서울행정법원 2020.1.14. 선고 2019구합66583 판결

주위적으로, 피고가 2019. 2. 25. 개정하여 공포한 사학기관 재무·회계 규칙」 제53조의3 중 사립유치원에 대한 부분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 2019. 2. 25. 개정하여 공포한 「사학기관 재무·회계 규칙」 제53조의3 중 사립유치원에 대한 부분을 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고들은 비법인 형태의 사립유치원을 운영하는 사람들이다.

나. 2019.2.25. 교육부령 제175호로 개정된 「사학기관 재무·회계규칙」 (이하 '이 사건 규칙'이라 한다) 제53조의3 및 부칙 <교육부령 제 175호, 2019. 2. 25.>의 내용은 다음과 같다.

제53조의3(지정 정보처리장치에 의한 재무·회계의 처리) 고등학교 이하 각급 학교의 교비회

계에 속하는 예산·결산 및 회계 업무는 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리하여야

한다. 다만, 법 제43조 제1항에 따른 국가 또는 지방자치단체의 보조금(인건비 및 학교운영

비에 한정한다)을 받지 않는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 각종학교 또는 외국인유치

원은 그렇지 않다.

1. 「초·중등교육법」 제2조 제5호에 따른 각종학교

2. 「유아교육법」 제16조 제1항에 따른 외국인유치원

부칙 <교육부령 제175호, 2019. 2. 25>

이 규칙은 2019년 3월 1일부터 시행한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 학교

또는 유치원의 경우에는 2020년 3월 1일부터 시행한다.

1. 고등학교 이하 각급 학교(유치원은 제외한다) 중 법 제43조 제1항에 따른 국가 또는

지방자치단체의 보조금(인건비 및 학교운영비에 한정한다)을 받지 않는 학교(「초·중

등교육법」 제2조 제5호에 따른 각종학교는 제외한다)

2. 「교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법」 제5조의2에 따라 2018년 10월에 공시된

정보를 기준으로 원아의 현원이 200명 미만인 유치원[법 제43조 제1항에 따른 국가

또는 지방자치단체의 보조금(인건비 및 학교운영비에 한정한다)을 받지 않는 「유아교

육법」 제16조 제1항에 따른 외국인유치원은 제외한다]

다. 이 사건 규칙 제53조의3에 규정된 '교육부장관이 지정하는 정보처리 장치'라 함은 교육부·교육청 및 각급 학교의 회계업무를 전자적으로 처리할 수 있도록 하기 위하여 2008년 개통된 지방교육행정 · 재정통합시스템인 '에듀파인(Edufine)'을 의미한다. 종래'에듀파인'의 시행범위에서 사립유치원은 제외되었으나, 위 개정을 통해 2019. 3. 1.부터는 현원이 200명 이상인 사립유치원에 대하여, 2020. 3. 1.부터는 현원을 불문하고 사립유치원 전체에 대하여 1) '에듀파인'의 시행범위가 확장되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

이 사건 규칙 제53조의3 중 사립유치원에 대한 부분(이하 '이 사건 조항'이라 한다)은 집행행위의 매개 없이 직접 사립유치원의 운영자에게 교비회계에 속하는 예산·결산 및 회계업무를 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리할 의무를 부과하고 있으므로 처분성이 인정된다. 그런데 이 사건 조항은 다음과 같이 헌법 또는 상위 법률에 위배되므로 그 효력이 없거나 취소되어야 한다.

가. 법률유보원칙 위배

이 사건 조항은 법률의 위임 없이 이루어진 것일 뿐 아니라 사립학교법의 내용에도 반하는 것이어서 법률유보원칙에 위배된다. 사립학교법 제51조는 학교법인을 전제로 하지 않는 성질의 사립학교법 규정만을 사립학교경영자에게 준용하고 있는데, 그 준용 규정 중 어디에도 비법인 형태로 운영되는 사립유치원의 예산·결산 및 회계 업무의 구체적인 처리장치에 관하여 정하거나, 이를 하위 법령에 위임하는 규정이 없다. 사립학교법 제33조에 따라 피고가 발령한 이 사건 규칙은 원칙적으로 학교법인에 대하여만 적용되는 것이고, 이 사건 규칙 제59조에서 성질상 학교법인이 아닌 사립학교경영자에 대하여도 준용할 수 있는 규정을 열거하고 있으나, 여기에 이 사건 조항은 열거되어 있지 않다. 한편 유아교육법 제19조의7, 제19조의8은 국·공립 유치원의 회계에 대하여 규정하고 있을 뿐 사립유치원에 대하여는 규정하고 있지 않으므로, 유아교육법이 이 사건 조항의 위임근거법률이 될 수도 없다.

나. 재산권, 직업의 자유, 일반적 행동자유권의 침해 정부 및 지방자치단체가 학부모에게 지원하는 유아학비지원금 및 학부모가 유치원에 직접 지급하는 수업료는 일단 사립유치원에 지급된 이상 사립유치원 운영자인 원고들의 소유에 속하는데, 이 사건 조항은 사립유치원 운영자 소유인 세입 예산의 사용을 비롯하여 사립유치원의 예산 · 결산 및 회계 업무를 모두 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리하도록 강제함으로써, 사립유치원 운영자에 대하여 헌법상 보장되는 재산권, 직업 수행의 자유 및 일반적 행동자유권을 제한하고 있다.

나아가 사인의 재산에 의해 운영되는 사립유치원의 회계에 국가관리회계시스템의 적용을 강제하는 목적의 정당성을 찾아보기 어렵고, 설령 사립유치원의 재정 투명성 재고라는 입법목적을 인정하더라도 국가관리회계시스템의 사용을 강제하는 것은 목적 달성에 적절한 방법으로 보기 어려운 점, 국가관리회계시스템의 사용을 강제함으로써 사립유치원 운영자의 재산권 행사가 지나치게 제한되고, 이로 인하여 보호되는 공익에 비하여 사립학교 운영자의 사익이 제한되는 정도가 훨씬 큰 점을 고려하면 이 사건 조항은 헌법상 과잉금지 원칙을 위배하여 사립유치원 운영자의 기본권을 침해하는 것으로서 헌법에 위배된다.

다. 평등권 침해 학교법인의 경우 설립자의 개인재산, 법인회계, 교비회계가 엄격하게 분리되어 있고, 운영자가 무한책임을 질 필요가 없으며, 학교운영경비 전부를 보조받게 되는 반면, 비법인 형태의 사립유치원의 경우 개인재산과 교비회계가 엄격하게 분리되지 않고, 유아학비지원금 및 수업료가 사립유치원 운영자 개인의 소유로 귀속되며, 운영비가 부족할 경우 사립유치원 운영자가 개인재산에 의한 무한책임을 부담하게 되고, 운영경비에서 보조금이 차지하는 비율이 근소하다는 점에서 본질적인 차이가 있다. 그런데도 이 사건 조항은 비법인 형태의 사립유치원을 학교법인과 같이 취급하여 국가관리회계시스템을 사용하도록 강제함으로써 합리적인 이유 없이 서로 다른 것을 같은 것으로 취급하는 것이므로 헌법상 평등권을 침해한다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 피고의 본안 전 항변

이 사건 조항은 추상적, 일반적 법규에 해당할 뿐 구체적인 사실에 관한 법집행행위가 아니어서 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않으므로, 이 사건 소는 대상적격이 인정되지 않아 부적법하다.

나. 관계 법령

별지 2 기재와 같다.

다. 판단

1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상 효과를 발생케 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위이어야 하고, 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌 일반적, 추상적인 법령 등은 그 대상이 될 수 없다(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두15168 판결, 대법원 2011. 6. 30. 선고 2011두1603 판결 등 참조).

2) 사립학교법 제33조는 학교법인의 회계규칙 기타 예산 또는 회계에 관하여 필요한 사항은 교육부장관이 정하도록 규정하고 있고, 제51조는 제33조의 규정을 사립학교 경영자에게 그 설치·경영하는 사립학교에 관한 부분에 한하여 이를 준용하도록 규정하고 있다. 그리고 이 사건 규칙 제53조의3은 본문에서 고등학교 이하 각급 학교의 교비회계에 속하는 예산·결산 및 회계 업무는 교육부장관이 지정하는 정보처리 장치로 처리하여야 한다고 규정하면서, 단서에서 그 예외를 규정하고 있다.

한편 유아교육법 제30조 제1항은 유치원의 지도·감독기관은 유치원이 시설 · 설비, 교육과정 운영, 유치원 원비 인상률 및 그 밖의 사항에 관하여 교육관계법령, 도로교통법 제53조, 제53조의2 및 제53조의3 또는 이에 따른 명령이나 유치원규칙을 위반한 경우에는 원장 또는 그 설립·경영자에게 기간을 정하여 그 시정 또는 변경을 명할 수 있다고 규정하고, 제2항은 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받은 자가 정당한 사유없이 지정된 기간에 이를 이행하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 유치원의 정원감축, 학급감축 또는 유아모집 정지나 해당 유치원에 대한 차등적인 재정지원 등의 조치를 할 수 있다고 규정하고 있으며, 그에 따라 유아교육법 시행령 제34조의3 [별표 1의2]의 제2항 라목 4)항은 교비회계에 속하는 예산 · 결산 및 회계 업무를 교육부장관이 지정하는 정보처리장치로 처리하지 않아 법 제30조 제1항에 따른 시정 또는 변경 명령을 받고 정당한 사유 없이 지정된 기간에 이를 이행하지 않은 경우 1차 위반의 경우 정원감축 5퍼센트를, 2차 위반의 경우 정원감축 10퍼센트를, 3차 위반의 경우 정원감축 15퍼센트를 하는 것으로 행정처분의 세부 기준을 정하고 있다.

위 규정들의 내용을 종합하여 보면 이 사건 조항은 그 위반자에 대하여 지도 · 감독기관의 시정 또는 변경명령 및 위 명령의 불이행에 따른 정원감축 등의 조치가 이루어지는 등 별도의 집행행위가 매개되지 않고서는 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 조항은 일반적, 추상적인 법령에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 있다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.