헌재 1996. 8. 29. 선고 94헌바15 결정문 [영화법 제4조 제1항 등 위헌소원]

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청구인

이 ○ 배

대리인 변호사 이석태, 김형태, 조용환, 백승헌

주문

구 영화법 (1995. 12. 30. 법률 제5130호 영화진흥법에 의해 폐지된 법률) 제4조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

이유

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 문화체육부장관에게 구 영화법 제4조 제1항 소정의 영화제작업자 등록을 하지 아니하고 "파업전야"라는 제목의 극영화를 제작하였다는 이유로 영화법위반죄로 기소되어 재판을 받았다.

청구인은 제1심(서울형사지방법원 90고단8020 사건)에서 유죄 선고를 받았으나, 항소심(서울형사지방법원 92노2413 사건)에서 "영화법 제4조 제1항에 의하여 등록을 필요로 하는 '영화의 제작을 업으로 하고자 하는 자'라 함은 이익을 얻을 목적으로 반복·계속하여 영화의 제작을 하고자 하는 자를 말한다"고 하여 무죄를 선고받았다. 그런데 대법원(92도3204 사건)은 "영화법 제4조 제1항에 의하여 등록을 필요로 하는 영화제작업을 반드시 영리를 목적으로 하는 경우에 한정한다고 볼 수 없다"고 판시하여 파기환송하였다.

청구인은 환송심에 이르러 영화법 제4조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 1994. 2. 18. 기각되었다. 청구인은 그해 2. 28. 기각결정 정본을 송달받고 3. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청 구하였다.

한편 구 영화법은 이 사건 심판이 계속 중이던 1995. 12. 30. 법률 제5130호로 제정되어 1996. 7. 1.부터 시행된 영화진흥법에 의해 폐지되었다. 다만, 영화진흥법 부칙 제6조에 의하면, 위 법 시행전에 종전의 영화법에 위반한 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 영화법의 규정에 의하도록 규정하고 있다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 영화법 제4조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부이고, 구 영화법 제4조의 내용은 다음과 같다.

구 영화법 제4조 (영화업의 등록)

① 영화의 제작을 업으로 하고자 하는 자 또는 외국영화의 수입을 업으로 하고자 하는 자는 문화체육부에 등록하여야 한다. 등록사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 신고로 등록에 갈음한다.

③ 제1항의 규정에 의하여 등록하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 금액(이하 "예탁금"이라 한다)을 예탁하여야 한다.

④ 국가·지방자치단체 기타 대통령령이 정하는 자가 영화를 제작하는 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 아니한다.

2. 당사자의 주장과 이해관계인의 의견

가. 청구인의 주장

(1) 죄형법정주의 위반

영화법 제32조 및 제4조는 영화의 제작을 '업'으로 하는 자가 등록을 하지 아니하고 영화제작을 하는 경우에는 형사처벌을 하도록 규정하고 있다. 그러나 영화의 제작을 업으로 하는 것이 무엇을 말하는지에 관하여 명문규정을 두지 않고 있다. 따라서 '업'의 의미는 유추해석을 통해서만 밝혀질 수 있어 백지형법에 해당하므로 죄형법정주의에 위반된다.

(2) 표현의 자유 침해

위 법률조항을 영리를 목적으로 하는지 가리지 아니하고 영화제작을 하고자 하는 자는 모두 등록을 하여야 하는 것으로 해석한다면, 영화를 제작하고자 하는 자는 영리목적 여부와 상관없이 등록을 하여야 하고 등록을 하기 위하여는 법인을 설립하여야 하며 최소한 5,000만원의 예탁금을 미리 준비하고 있어야만 영화를 제작할 수 있다는 결과에 이르게 된다(영화법 제4조 제1항, 제2항, 제3항, 같은법 시행규칙 제2조 제1항). 따라서 위 법률조항은 실질적으로 영화를 통한 표현 자체를 원천적으로 봉쇄하는 것이 되어 표현의 자유를 심각하게 침해하는 것이 될 뿐 아니라 재산이 있는 자와 없는 자를 차별하여 평등권을 침해하는 것으로 된다.

(3) 평등의 원칙 위반

부동산중개업법 제4조 제1항 소정의 무면허 부동산중개업, 보건범죄단속에관한특별조치법 제5조 소정의 무면허 의료업의 경우에는 영리성을 요구하고 있는데 반하여, 영화제작업에 대해서만 영리성을 요하지 않는다고 해석하는 것은 평등의 원칙에 반한다.

나. 위헌심판제청신청에 대한 법원의 기각결정 이유

일반적, 규범적 개념을 사용한 형벌법규의 구성요건이라 하더라도 법률의 규정에 의하여 그 해석이 가능하고 (죄형법정주의 원칙상 이와 같은 해석에 있어서 피고인에게 불리한 유추해석은 금지된다), 또한 일반인이 이를 인식할 수 있다면 죄형법정주의에 위반한 것이라고 볼 수는 없다.

영화법 제4조 제1항은 비록 일반적, 규범적 개념을 사용하고 있으나, '영화의 제작을 업으로 하고자 하는 자'라 함은 영리를 목적으로 하는지에 관계없이 계속, 반복적으로 영화를 제작하고자 하는 자를 의미하는 것으로 해석되고, 이러한 해석은 일반인도 인식할 수 있는 것이므로, 위 영화법 제4조 제1항과 그 처벌규정인 같은 법 제32조 제1호는 죄형법정주의

(특히 유추해석금지의 원칙이나 명확성의 원칙)에 위반한 법률조항이라고 볼 수는 없다

다. 법무부장관 및 검찰총장의 의견

영화를 제작하고자 하는 자가 영리목적 여부에 관계없이 영화법상의 제한을 받는 것은 영화산업의 육성발전을 촉진하고 영화예술의 질적향상을 도모하여 민족예술의 진흥에 기여하기 위한 필요에 따른 제한이다. 또한 영화법은 모든 영화제작업자가 법인으로 5,000만원 이상의 예탁금을 미리 준비하여야 할 것으로 요구하고 있는 것은 아니고 구체적인 경우에 따라 기준을 달리함으로써 그 제한이 최소한에 그치도록 규정하고 있다. 이러한 최소한의 제한의 필요성은 영화제작업자의 영리목적성에 의하여 좌우되는 것이 아니다. 따라서 위와 같은 해석이 표현의 자유를 침해한다거나 평등 의 원칙에 위반한다고 볼 수 없다.

또한 영화제작업을 부동산중개업, 의료업과 다르게 취급하는 것은 영화의 직접성, 대중성 등의 특수성에 기초하여 영화법의 입법목적을 달성하기 위한 합리적 근거가 있는 차별이므로 헌법상의 평등의 원칙에 위배되는 것이 아니다.

그 밖에 죄형법정주의 위반 여부에 관하여는 법원의 위헌제청신청 기각결정 이유와 같다.

3. 판 단

가. 적법요건

구 영화법은 1995. 12. 30. 법률 제5130호로 제정되어 1996. 7. 1.부터 시행된 영화진흥법에 의하여 폐지되었으나, 영화진흥법 부칙 제6조에 의하면 위 법 시행전에 종전의 영화법에 위반한 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 영화법의 규정에 의하도록 규정하고 있다. 한편 청구인은 영화진흥법의 시행으로 영화법이 폐지되기 전에 영화법위반죄로 형사재판을 받았으므로 비록 지금은 영화법이 폐지되었다 하더라도 이 사건 심판 대상인 구 영화법 제4조 제1항의 위헌 여부가 청구인에 대한 형사재판의 전제가 되므로 위 법률조항은 당연히 헌법소원심판의 대상이 될 수 있다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 죄형법정주의에 대한 위반 여부

(가) 우리 헌법 제12조 제1항 후문은 "누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포·구속·압수·수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다"고 규정하고 있다.

위 헌법조항은 죄형법정주의를 선언한 것으로서, 어떠한 행위가 금지되어 있고 그에 위반한 경우 어떠한 형벌이 부과되는가를 미리 알려 자신의 행위를 그에 맞출 수 있도록 예측가능성을 확보하자는 데에 그 뜻이 있다. 따라서 형벌법규는 일반인이 범죄와 형벌의 내용을 미리 알 수 있도록 구체적으로 명백하게 규정하여야 하며 자의적으로 확장하거나 유추할 수 있는 개념을 사용하여서는 아니된다.

이러한 명확성의 원칙을 구현하기 위한 가장 이상적인 형벌법규는 순수하게 기술적 요소만으로 범죄구성요건을 만드는 것이지만, 이는 입법기술상 불가능하다. 또한 실제로 발생하는 범죄의 내용은 매우 다양하여서 범죄구성요건을 지나치게 구체적으로 기술하면 실제 범죄에 대하여 법률을 적용할 수 없는 상황에 처할 우려가 있다. 따라서 형벌법규의 구성요건을 규정함에 있어서는 가치개념을 포함하는 일반적, 규범적 개념을 사용하지 않을 수 없다.

범죄구성요건에 일반적, 규범적 개념을 사용하더라도 법률의 규정에 의하여 그 해석이 가능하고 또한 일반인이 금지된 행위와 허용된 행위를 구분하여 인식할 수 있다면 죄형법정주의

에 위반한 것은 아니라고 보아야 한다(헌법재판소 1990. 1. 15. 선고, 89헌가103 참조).

(나) 구 영화법 제4조 제1항은 "영화의 제작을 업으로 하고자 하는 자 또는 외국영화의 수입을 업으로 하고자 하는 자는 문화체육부에 등록하여야 한다"고 규정함으로써 "업"이라는 일반적 개념을 사용하고 있다.

그러나 구 영화법 제4조 제4항은 "국가, 지방자치단체 또는 대통 령령이 정하는 자가 영화를 제작하는 경우에는 제1항의 규정을 적용하지 아니한다"고 규정하고, 같은 법 시행령 제5조의2는 "법 제4조 제4항에서 '기타 대통령령이 정하는 자'라 함은 영리를 목적으로 하지 아니하는 영화를 제작하는 경우의 교육법에 의한 학교를 말한다"고 규정하고 있다.

시행령에서 등록을 요하지 않는 경우로서 "교육법에 의한 학교가 영리를 목적으로 하지 않는 영화를 제작하는 경우"를 들고 있는 것으로 보아, 교육법에 의한 학교라 하더라도 영리를 목적으로 하는 영화를 제작하는 경우에는 당연히 영화제작업자 등록을 하여야 하며, 또한 영리를 목적으로 하지 않는 영화를 제작하는 경우라 하더라도 그 주체가 교육법에 의한 학교가 아닌 경우에는 역시 영화제작업자 등록을 하여야 한다는 취지로 해석할 수 있다.

또한 "업"의 사전적인 의미도 반드시 영리를 목적으로 하는 업무만을 의미한 것으로 해석되지 아니하고, 오히려 "직업"의 준말로서 "날마다 종사하는 일"을 의미한다. 비영리업무도 직업에 포함될 수 있는 이상 일반인으로서도 "업"이란 영리업무만을 의미하며 비영리업무는 포함되지 않는다고 보는 것이 통상이라고 말할 수는 없다.

따라서 영화법에서 "영화의 제작을 업으로 하는 자"라 함은 영리를 목적으로 하는지 여부에 관계없이 영화를 계속·반복하여 제작하고자 하는 자를 의미하는 것으로 해석하여야 하고, 이러한 해석은 일반인으로서도 통상적으로 인식할 수 있는 것이라고 보아야 할 것이므로 영화법 제4조 제1항은 죄형법정주의의 한 가지인 형벌법규의 명확성의 원칙에 위반한다고 볼 수 없다.

(2) 표현의 자유와 평등의 원칙에 대한 침해 여부

(가) 헌법이 언론·출판의 자유를 보장하는 것은 언론·출판의 자유의 내재적 본질인 표현의 방법과 내용을 보장하는 것을 말하는 것으로서 언론·출판기업의 주체인 기업인으로서의 활동까지 포함하는 것으로 볼 수는 없다. 기업경영주체로서는 일반 사회법질서의 규율에서 예외가 될 수 없으며, 언론.출판기업에 대하여 일정한 시설을 갖추어 등록하게 하는 것은 언론.출판의 자유의 본질적 내용의 간섭과는 구분되며, 원칙적으로 언론·출판의 자유에 관한 본질적인 내용의 침해에 해당하는 것이라고 볼 수 없다. 다시 말하면, 헌법상 보장된 언론·출판의 본질적 자유에 속하는 표현의 자유가 강력하게 보장되어야 한다는 것과 언론·출판의 자유를 현출하는 매체가 하나의 기업으로서 객관적인 시설기준으로 갖추고 일반 법질서에 의해 규율되어야 한다는 것은 서로 구분하여 파악하여야 한다.

영화법에서 영화의 제작을 업으로 하고자 하는 자에게 등록의무를 부과하는 것은 영화산업의 육성발전을 촉진하고 영화예술의 질적 향상을 도모하기 위하여 문화체육부장관이 영화제작업자의 실태를 파악하여 이를 건전하게 육성하고 그 기능이 공공의 이익과 질서유지에 합당하게 지속적으로 유지·발전하도록 하기 위한 것이다. 따라서 영화법 제4조 제1항 및 제32조 제1호는 헌법상 보장된 표현의 자유의 내용을 간섭하기 위한 것이 아니라 단순히 주무행정관청의 기본업무인 행정상의 절차와 행정업무상 필요한 사항을 등록하게 하고 이를 규제하기 위하여 그 위반행위에 대한 벌칙 규정을 두고 있는데 불과한 것이다.

따라서 위 법률조항은 입법부가 그러한 규제를 함에 있어서 입법 재량을 남용함으로써 과잉

금지의 원칙에 위반하는 등 자의적인 입법을 하지 않는 이상 그 규제입법 자체를 위헌이라고 할 수 없다.

(나) 영화법은 영화제작업자로 등록하고자 하는 자는 원칙적으로 "법인"이어야 하며 다만 극영화가 아닌 영화를 제작하고자 하는 자는 법인이 아니어도 되도록 규정하고, 한편 같은 법 시행령 제2조는 극영화제작업자는 자본금이 5천만원 이상의 법인이어야 한다고 규정하고 있다. 또한 영화법 제4조 제3항에 의하면 영화제작업자로 등록하려면 대통령령이 정하는 금액을 예탁하도록 하고 있는데, 같은 법 시행령 제5조의3에 의하면, 극영화제작업은 2억원 이하, 극영화가 아닌 영화제작업은 1천만원 이하, 외국영화수입업은 10억원 이하의 범위내에서 문화체육부령으로 정하는 금액을 영화진흥공사에 예탁하도록 하고 있다.

위 법령조항 등에 정한 예탁금액이 지나치게 많은 경우에는 사실상 영화제작업자의 자유로운 등록을 제한하여 실질적으로 표현의 자유를 직접 또는 간접적으로 침해할 수가 있고, 나아가 헌법에서 금지하는 언론·출판의 허가제에 유사한 제한을 하는 것에 해당하게 된다.

그러나 한편 영화는 오늘날 다른 표현매체와 달리 대규모의 자본과 시설에 의해 이루어지고 있고, 영화의 영향력은 광범위하고 직접적이며 강력하여 각국이 자국의 영화산업을 집중 육성함으로써 자국의 문화를 세계에 널리 보급하고자 이를 새로운 전략산업으로 지원·육성하고 있다.

이처럼 영화는 표현의 자유를 구현하는 수단으로서의 의미도 있지만, 이를 기업화하여 국민경제에 기여하는 전략산업으로 육성하 여야 할 필요성 또한 크다고 할 수 있으므로 표현의 자유를 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한 영화제작업체를 기업적으로 육성하여야 할 필요가 있다.

이러한 점을 종합적으로 고려해 볼 때 영화법상의 등록제도는 이러한 규제목적을 달성하기 위한 것으로서 예탁금을 포함한 그 규제의 정도가 표현의 자유를 본질적으로 침해할 정도에 이르렀다고 보기는 어렵다.

(다) 또한 영화법이 부동산중개업법, 보건범죄단속에관한특별조치법에서 무면허 부동산중개업자와 무면허 의료업자의 처벌은 반드시 영리성을 그 요건으로 하고 있는 경우와 달리 단지 계속·반복하여 제작하는 것만을 처벌의 요건으로 규정하고 있다고 하더라도 이 이유만으로 평등의 원칙에 위반되는 것으로 볼 수 없다. 왜냐하면 앞서 본 바와 같이 영화가 가진 국민들에게 미치는 영향력은 영리의 목적 여부와 관계없이 강력하고 직접적이며 광범위한 것이기 때문에 그 차별에 합리적인 근거가 있기 때문이다.

4. 결 론

그러므로 영화법 제4조 제1항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조승형의 주문표시에 대한 별개의견이 있는 이외에는 나머지 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.

5. 재판관 조승형의 별개의견

나는 주문표시중 "구 영화법(……) 제4조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다"는 "심판청구를 기각한다"로 함이 상당하다고 생각한다.

그 이유는 우리재판소가 1995. 10. 26. 선고한 92헌바45 군형법 제75조 제1항 제1호 위헌소원, 93헌바62 구주택건설촉진법 제52조 제1항 제3호 등 위헌소원, 94헌바7 ,8(병합) 구조세감면규제법 제62조 제3항 위헌소원, 95헌바22 징발재산정리에관한특별조치법 제20조 제1항 위헌소원, 94헌바28 소액사건심판법 제3조 위헌소원의 각 사건 결정시에 주문표시에

관한 별개의견에서 상세하게 설명한 바와 같이, 헌법재판소법 제75조 제7항, 제47조 소정의 기속력이 인정되지 아니하는 합헌결정을 굳이 할 필요가 없으며, 이 사건의 경우는 국민이 위헌이라고 주장하여 심판을 청구하는 것이므로 그 뜻을 받아 들일 수 없는 결론 즉 합헌이라면 굳이 아무런 실효도 없이 국민이 청구한 바도 없는 "합헌"임을 주문에 표시할 필요가 없기 때문이다.

1996. 8. 29.