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청구인
【당 사 자】
청 구 인 유○상
대리인 변호사 이석연
당해사건
대법원 97다51216 부당이득금반환
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
전남 승주군 해룡면 ○○ 전 16,531㎡는 원래 공유수면이던 곳으로, 청구인이 면허없이 1984. 3.경부터 1985. 5.경에 걸쳐 토사를 투입하여 매립함으로써 토지가 조성되었는데, 공유수면의 소유자인 국가가 1989. 12. 1. 그 소유권을 원시취득하였다. 그후 위 토지는 1990. 1. 9. 양여를 원인으로 하여 ○주군 앞으로 소유권이 이전되었고, ○주군은 1995. 1. 1. 행정구역명칭변경으로 순천시로 통합, 변경되었다. 한편 전라남도는 1992.경 위 토지를 포함한 주변 토지를 율촌제1지방공단부지로 지정고시하였다.
청구인은 순천시가 위 토지의 공단부지편입으로 인하여 1995.경 손실보상금으로 책정된 769,991,500원에서 위 토지가 공유수면으로 남아 있을 경우의 어업권 손실보상금 24,647,721원을 뺀 나머지 745,343,779원 상당의 이익을 얻었다고 주장하면서 순천시를 상대로 부당이득금반환청구의 소를 제기하였다.
제1심 및 제2심 법원은 청구인의 청구를 기각하였고, 청구인이 대법원에 상고하여 그 소송계속 중 면허없이 공유수면을 매립한 자에 대하여 원상회복의무를 면제하면서 공유수면에 있는 시설 기타 물건을 국가의 소유로 할 수 있도록 규정한 구 공유수면매립법(1962. 1. 20. 법률 제986호로 제정되고 1986. 12. 31. 법률 제3901호로 개정된 후 1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘매립법’이라 한다) 제26조 제2항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 대한 위헌제청신청을 하였으나 대법원은 1998. 4. 24. 청구인의 상고를 기각함과 동시에 위 위헌제청신청을 기각하였다.
이에 청구인은 1998. 4. 29. 위 결정문을 송달받고 같은 해 5. 6. 이 사건 법률조항의 위헌확인을 구하기 위하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 이 사건 법률조항의 위헌여부이고, 이 사건 법률조항과 관련조항의 내용
은 다음과 같다.
매립법 제26조(원상회복)①매립의 면허를 받은 자는 그 면허의 효력이 소멸되었을 경우에는 매립에 관한 공사의 시행구역내의 공유수면을 원상으로 회복하여야 한다. 다만, 건설부장관은 원상회복을 할 수 없거나 원상회복의 필요가 없다고 인정되는 경우에는 그 매립의 면허를 받은 자의 신청에 의하여 그 의무를 면제할 수 있다.
②건설부장관은 제1항 단서의 규정에 의하여 의무를 면제하였을 경우에는 매립에 관한 공사의 시행구역내의 공유수면에 있는 시설 기타의 물건을 국가의 소유로 할 수 있다.
③전2항의 규정은 면허없이 공유수면을 매립하였거나 면허실효 후 1년 이내에 제1항 단서의 규정에 의한 의무면제신청을 하지 아니한 경우에 이를 준용한다.
④ 생략
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
이 사건 토지는 원상회복할 필요가 없어서 원상회복의무가 면제된 것이고 그 결과 청구인이 과대한 공사비를 지출하여 매립한 이 사건 토지가 이 사건 법률조항에 의하여 국유화된 것은 공공필요에 의하여 국가 또는 공공단체가 개인의 특정 재산권을 법률에 의하여 종국적, 강제적으로 취득한 것으로서 이는 헌법 제23조의 공공필요에 의한 재산권의 수용에 해당된다. 따라서 이 사건 토지를 국유로 할 경우 헌법 제23조 제1항, 제3항의 규정에 의하여 정당한 보상을 지급하여야 할 것이고, 아무런 보상규정 없이 공유수면상에 조성된 토지, 시설 기타 물건에 대한 국유화를 가능하도록 한 이 사건 법률조항은 재산권을 침해하여 헌법에 위배된다.
그리고 공유수면매립지를 국유화하는 경우 정당한 보상을 지급하여야 하는 것은 무면허 매립지이냐 아니냐에 따라 차이가 있는 것은 아님에도 이 사건 법률조항은 무면허 매립자에 대하여 무보상 국유화가 가능하도록 하여 합리적 근거없이 차별함으로써 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해하고 있다.
나. 대법원의 위헌제청신청 기각이유
공유수면의 보전·이용 및 관리는 국토관리의 일환으로서 특히 공해의 예방 및 감경 등 환경문제와 직결되는 것이기 때문에 그 보전·이용 및 관리뿐만 아니라 그 매립은 법에 의하여 엄격한 규제를 받아야 하는 것으로, 법이 무면허 매립은 형사처벌의 대상이 되는 범죄행위로 규정하고 있고, 무면허 매립지는 바로 이와 같은 위법행위로 인하여 조성된 것이기 때문에 이를 그대로 방치하는 것은 공유수면의 보전·이용 및 관리와 관련된 위와 같은 중요한 공익을 저해하는 결과가 되는 것이나, 다만 그 원상회복이 불가능하거나 사회경제적으로 바람직하지 아니한 경우까지 이를 강제하는 것은 무용한 것이라는 고려에서 그러한 경우에는 무면허 매립자에게 원상회복의무를 면제시켜 주되, 그렇다고 하여 그로 하여금 무면허 매립지를 그대로 보유하게 하면 공유수면을 엄격하게 관리하여 이루려고 하는 공익적인 목적을 달성할 수 없게 될 우려가 있어 이를 국유로 귀속시킬 수 있도록 하는 규정을 둔 것으로 해석된다. 따라서 이 사건 법률조항은 적법한 재산권을 무상으로 수용한 것도 아니고 아무런 합리적인 이유 없이 면허에 의하여 매립된 토지와 무면허 매립지를 차별한 것도 아니어서 헌법에 위배된 규정이라고 할 수 없다.
다. 해양수산부장관의 의견
만일 매립면허를 받지 아니한 자에 대하여도 재산권을 인정하게 된다면 공유수면에 설정된 기존 권리자의 권리, 공유수면을 사용할 수 있는 일반 국민의 권리 및 공물의 소유자인 국가 등의 권리침해는 물론 해양환경의 오염, 인근어장의 황폐화의 초래 등 공유수면 매립면허 제도의 근본목적을 달성하기 어려울 것이고, 적법한 절차에 의한 대다수의 매립면허권자와의 형평성의 문제도
제기될 것이다.
매립법 제26조 제1항은 매립의 면허 없이 공유수면을 매립한 자에게 공유수면의 원상회복 또는 신청에 의한 원상회복의무의 면제를 선택적으로 규정하고 있어 청구인은 원상회복에 소요되는 비용과 원상회복으로 찾을 수 있는 매립에 투입된 토사상당의 가치를 비교하여 원상회복의무를 면제받아 국가에 귀속된 것이다.
무면허 매립은 형사처벌의 대상이 되는 범법행위이고, 이를 그대로 방치하는 것은 공유수면의 보전, 이용 및 관리와 공해의 예방 또는 경감 등 공익을 저해하며, 원상회복이 불가능하거나 사회·경제적으로 불필요한 경우까지 이를 강제하는 것은 무용한 것이라는 고려와 공유수면을 관리하여 이루려는 공익적인 목적달성을 위하여 정당하고 합리적인 이유가 있으므로 평등권을 침해하는 것이 아니다.
이 사건 법률조항은 공유수면의 매립면허를 받은 자로서 그 면허의 효력이 상실·소멸된 자에게도 적용되므로 무면허 매립자에게만 적용되는 규정이 아니다.
3. 판 단
가. 공유수면매립에 따른 법률관계
공유수면매립에 따른 소유관계를 비롯한 기본적 법률관계는 매립법에 규정되어 있고, 그 내용은 다음과 같다.
공유수면이라 함은 “하천, 바다, 호소(湖沼) 기타 공공의 용에 사용되는 수류(水流) 또는 수면으로서 국가의 소유에 속하는 것을 말한다”(제2조 제1호). 공유수면은 이른바 자연공물로서 그 자체가 직접 공공의 사용에 제공되는 것이므로 일반적으로 사소유권의 대상이 되지 않는다고 보고 있다.
공유수면을 매립하게 되면 토지가 조성되어 얻는 경제적 이익이 있는 반면, 당해 수면에 권리나 시설을 가진 자 및 공유수면을 이용할 수 있는 일반 국민의 권리를 침해하게 되고 환경보존이나 어장의 보호와 배치되는 측면이 있으므로, 공유수면의 매립은 국토의 보존·이용 및 관리계획에 따라 종합적이고 체계적으로 검토된 다음 신중하게 결정되어야 할 문제이다. 이에 따라 매립법은 공유수면을 매립하고자 하는 자에게 일정한 기준에 따라 대통령령이 정하는 바에 의하여 건설부장관으로부터 면허를 얻도록 하고 있다(제4조). 매립면허를 받은 자는 매립법에 따라 공유수면을 독점적, 배타적으로 매립할 수 있는 권리를 취득하고, 매립공사를 위하여 타인의 토지를 사용할 수 있으며(제11조), 준공인가전이라도 매립지를 사용할 수 있는 권리를 가지나(제13조), 한편 권리자에 대한 손실방지시설 및 손실보상의무와 토지소유자에 대한 보상의무 등을 지게 된다(제16조 내지 제19조). 그리고 매립면허권자는 공사를 준공하였을 때 건설부장관의 준공인가를 받아야 한다(제12조).
매립지의 소유권의 귀속에 관하여 보면, 매립의 면허를 받은 자는 준공인가를 받은 날에 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지를 제외한 매립지 중 준공인가신청시에 본인이 원하는 위치의 매립지로서 그 매립에 소요되는 사업비(순공사비·조사비·보상비 기타 당해 매립에 관한 공사에 소요된 비용을 포함한다)에 상당하는 매립지의 소유권을 취득하게 되고(제14조 제1항), 매립의 면허를 받은 자가 위와 같이 취득한 매립지와 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지를 제외한 매립지(잔여매립지) 중 대통령령이 정하는 비율의 매립지는 준공인가시 국가에 귀속하며, 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지는 준공인가시에 대통령령이 정하는 바에 의하여 국가 또는 지방단치단체에 귀속하고(동조 제2항), 국가에 귀속된 것을 제외한 잔여매립지는 준공인가를 받은 날에 매립의 면허를 받은 자가 소유권을 취득한다(동조 제3항).
그러나 매립면허를 받은 자는 그 면허의 효력이 소멸되었을 경우에는 매립에 관한 공사의 시행구역내의 공유수면을 원상으로 회복하여야 한다(제26조 제1항 본문). 다만 건설부장관은 원상회복을 할 수 없거나 원상회복의 필요가 없다고 인정되는 경우에는 그 매립의 면허를 받은 자의 신청에 의하여 그 의무를 면제할 수 있다(동조 제1항 단서). 그리고 건설부장관은 위 원상회복의무를 면제하였을 경우에는 매립에 관한 공사의 시행구역내의 공유수면에 있는 시설 기타의 물건을 국가의 소유로 할 수 있다(동조 제2항). 한편 매립면허의 효력이 소멸되었을 경우에 관한 이러한 규정은 청구인처럼 면허없이 공유수면을 매립하였거나 면허실효 후 1년 이내에 원상회복의무면제신청을 하지 아니한 경우에 이를 준용하도록 되어 있다(동조 제3항).
나. 재산권의 침해 여부에 대한 판단
(1) 재산권의 보호대상인지 여부
헌법 제23조 제1항에서는 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다”고 규정하고 있다. 여기서 말하는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리를 말하며(헌재 1999. 4. 29. 96헌바55 , 판례집 11-1, 462, 468), 사법상·공법상 경제적 가치가 있는 모든 권리 또는 사회통념에 의하여 형성된 모든 재산가치적 법익을 포함한다.
먼저 공유수면매립을 위하여 투입된 토사 등 물건은 공유수면에 부합되지 않는다는 부합부정설에 의하면, 무면허 매립자는 토사 등에 관한 소유권 등을 그대로 가지게 된다. 다음으로 공유수면하의 지반은 부합할 수 있는 부동산에 해당하고, 공유수면에 투입된 토사 등은 국가 소유의 지반에 부합된다고 보는 부합긍정설에 의하면, 민법 제256조에 따라 무면허 매립자가 매립을 위하여 공유수면에 투입한 토사 등은 공유수면에 부합되어 국유로 될 것이고, 무면허 매립자는 토사 등에 관한 소유권 등을 가질 수 없다. 다만 부합을 비롯한 첨부 등의 경우에 손해를 받은 자는 부당이득에 관한 규정에 의하여 보상을 청구할 수 있다는 민법 제261조의 규정에 따라 무면허 매립자라 할지라도 국가에 대하여 부당이득청구권을 가질 가능성이 열려 있다. 끝으로 매립정도에 따라 투입된 토사 등의 부합여부를 결정하는 이른바 단계설에 의하면, 아직 매립지가 조성되지 않은 수면상태에 있는 단계에서는 해면하에 투입된 토사는 공유수면지반과 결합하여 일체가 되어 가치의 증가를 가져오지 않는 것이 통상적이므로 부합되지 않고, 매립지가 조성된 후에도 공유수면으로 복원되지 않는 토지로 확정될 때까지 그 토지는 원상회복의무의 대상이 되므로 부합되지 않는다고 보며, 매립지가 토지로서 존속하는 것이 확정되어 매립지소유권이 성립된 때에는 투입된 토사가 공유수면에 부합한다고 보므로, 매립정도에 따라 부합긍정설이나 부합부정설의 결과와 같게 된다.
위 견해 중 공유수면매립에 투입된 토사 등이 공유수면에 부합되지 않는다는 견해를 취한다면 토사 등의 물건은 공유수면과는 별도로 매립자의 소유로 남아있게 되므로 그 소유권이 매립자의 재산권으로서 보호대상이 될 것이고, 만일 부합된다는 견해를 취하더라도 적어도 민법 제261조에 의한 부당이득의 법리에서 발생하는 매립자의 권리는 재산권의 보호영역에 속한다고 보이므로, 결국 매립자가 그 매립을 위하여 투입한 토사 등 물건의 소유권 또는 이를 상실하였을 경우 도출되는 부당이득반환청구권 등의 권리는 헌법이 보장하는 재산권의 대상이 된다고 할 것이다.
(2) 재산권의 수용에 해당하는지 여부
헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하여, 재산권행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용·사용·제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 243).
청구인은, 이 사건 법률조항에 따라 무면허 매립자가 시행한 매립공사 구역내의 시설 기타 물건을 국가의 소유로 귀속시키는 것은 헌법 제23조 제3항의 재산권의 수용에 해당하므로 이에 대한 보상이 필요하고 이러한 보상 없이 국유화하는 것은 재산권의 본질에 반한다고 주장하므로, 이에 관하여 살펴보기로 한다.
일반적으로 재산권의 수용이란 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하고, 강제적 박탈이란 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 취득하는 것을 의미한다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12 , 판례집 10-1, 226, 243 참조).
그런데 이 사건 법률조항에 의하여 무면허 매립자가 시행한 매립공사 구역내의 시설 기타 물건에 대하여 이를 국유로 하는 것은, 매립면허 없는 자가 공유수면을 매립하였을 경우 원칙으로 매립에 관한 공사의 시행구역내의 공유수면을 원상으로 회복하여야 하는 것이지만 원상회복을 할 수 없거나 원상회복의 필요가 없다고 인정되는 경우에는 건설부장관은 그 의무를 면제할 수 있는 바, 이와 같이 원상회복의무를 면제하였을 경우에 취하는 조치이다. 따라서 무면허 매립자는 원상회복을 위하여 투입될 비용과 자신이 수거할 수 있는 시설 및 토사 등의 가치를 비교하여 그 이익교량에 따라 매립공사 시행구역내의 공유수면을 원상회복하고 매립지역 내에 있는 시설 기타 물건을 수거함으로써 원상회복의무를 이행함과 동시에 시설 기타 물건의 국유화를 피할 수도 있고, 반대로 원상회복의무를 면제받을 수도 있으므로 후자의 경우에 취하는 이 사건 법률조항에 따른 국유화 조치는 국가가 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로 취득하는 강제수용에 해당한다고 보기 어렵다.
물론 무면허 매립자는 매립을 위하여 투입한 시설 및 토사 등의 소유권을 계속 보유하기 위하여 매립공사 시행구역내의 공유수면을 원상으로 회복하여야 하는데, 이러한 원상회복의무의 부과는 국토를 보존하고 환경오염을 방지하며 어업권 등을 보호하기 위한 공공적 필요와 공유수면을 불법침해한데 대하여 이를 원상태로 되돌려 놓을 수 있다는 소유권의 본질적 내용에서 비롯된 것으로 그 정당성을 갖춘 것이다.
청구인은 이 사건에서 매립공사 시행구역내의 공유수면에 대한 원상회복의 필요가 없어서 원상회복의무가 면제된 것이고 결국 이 사건 매립지가 국유화되어 공업단지로 편입된 것은 공공필요에 의하여 국가 또는 공공단체가 개인의 특정 재산권을 종국적, 강제적으로 취득한 것으로서 재산권의 수용에 해당한다고 주장하나, 공업단지로 편입되기 훨씬 전에 이미 국유화되었을 뿐 아니라 원상회복의 필요가 없다고 하여 무면허 매립자에게 자신이 투입한 토사나 시설 등을 수거하여 갈 수 있는 권리가 박탈되는 것은 아니고, 사회경제적인 견지에서 원상회복의 필요성이 없는 경우 매립법 제26조에 따라 굳이 원상회복을 강제하는 것을 피하고 일정한 경우 원상회복의무를 면제해 줄 수 있다는 것일 뿐, 신청인이 원상회복을 하면서 자신이 투입한 토사나 시설 등을 수거하여 소유권을 계속 보유하는 것을 막고 있는 것은 아니므로, 위 주장은 이유 없다.
따라서 이 사건 법률조항에 따른 매립공사 구역내의 시설 기타 물건에 대한 국유화는 강제수용에 해당하지 않는다고 판단되고, 가사 위와 같은 국유화를 일종의 수용으로 본다고 할지라도, 그 전제가 되는 무면허 매립자에 대한 원상회복의무의 면제는 결국 보상에 갈음하여 행하여지는 것으로 볼 수 있으므로, 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권을 침해하는 것은 아니다.
다. 평등권의 침해 여부에 대한 판단
무면허 매립자는 면허를 받은 매립자와는 달리 이 사건 법률조항에 따라 매립지역 내의 시설이나 기타 물건에 대한 국유화를 수인하여야 할 경우가 있으므로 양자간 차별이 존재한다고 볼 수 있다.
그러나 위와 같은 국유화의 가능성은 매립자가 면허를 얻지 않은 채 매립을 한 데서 비롯된 것이고, 또 무면허 매립자라 할지라도 원상회복의무를 다함으로써 위 국유화를 피할 수 있는 선택의 여지가 있으며, 면허없는 매립자의 원상회복의무는 국토의 보존과 환경오염방지 및 어업권의 보호 등 공공적인 필요와 국가 소유인 공유수면의 원상태로의 회복이라는 측면을 고려하여 부과되는 것인데, 이러한 원상회복의무가 면제됨에도 불구하고 무면허 매립자가 투입한 토사와 시설 등을 그대로 보유하게 함은 공유수면의 공공성 확보라는 공공적 법익과 배치되므로, 이 사건 법률조항에 따라 무면허 매립자에 대하여 원상회복의무가 면제되었을 경우 매립공사 구역내의 시설 기타 물건을 국유로 귀속시키는 데에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 않는다.
4. 결 론
이상의 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석
신창언 이영모 한대현 하경철(주심) 김영일