원고 1 외 3인(소송대리인 법무법인 두경 담당변호사 정두성)

전라북도전주교육지원청교육장

2018. 10. 18.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2017. 12. 4. 원고 1, 원고 4, 소외인에 대하여 한 감사결과통보처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 1은 전주시 (주소 생략) 소재 □□□□유치원의 원장이고, 원고 2는 위 □□□□유치원의 경영자이며, 원고 4(항소심 판결의 원고 2)는 전주시 (주소 2 생략) 소재 ○○○○○유치원의 원장 겸 경영자이고, 소외인은 전주시 (주소 3 생략) 소재 △△유치원의 원장이었고, 원고 3(항소심 판결의 원고 1)은 위 △△유치원의 경영자이다.

나. 교육부는 2017. 4. 17.부터 같은 달 28.까지 전라북도교육청 종합감사를 실시한 후 피고에게, ‘전라북도교육청 관내 등 18개 사립유치원의 사적재산 공적이용료 예산 성 및 집행이 사립학교법 시행령 제13조 , 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 제4조 , 제15조의2 ‘별표3∼6, 제21조 에 위배되는 부적정 사례’라는 감사결과를 통보하였다.

다. 피고는 2017. 12. 4. 원고 1에게 2015년 60,000,000원, 2016년 60,000,000원에 관해, 원고 4에게 2015년 36,000,000원, 2016년 16,000,000원에 관해, 소외인에게 2016년 39,000,000원과 26,000,000원, 2017년 2,724,000원에 관해 각 해당 유치원 회계계좌로 각 세입조치할 것을 명하고, 2017. 12. 19.까지 이에 대한 처리결과를 보고할 것을 명하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).

라. 피고가 밝힌 이 사건 처분사유는 다음과 같다.

마. 이후 원고 1, 원고 4, 소외인에 대해서는 경고처분이 이루어졌다.

[인정근거] 다툼 없는 사실,　 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 요지

1) 절차적 하자

행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하려는 원인이 되는 사실 등에 관하여 사전통지를 하고, 당사자에게 의견제출의 기회를 부여하여야 마땅함에도, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어서 원고들에게 아무런 사전통보나 의견제출의 기회를 부여하지 않았는바, 이로 인해 이 사건 처분에는 중대한 절차상 하자가 존재한다.

2) 실체적 하자

가) 피고는 사립유치원에 대한 전반적인 회계감사를 하고 그 결과에 따른 시정조치를 명할 권한이 없다. 그럼에도 불구하고 피고는 교육부의 전라북도교육청에 대한 종합감사 결과를 그대로 원용하여 마치 사립유치원에 대하여 자신이 감사를 시행한 것처럼 이 사건 처분을 하였는바, 이는 사립학교법 및 유아교육법상 아무런 근거가 없는 위법한 처분이다.

나) 원고들이 ‘사적재산의 공적이용료’로 편성한 예산은 사립학교법 시행령 제13조 제2항 제2호 ‘학교교육에 직접 필요한 시설ㆍ설비를 위한 경비’에 해당된다고 볼 것인바, 원고들은 사립학교법 시행령 제13조 를 위반한 적이 없다.

다) 피고가 내세운 처분의 근거인 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 제4조 는 추상적 규범으로 위 규정에서 곧바로 이 사건 예산편성 및 집행의 위법성을 도출할 수 없는 것이고, 나아가 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 제15조의2 중 신설된 별표 5, 6은 2018년 회계연도부터 적용되는 것이므로, 이 사건 처분의 대상(2015년 회계연도부터 2017회계연도까지)에는 적용될 수가 없다. 그럼에도 불구하고, 피고가 위 규정들을 이 사건 처분의 근거규정으로 삼은 것은 위법하다.

라) 이 사건 처분은 피고의 일관된 정책을 믿고 이에 따라 회계를 운영해온 원고들의 신뢰를 배반하는 조치로, 신뢰보호의 원칙에 어긋나는 위법한 처분이다.

3) 재량권 일탈ㆍ남용

설령 이 사건 처분이 적법하여 원고들이 별도 계좌로 관리한 금원을 교비회계로 세입조치할 의무가 있다고 하더라도, 원고들이 세입조치해야 할 금액은 민사상 부당이득 또는 불법행위책임을 물을 수 있는 금액 상당이라고 할 것이므로, 원고 2, 원고 4, 원고 3이 그 동안 해당 유치원 사정이 어려울 때마다 자신의 돈을 교비회계로 입금하여 필요한 운영비 등으로 지출한 금액 상당액에 대해서는 이를 공제한 후 나머지 금액에 한해 세입조치를 명하는 절차가 이루어져야 할 것임에도, 이러한 사정을 전혀 고려하지 않고 전액 세입조치를 명한 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 절차적 하자 주장에 관한 판단

행정절차법에는 ‘행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 미리 그 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 당사자 등에게 통지하여야 하고( 제21조 제1항 ), 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다( 제22조 제3항 ).’고 규정되어 있다.

이는 처분에 앞서 당사자가 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 등을 충분히 인지한 후 청문절차 등을 통해 적절히 자신의 의견을 표명하는 등 처분으로 불이익을 받게 되는 당사자에게 실질적인 의견진술의 기회를 절차적으로 보장하는 데 그 취지가 있다.

그러므로 그 사전통지 당시부터 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정에서 이루어진 사전 통지 및 당사자의 의견진술 정도 등을 종합적으로 고려하여, 그 사전통지 이후 의견진술 과정에서 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어질 것인지를 이미 알고 있어 그에 대한 의견을 진술하는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우 등에는 사전통지를 하면서 처분의 원인사실, 그 근거 내지 이유, 의견제출기관의 명칭과 주소 등을 구체적으로 명시하거나 의견제출기한 등을 상당한 기간으로 부여하지 않았다 하더라도, 그와 같은 하자는 치유되는 것으로 봄이 상당하고, 그로 인하여 그 처분이 위법한 것으로 단정할 수는 없다.

위와 같은 사전통지 제도의 취지에 비추어 이 사건을 보건대, 을 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 처분에 앞서 진행된 교육부 종합감사기간 중 피고는 원고들에게 ‘사적재산의 공적이용료’와 관련한 부적정한 회계운영 사실을 고지한 점, 피고 측은 감사기간 중인 2017. 5. 17. 사립유치원 원장인 원고 1, 원고 4, 소외인으로 하여금 이 사건 비위행위에 대한 확인서를 징구하려 한 점(원고 4는 비위행위에 대한 확인 후 확인란에 서명을 하였고, 나머지 원고 1과 소외인은 확인란에 서명을 거부하였다) 등을 고려해볼 때, 원고들로서는 ‘사적재산의 공적이용료’ 명목의 예산편성 및 집행행위가 이 사건 처분의 원인이 되는 사실임을 충분히 알았을 것으로 보이고, 위 확인서 징구 과정 등에서 이에 대한 의견을 진술하는 데에 별다른 지장이 없었을 것으로도 보이므로, 이 사건 처분시 처분의 사전 통지절차가 이행되지 않았다거나 원고들에게 실질적인 의견진술의 기회를 부여하지 아니한 위법이 존재한다고 볼 수는 없다.

따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

라. 실체적 하자 주장에 관한 판단

1) 피고가 처분의 주체인지 여부

유아교육법에 따르면, 사립유치원은 교육감의 지도ㆍ감독을 받고( 제18조 제1항 ), 유치원의 지도ㆍ감독기관(사립 유치원인 경우에는 ‘교육감’을 말한다)은 유치원이 시설ㆍ설비, 교육과정 운영, 유치원 원비 인상률 및 그 밖의 사항에 관하여 교육관계법령 또는 이에 따른 명령이나 유치원규칙을 위반한 경우에는 원장 또는 그 설립ㆍ경영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다( 제30조 제1항 ).

한편, 「전라북도교육감 행정권한 위임에 관한 조례」에 따르면, 교육감은 ‘학교회계 예산편성 및 집행에 관한 사항’의 운영ㆍ관리 및 공ㆍ사립의 소속학교 운영사항에 관한 지도ㆍ감독 권한을 ‘교육장’에게 위임하도록 규정되어 있다(제6조 제1호 차목).

결국 사립유치원의 지도ㆍ감독기관인 교육감으로부터 위임받아 ‘학교 회계 예산편성 및 집행에 관한 사항을 감독할 권한’이 교육장에게 있는 이상, 교육장에 해당하는 피고는 사립학교 회계의 예산편성 및 집행에 관한 감사권한을 행사할 수 있다. 따라서 피고는 이 사건 처분의 주체가 될 수 없다는 취지의 원고들의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 처분의 법적 근거

피고는 사립학교법 시행령 제13조 , 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 제4조 , 제15조의2 별표 3 내지6 , 제21조 에 기하여 이 사건 처분을 한 것인바, 원고들의 주장과 같이 법률상 근거 없이 이루어진 처분으로 무효에 해당되는지에 관하여 살펴본다.

가) 근거규정

위 관련 규정들을 모두 종합해보면, 교비회계 세출은 학교운영에 필요한 인건비 및 물건비, 학교교육에 직접 필요한 시설ㆍ설비를 위한 경비 등 기타 학교교육에 직접 필요한 경비로 운영되어야 하며, 유치원의 재무와 회계는 건전하게 운영되어 국가의 정책과 사회의 공공기관으로서의 의무와 그 설립목적에 반하여서도 아니된다.

결국, 유치원의 경우 회계의 예산과목 구분은 사학기관 재무ㆍ회계 규칙에 따라 구별되어야 하며, 학교에 속하는 회계의 세출예산은 이를 목적외에 사용하지 못하며 교비회계에서는 다른 회계로 전출하지 못한다.

나) 관련 법리

구 사립학교법(2005. 12. 29. 법률 제7802호로 개정되기 전의 것) 제29조 제2항 의 위임에 의하여 교비회계의 세출에 관한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령(2006. 6. 12. 대통령령 제19507호로 개정되기 전의 것) 제13조 제2항 은 교비회계의 세출을 그 각 호 소정의 경비로 한다고 하면서, 학교운영에 필요한 인건비 및 물건비( 제1호 ), 학교교육에 직접 필요한 시설ㆍ설비를 위한 경비( 제2호 ), 기타 학교교육에 직접 필요한 경비( 제5호 ) 등을 들고 있으므로, 교비회계에 속하는 수입에 의한 지출이 허용되는 교비회계의 세출에 해당하는지 여부는 그 지출과 관련된 제반 사정을 종합적으로 살펴볼 때 당해 학교의 교육에 직접 필요한 것인지 여부에 따라 판단하여야 한다( 대법원 2008. 2. 29. 선고 2007도9755 판결 참조).

다) 구체적 판단

위 법령과 법리에 비추어 보면, ‘사적재산의 공적이용료’의 문언적 의미를 원고들의 설명대로 ‘개인의 사유재산을 공적인 유아교육을 실행하기 위해서 사용하도록 한 데에 따른 사용료’라고 해석할 수 있다고 하더라도, 위 ‘사적재산의 공적이용료’가 교비회계 세출로서 사립학교법 시행령 제13조 제2항 각 호 어디에도 해당된다고 볼 수는 없다.

즉, 원고들이 사립학교법에서 허용하는 교비회계의 세출의 범위를 벗어나 예산항목에도 존재하지 않는 ‘사적재산의 공적이용료’라는 항목을 임의로 신설하여, 유치원회계통장이 아닌 별도의 계좌로 돈을 이체한 이 사건 행위는, 회계의 세입ㆍ세출 항목을 엄격하게 구별하여 운영하도록 하고 있는 사립학교법 시행령 제13조 제2항 각 호 및 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 별표 3 내지 6에 어긋나는 위법한 행위이다.

그렇다면, 피고가 사립학교법 시행령 및 사학기관 재무ㆍ회계 규칙의 취지에 맞게원고들을 상대로 ‘사적재산의 공적이용료’ 명목으로 지출된 금액에 관하여 각 해당 유치원의 교비회계로 세입조치하라는 취지로 내린 이 사건 처분은 법적 근거가 존재하는 적법한 처분이다.

3) 원고들의 주장에 대한 판단

가) 원고들은, 원고들이 예산을 편성하여 집행한 ‘사적재산의 공적이용료’는 실질적으로 사립유치원의 재건축비를 확보하는 데 있는 것으로, 피고의 이 사건 처분은 부당하다는 취지로 다툰다.

살피건대, 원고들은 ‘사적재산의 공적이용료’를 ‘사립유치원 건물 및 시설 등의 노후화에 대비한 적정 사용료’라고 정의하고 있으나, 원고들이 위 정의개념의 근거로 들고 있는 헌법 및 사립학교법 제1조 주1) 등의 규정취지를 고려해보더라도, 위와 같은 해석은 쉽사리 납득하기 어려운데다가(원고들의 주장대로 ‘사적재산의 공적이용료’가 실질적으로 사립유치원의 재건축 등을 위한 비용 명목으로 적립되는 금액이라면, 원고 4가 ‘사적재산의 공적이용료’로 유치원용 차량을 구입하고, 간판제작비 등에 지출한 행위는 쉽사리 납득되지 않는다), 원고들은 ‘사적재산의 공적이용료’라는 명목으로 거액을 인출하여 유치원이나 설립자 명의의 계좌로 돈을 이체하였을 뿐, 구체적인 예산의 집행내역 없이 ‘사적재산의 공적이용료’라는 예산세출 항목을 기재하여 예산세출보고를 함으로써 관할감독청으로서는 위 항목만으로는 위 예산이 어떤 목적으로 사용되었는지 전혀 알 수가 없는 점 등을 고려하면, ‘사적재산의 공적이용료’를 원고들의 주장대로 ‘사립유치원 건물 및 시설 등의 노후화에 대비한 적정 사용료’로 해석할 수는 없다.

나) 원고들은, 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 별표 5, 6은 2017. 2. 24. 교육부령 제122호로 재무회계규칙을 개정하면서 신설된 조항으로, 2018학년도 회계연도부터 적용될 수 있을 주2) 뿐이어서 , 이 사건 처분 시 위 조항을 근거법령으로 삼을 수 없고, 이 사건에 적용될 수 있는 조항은 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 별표 3, 4에 불과한데, 위 별표 3, 4의 비고란에 ‘과목은 필요에 따라 추가하거나 삭제할 수 있다’고 규정되어 있으므로, 원고들이 위 조항에 근거하여 ‘사적재산의 공적이용료’로 과목을 필요에 따라 추가한 것은 위법한 행위가 아니라는 취지로 주장한다.

살피건대, 이 사건 처분의 근거조항으로 피고는 2018학년 회계연도부터 적용되는 별표 5, 6만을 제시한 것이 아니라, 별표 3 내지 6을 전부 거론하고 있으므로 그 근거조항이 부적법하다고 볼 수 없고[가사, 피고가 2018학년도 회계연도부터 적용되는 신설된 별표 5, 6을 이 사건 처분의 근거법령으로 잘못 덧붙인 잘못이 있다고 하더라도, ‘사적재산의 공적이용료’가 별표 3, 4의 세입ㆍ세출의 각 예산항목 어디에도 해당되지 않는 이상, 별표 5, 6을 덧붙인 사정만으로는 이 사건 처분의 근거법령이 부적법하다고 볼 수는 없다], 다른 한편으로 별표 4 비고란에 ‘과목은 필요에 따라 추가하거나 삭제할 수 있다’고 규정되어 있다고 하더라도, 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 제15조의2 주3) 에 따라 예산과목 구분의 전부 또는 일부를 조정할 수 있는 권한은 ‘교육감’에게 보유되어 있으므로, 사립유치원의 원장 내지 경영자인 원고들이 주체가 되어 임의로 예산 과목을 추가 또는 삭제할 수 있다고 해석되지는 않는다(원고들의 주장대로 원고들이 예산의 항목을 임의로 추가 삭제할 수 있다면, 사학기관 재무ㆍ회계 규칙에서 엄격히 구별하고 있는 예산의 각 항목들은 그 구별이 무의미해지는 불합리한 문제가 발생된다).

결국, 원고들이 임의로 예산 항목을 추가할 수 있다는 취지의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

다) 원고들은, 피고의 이 사건 처분은 피고의 일관된 정책을 믿고서 이에 따라 회계를 운영해 온 원고들의 신뢰를 배반한 조치로, 신뢰보호의 원칙에 어긋나는 위법한 처분이라고 주장한다.

살피건대, 을 제6, 7, 10호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 2015. 7.경 원고들이 원장인 유치원을 포함한 전주 관내 사립유치원을 상대로 ‘2015.사립유치원 예ㆍ결산 분야 현장 지원 결과’에 따라 세입세출예산서 서식에 없는 과목(사유재산의 공적이용료, 차입금, 적립금)을 삽입하여 사용하고 있는 현황을 지적하고, ‘사유재산의 공적이용료’의 예산편성에 대한 근거지침이 없으므로 개선방향을 반영하여 회계처리하도록 계도한 사실, 피고는 2016. 8.경 재차 원고들을 비롯한 관내 사립유치원장 80명에게 적립금 관리의 부적정 사례, 관할청 보고 없이 개인명의 통장 등에 적립 및 지출한 사례 등을 거론하며 사립유치원 회계관리에 관한 일반교육을 실시한 사실 등이 인정되는바, 결국 위와 같은 피고의 계도 및 일반교육에 정면으로 위반된 원고들의 이 사건 비위행위에 신뢰보호원칙을 적용할 수는 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

마. 재량 일탈·남용 여부

1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다( 대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

2) 이 사건에서 원고들의 이 사건 비위행위는 사립학교법 시행령 및 사학기관 재무ㆍ회계 규칙 등이 정한 회계 관련 규정에 명백히 어긋나는데다가, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 각 사정들, 즉 ① 유치원의 재무와 회계는 건전하게 운영하여야 하며 회계운영의 방법은 공공기관으로서의 의무와 그 설립목적 등에 반해서는 안되는 점, ② 사립유치원의 회계 수입의 재원은 대부분 교육청 지원금 및 보조금, 학부모 납입금으로서 그 지출용도가 엄격히 제한된 예산인 점, ③ 원고들의 이 사건 위반행위는 유치원생들이 누려야할 교육예산 및 유치원 운영에 사용되어야 할 예산이 다른 명목으로 사용될 위험을 초래할 가능성이 있는 점, ③ 사립학교법 제73조의2 , 제29조 제6항 에서는 교비회계에 속하는 수입을 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없도록 하고 있는바, 이 경우 다른 회계란 당해 학교의 다른 회계나 소속 학교법인의 다른 회계에 한정되는 것이 아니라 당해 교비회계 이외의 다른 모든 회계를 포함하고 있는 점( 대법원 2005. 9. 28. 선고 2005도3929 판결 참조) 등에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정들을 고려해보더라도, 이 사건 처분이 헌법상 가치인 재산권보호 및 평등권 원칙에 위반되는 등 재량권의 범위를 일탈ㆍ남용한 것으로 위법하다고 볼 수 없다.

바. 소결론

그렇다면, 피고의 이 사건 처분은 적법하고, 원고들의 주장은 이유 없다.

3. 결론

따라서 원고들의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

(별지 생략)

주1) 이 법은 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모함을 목적으로 한다.

주2) 재무회계규칙 제15조의2 제15조의2(예산과목의 구분) ① 법인의 업무에 속하는 회계와 학교에 속하는 회계의 예산과목의 구분은 별표 1부터 별표 4까지에 따른다. 다만, 「유아교육법」 제2조 제2호에 따른 유치원의 경우 학교에 속하는 회계의 예산과목 구분은 별표 5 및 별표 6에 따른다. 〈개정 2017. 2. 24..〉 ② 교육감은 지역의 실정ㆍ특색과 관할 학교 및 유치원의 운영 실태 등을 고려하여 별표 3부터 별표 6까지에 따른 예산과목 구분의 전부 또는 일부를 조정할 수 있다. 〈개정 2017. 2. 24.〉 부칙 제2조(유치원 회계 처리에 관한 적용례) 제15조의2 제1항 단서, 제15조의2 제2항, 별표 5 및 별표 6의 개정규정과 별지 제16호의4서식 및 별지 제16호의5서식의 개정서식은 유치원의 2018학년도 회계부터 적용한다.

주3) 제2항 제15조의 2 ② 교육감은 지역의 실정ㆍ특색과 관할 학교 및 유치원의 운영 실태 등을 고려하여 별표 3부터 별표 6까지에 따른 예산과목 구분의 전부 또는 일부를 조정할 수 있다.