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청구인
유 ○ 춘(96헌바70사건)
대리인 변호사 문 윤 길
당해사건
서울지방법원 95고합1019 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물)(96헌가3)
서울지방법원 96고합635 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(뇌물)( 96헌바70 )
〔주 문〕
구 도시재개발법(1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정되고 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전의 것) 제69조 및 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정된 것) 제61조 중 각 “임원”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
〔이 유〕
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 96헌가3 사건
제청신청인은 1985. 7.경부터 1994. 4.경까지 도시재개발법에 의한 사업 시행을 목적으로 설립된 서울 서대문구 대현동 19의 21 외 3필지 일원의 대현 제1구역 주택개량재개발조합의 조합장으로 근무하던 자이다. 위 조합 재직시 구 도시재개발법(1976. 12. 31. 법률 제2968호로 제정되고 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전의 것, 이하 “구법”이라 한다.) 제69조에 의하여 공무원으로 간주되는 재개발조합 임원인 제청신청인의 직무와 관련하여 공사수주업체인 럭키개발주식회사측으로부터 금 7억 5천만원의 뇌물을 수수한 것을 이유로 특정범죄가중처벌등에관한법률위반죄(뇌물)로 기소되어 재판(서울지방법원 95고합1019호)을 받던 중, 위 재판의 전제가 되는 구법 제69조가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위 법원 (95초5288호)에 위헌법률심판제청신청을 하였는데, 서울지방법원은 위 신청을 받아들여 1996. 1. 9. 이 위헌법률심판제청을 하였다.
(2) 96헌바70 사건
청구인은 도시재개발법에 의한 사업 시행을 목적으로 설립된 서울 성동구 행당동 하왕 2-1구역 재개발조합의 조합장으로 근무하던 자이다. 1994. 6. 17. 19：00경 및 1996. 4. 30. 15：00경부터 같은 해 7. 2. 19：00경까지 사이에 도합 6차례에 걸쳐서 구법 제69조 및 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정된 것, 이하 “신법”이라 한다) 제61조에 의하여 공무원으로 간주되는 재개발조합 임원인 청구인의 직무에 관하여 합계 금 3억 7,550만원의 뇌물을 수수한 것을 이유로 특정범죄가중처벌등에관한법률위반죄(뇌물)로 기소되어 재판을 받던 중, 구법 제69조 및 신법 제61조의 위헌 여부가 위 사건(서울지방법원 96고합635호)의 재판의 전제가 된다고 하여 위헌법률심판제청신청(96초3423호)을 하였으나 1996. 9. 18. 신청이 기각되자, 같은 달 30. 이 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
2. 제청법원의 제청이유, 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 서울지방법원의 제청이유 (96헌가3 사건)
(1) 재개발사업은 재개발구역 내의 토지 소유자 또는 그들이 설립한 재개발조합이 시행자가 되고, 소정 요건에 해당되는 경우 지방자치단체, 대한주택공사, 한국토지공사와 재개발사업의 시행을 사업목적으로 하거나 사업종목으로 하여 설립된 특수법인 등도 시행자가 될 수 있는데 특수법인의 임직원 등에 대하여서는 공무원으로 의제하는 규정이 없다. 이는 같은 사업의 시행자 중 특수법인의 임직원 등에 대하여는 배임수재죄가 적용되고, 재개발조합의 임직원에 대하여는 수뢰죄가 적용되는 결과가 되어 형평성을 잃은 자의적 차별에 해당될 소지가 있다.
건설촉진법은 건축조합의 임직원을 공무원으로 의제하는 규정을 두지 아니하고, 다만 제53조의2에서 주택건설공사의 감리업무를 행하는 자를 공무원으로 의제하고 있을 뿐이다. 따라서 이 점에서도 이 법률조항은 자의적이고 정도를 넘은 차별로 해석될 여지가 있다.
나. 청구인의 주장 ( 96헌바70 사건)
도시재개발법에 의한 재개발조합의 임원은 조합원 중 총회에서 선임한다고 규정되었을 뿐, 그 법상 자격에 대하여 제한이 있거나 보수, 복무 및 신분이 보장되어 있지 아니하다. 따라서 각종 은행, 공사, 농협중앙회 등의 임직원에 대하여 수뢰죄에 있어서 공무원의제 규정을 두는 것과는 본질적으로 다른 것이다.
따라서 공무원과 유사한 지위에도 있지 아니한 재개발조합의 임원을 수뢰죄의 처벌에 있어서 공무원으로 의제하는 것은 자의적이고 불공평하여 헌법상 보장된 평등권을 침해하는 것이다.
다. 법무부장관의 의견(96헌가3)
(1) 도시재개발사업은 토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위하여 건축물 및 그 부지의 정비와 대지의 조성 및 공공시설을 정비하는 사업으로서 도시계획으로 결정·시행하는 공공사업이고, 그 사업시행자는 국가나 지방자치단체가 해야하는 공공사업을 위탁받아 시행하는 것으로 보아야 할 것이므로 시행자인 재개발조합은 공공업무를 수행하고 있는 것이다. 따라서 재개발조합 임원의 비리가 발생했을 경우에 공무원으로 의제 처벌하여야만 도시재개발법의 입법취지에 부합되고 공공의 복리증진에의 기여와 공공사업으로서 역할을 다할 수 있는 것이다.
(2) 주택건설촉진법에 의한 주택조합(재건축조합)은 재개발조합과 사업절차는 외견상 유사하나 도시의 기능이나 공공복리의 증진 등 공공의 목적과는 관계없이 오로지 사업을 시행하는 조합원들의 이익을 위하여 구성되는 것으로서, 사업의 공공성 여부, 조합원의 가입, 토지수용권 부여 등 사업시행방법에 있어서는 서로 다르기 때문에 재개발조합과 주택조합의 임·직원에 대한 처벌 규정에 있어서 차별을 두는 것은 합리적인 이유가 있는 것으로 법률의 형평성을 상실하였다고 볼 수 없다.
그러므로 이 사건 법률조항은 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
라. 건설교통부장관의 의견(96헌가3, 96헌바70 사건)
법무부장관의 의견과 대체로 같다.
마. 서울지방검찰청 검사장의 의견
(1) 96헌가3 사건
법무부장관의 의견 (1), (3)과 같다.
(2) 96헌바70 사건
바. 서울특별시장의 의견
법무부장관의 의견 (1), (2)와 같다.
3. 판 단
가. 도시재개발사업의 의의 및 성질
도시재개발사업이란 국토공간 중 특히 도시공간의 합리적이고 효율적인 고도이용(고도이용)과 도시기능의 회복을 위하여 건축물 및 그 부지의 정비와 대지의 조성 및 공공시설의 정비를 하는 사업과 이에 부대되는 사업으로서(신·구법 각 제2조 제2호 참조) 인구 및 산업의 과도한 도시집중과 건축물의 불량(불량) · 노후화(노후화) 및 공공시설의 부족으로 인한 도시문제를 해결함과 동시에 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진에 기여하기 위한 도시계획사업이다(도시계획법 제2조 제1항 제1호 다목 참조). 따라서 재개발사업은 단순히 주택개량이나 재건축사업이 아니라 도시계획 차원에서 건축물이 노후 또는 불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 과도하게 밀집되어 그 구역 안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진이 곤란할 때 재개발기본계획의 수립(신·구법 제3조)·재개발구역의 지정·고시(신·구법 제4조)·재개발사업계획의 입안·결정·고시(구법 제5조 제1항, 제6항, 제13조；신법에는 그 관련규정이 없다)·재개발조합의 설립인가(구법 제17조, 신법 제12조)·사업시행인가(구법 제12조, 제30조, 제32조, 제33조, 신법 제22조 내지 제26조) 등 일련의 절차를 거쳐서 시행하는 것으로서, 뒤에서 보는 바와 같이 도시기능을 회복하고 공공복리의 증진을 목적으로 다소 강제적인 방법으로 시행하는 공공사업이다(공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제2조 제2호 참조). 따라서 법은 위와 같은 재개발사업을 시행하는데 있어서 다음과 같은 여러 가지 특성을 부여하고 있다. 즉, 재개발사업에 소요되는 비용의 국가 또는 지방자치단체의 보조 및 융자(구법 제60조, 신법 제48조), 가(임시)수용시설 등을 위한 토지의 사용(구법 제34조, 신법 제27조), 지장물의 이전요구 및 행정대집행의 인정(구법 제36조, 신법 제29조), 공익을 위한 개수명령 및 행정대집행의 인정(구법 제35조, 신법 제28조), 재개발사업에 필요한 토지 등의 수용 및 토지수용법의 준용(구법 제38조, 제39조, 신법 제31조, 제32조), 조합원에 대한 부과금등, 사업시행으로 인한 청산금에 대한 국세 또는 지방세 징수절차에 의한 강제징수와 행정기관에의 징수위탁의 인정(구법 제27조 제1항, 제54조 제2항, 신법 제20조 제4항, 제43조 제2항)과 재개발사업에 대한 행정관청의 감독(구법 제61조, 제62조, 신법 제49조, 제50조) 등이 있다.
재개발조합은 재개발구역 내에 있는 토지나 건축물의 소유자 5인 이상이 당해 구역 안의 소유자들 일정수 이상의 동의(구법：토지면적의 3분의 2 이상의 소유자의 동의와 토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 3분의 2 이상, 신법：토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 3분의 2 동의)를 얻어 조합의 설립과 재개발사업시행에 관하여 관할도지사를 거쳐 건설교통부장관(신법은 시장·군수 또는 구청장)의 인가를 받아 설립하며(구법 제17조 제1항, 신법 제12조 인가받은 사항을 변경하는 때에도 같다). 조합을 설립하게 되면 설립 당시 사업 시행구역 안에 있는 모든 토지나 건축물의 소유자 또는 그에 관한 지상권자는 당연히 조합원이 된다(구법 제20조 제1항, 신법 제14조). 따라서 재개발사업에 동의하지 아니한 자도 조합원이 되는 것이다. 조합에 관하여는 법에 규정된 것을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정을 준용하도록 되어 있고(구법제29조 신법제21조), 조합은 ‘재개발조합’이라는 명칭을 사용하여야 하며 조합 이외의 자는 재개발조합 또는 이와 유사한 명칭을 사용할 수 없다(구법 제19조, 신법 제13조 3항). 위와 같은 점을 고려할 때 재개발조합의 법적 성질은 공공사업인 재개발사업을 시행하기 위한 한정된 목적을 수행하는 비영리 · 공익법인이다(구법 제18조 제1항, 신법 제13조 제1항).
나. 입법목적의 정당성
재개발조합이 앞에서 본 여러 가지 공공성을 가지고 있을 뿐만 아니라 조합원들의 재산권에 대하여 중대한 영향을 미치기 때문에 재개발사업의 시행자는 국가 또는 지방자치단체가 해야 하는 공공사업을 위탁받아 시행하는 것과 다름없으므로 재개발조합의 조합장인 임원에게는 공무원에 버금가는 고도의 청렴성과 업무의 불가매수성이 요구되고, 따라서 그 임원이 직무와 관련하여 금품을 수수하는 등의 비리를 저질렀을 경우에는 이를 공무원으로 보아 엄중하게 처벌함으로써 재개발사업의 정상적인 운영과 조합 업무의 공정성 보장을 도모하는 데에 그 목적이 있는 것이므로 이 심판대상 법률 조항의 입법목적은 정당한 것이다.
다. 주택건설촉진법에 의한 주택조합의 임원과의 비교
주택건설촉진법에 의한 주택건설사업도 주택건설종합계획이나 아파트지구개발기본계획등 기본적 계획단계에서 건설교통부장관 또는 시장(서울특별시장 및 광역시장포함)·군수가 입안, 결정하고(주택건설촉진법제4조, 제20조 등), 주택조합의 설립에 관하여는 관할시장등의 인가를 받고(같은법 제44조 내용을 변경하고 해산할 때도 같다),
그러나 주택조합의 근거법령인 주택건설촉진법은 무주택자의 주거생활의 안정을 도모하고 국민 주거수준의 향상을 목적으로 하며(같은법 제1조, 제2조), 토지의 합리적인 이용이나 가치의 증진, 도시의 기능이나 공공복리의 증진 등의 목적은 포함되어 있지 아니하고 도시계획과도 무관하다. 또한 주택조합은 주택사업을 시행하는 조합원들의 이익을 위하여 원칙적으로 20인 이상의 조합원으로 구성되며, ① 동일 또는 인접한 시·군에 거주하는 무주택자가 주택을 마련하기 위하여 설립하거나(지역조합) ② 동일한 직장에 근무하는 무주택 근로자가 주택을 마련하기 위하여 설립하거나(직장조합) ③ 일정한 노후·불량한 주택을 철거하고 그 철거한 대지 위에 주택을 건설하기 위하여 기존주택의 소유자가 설립하는(재건축조합) 세 가지 종류가 있다(같은법 제44조, 제3조 제9호, 같은법시행령 제42조). 이와 같은 주택조합은 오로지 사업 시행에 동의하는 자로 구성되고 조합원의 강제가입에 의하여 이루어진 것이 아니므로 조합원들이 공통된 목표를 추구하기 위하여 임의로 만든 단체의 성격이 강한 것이다. 이처럼 공공성의 유무에 있어서의 근본적인 차이로 말미암아 주택조합은 재개발조합과는 달리 국가 또는 지방자치단체등의 사업비 지원 등을 받지 못할 뿐만 아니라 토지수용권이 없어 협의매수의 방법이 아니면 주택사업을 강제로 시행할 수 없고 주거안정대책이나 행정대집행의 방법이 마련되어 있지 않다(다만 같은법 제22조에 의하면 아파트지구재개발사업은 제한된 범위안에서 토지등의 수용 또는 사용신청을 할 수 있다).
따라서 재개발조합과 주택조합은 사업절차가 겉보기에 비슷해 보이나 사업의 공공성, 조합원 가입의 강제성, 토지수용권 부여, 국가 또는 지방자치단체의 보조 및 융자, 조합원에 대한 부과금·청산금 등에 대한 강제징수 기타 사업시행방법에서 차이가 있으므로 서로 달리 취급한다고 하여 이를 불합리한 차별이라고 할 수 없고, 재개발조합 임원을 공무원으로 의제하며 공무원에게 요구되는 청렴성과 불가매수성을 요구함으로써, 재개발사업의 정상적인 운영과 조합업무의 공정성을 보장하려는 데에 그 목적이 있는 이 심판대상 법률조항은 결국 “같은 것은 같게, 다른 것은 다르게” 취급하는 이른바 실질적인 평등의 이념에 부합된다고 할 것이다.
라. 특수법인 임원 등과의 비교
구법이 규정하는 특수법인은 재개발사업시행을 목적으로 하거나 사업종목으로 하여 설립된 법인으로서 재개발조합이 사업의 지정고시가 있은 날로부터 6개월 이내에 시행인가신청을 하지 아니하거나 신청한 내용이 위법 · 부당하다고 인정되는 경우, 사정변경으로 인하여 공익목적으로 시행인가가 취소된 때, 천재 · 지변으로 인하여 긴급히 재개발사업을 시행할 필요가 있을 때, 지방자치단체의 장이 시행하는 도시계획이나 공공시설에 관한 사업과 병행할 필요가 있을 때 등에 한하여 예외적으로 건설교통부장관이 특수법인을 시행자로 지정하여 재개발사업을 시행할 수 있게 하는 것이다(구법 제10조 제1항). 그리고 이 특수법인은 국가 또는 지방자치단체가 출연하는 법인으로서 도시재개발사업을 전담하는 공기업을 의미하는 것이 입법자의 의도였다. 그런데 이러한 공기업으로서의 특수법인은 도시재개발법시행령이나 특수법인의 설립에 관한 규정을 따로 두어야 하는데, 그러한 법령이 갖추어지지 아니하였을 뿐만 아니라 위와 같은 특수법인이 한번도 설립되지 아니한 채, 1995. 12. 29. 도시재개발법의 전문개정으로 신법 제9조 제1항에서 삭제되고 그 대신 지방공기업법 제49조의 규정에 의하여 재개발사업의 시행을 사업종목으로 하여 설립된 지방공사가 시행자로 규정되었는데 같은법 제83조는 지방공사의 임원을 공무원으로 보고 있다. 만일 구법 시행하에서도 위 특수법인에 관한 법률이 제정되었다면 대한주택공사나 한국토지공사와 유사한 업무의 공공성 때문에 처벌규정에서 특수법인의 임직원을 공무원으로 의제하는 규정을 두었을 것으로 예상된다.(대한주택공사법 제10조, 한국토지공사법 제27조).
그리고 신법 제10조(구법 제11조)는 재개발 시행자가 일정한 기간안에 사업시행을 하지 못하거나 시행자 지정을 하지 못한 때, 천재· 지변 기타 이에 준하는 사유로 인하여 긴급히 재개발사업을 시행할 필요가 있거나 재개발사업의 시행을 지연시킴으로써 현저히 공익을 저해한다고 인정될 때 등과 같이 극히 예외적인 경우에 시장 등(구법은 건설교통부장관)은 제3개발자를 지정할 수 있게 되어 있다. 지정된 제3개발자에 대하여는 수뢰죄로 처벌함에 있어 공무원으로 의제하는 명문규정이 없다 할지라도 제3개발자를 신법 제61조 소정의 조합의 임직원으로 인정하여 처벌할 수 있는지 여부는 제3개발자와 조합 임직원이 각 담당하는 업무의 내용과 성질에 대한 사실인
따라서 재개발조합의 임원과 특수법인의 임원등을 합리적인 이유없이 자의적으로 차별한다는 제청법원과 청구인의 주장은 받아 들일 수 없고, 이 법률조항은 헌법상의 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
4. 결 론
재판장 재판관 김 용 준
재판관 김 문 희
재판관 황 도 연
재판관 이 재 화
재판관 조 승 형
재판관 정 경 식
재판관 고 중 석
재판관 신 창 언
주 심 재판관 이 영 모