울특별시 고시 제1996-284호로 이 사건 토지와 건물 앞의 도로구간을 왕복 8차선의 미아로에 y자로 교차되는 2차선 유출일방통행 도로로 운영하기로 계획하고 폭 15m로 확장하는 도시계획시설(도로) 변경결정을 하여 피고가 1996. 12. 24. 서울특별시 성북구 고시 제1996-111호로 그 지적승인을 고시함에 있어서, 시설기준규칙 제13조 제1항 에 따른 도로모퉁이의 길이를 확보한다고 하면서도 위 규칙에 정해진 도로모퉁이의 길이를 확보하지 아니하고, 2차선 유출일방통행 도로에 필요한 도로모퉁이의 길이 및 출발기준점과 가각에 대한 별도의 검토 및 측량없이, 위 1977. 3. 7.자 12m 도시계획선 지적승인 당시에 고시된 이 사건 토지 및 건물에 관한 도로모퉁이의 선(별지 도면 표시 ⑦, ⑧의 각 점을 순차로 연결한 선, 이는 이 사건 신설도로를 2차선 왕복 도로 내지 2차선 유출일방통행 도로로 사용할 것인지 여부가 확정되지 아니한 상태에서 그어진 도시계획선인 점은 앞서 본 바와 같다)을 그대로 도로모퉁이의 선으로 지적승인을 하고 있어 그 합리성이 없는 점, 셋째 이 사건 신설도로가 미아로에 y자로 비스듬이 교차하고, 이를 2차선 유출일방통행 도로로 이용할 경우에는 미아로로 진출하는 차량의 시야확보가 위 두 개의 도로가 T자로 직각으로 교차하고 이 사건 신설도로를 2차선 왕복 도로로 이용할 경우보다 용이하므로, 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그어진 도로모퉁이의 선을 수용대상 토지와 건물이 줄어드는 쪽인 별지 도면 표시 ①, ⑬의 각 점을 연결한 선 방향으로 새로이 그을 필요성이 있는 점, 넷째 위와 같이 이 사건 토지 및 건물에 관하여 불합리하게 그어진 도시계획선을 기준으로 이 사건 토지 및 건물이 수용되어 이 사건 건물 중 이 사건 토지 지상의 건물이 철거되면, 이 사건 건물 중 잔존 건물은 1층 12.10m2, 2층 11.50m2, 3층 12.10m2만이 남게 되어 건물로서의 기능 및 효용가치가 떨어지고, 붕괴의 위험성마저 있기 때문에 사실상 건물로서 사용할 수 없는 점 등 제반 사정에 비추어 보면, 피고가 도로모퉁이의 길이 및 가각을 확보하기 위하여 이 사건 토지 및 건물에 관하여 그은 도시계획선은 원활한 교통과 가시거리확보를 위하여 필요한 도로모퉁이의 길이 및 가각을 필요이상으로 넘어선 것으로서 그 합리성과 적정성을 결여하였고, 또한 위 도시계획선으로 인하여 침해되는 사익은 이 사건 건물의 효용성을 전부 상실하게 할 정도에 이르러 원활한 교통과 가시거리확보라는 공익보다는 더 크다고 할 것이므로, 위 도시계획선에 기초한 이 사건 처분은 과잉금지의 원칙 내지 비례의 원칙에 위반하여 피고의 재량권의 범위를 일탈 내지 남용한 것이라고 할 것이다.

(2) 소결론

따라서 원고의 나머지 절차적 하자에 관한 주장을 살펴 볼 필요도 없이, 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다.

5. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유있으므로 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하고 원고의 항소는 이유있으므로 이를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 이 사건 처분의 취소를 명하기로 하여 주문과 같이 판결한다.