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청구인
【당 사 자】
청 구 인 신○수
대리인 변호사 한기광
당해사건
서울행정법원 98구14609 퇴직급여환수처분등취소
주문
공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고 1999. 1. 29. 법률 제5716호로 개정되기 전의 것) 제47조 제1호 중 “사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관”부분 및 제31조 제1항 제1호, 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 34년 5개월동안 공무원으로서 재직하다가 1993. 12. 31. 퇴직하여 매월 퇴직연금을 지급받아 오던 중 1995. 3. 1. 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관인 ○○공업전문대학(□□공업대학으로 명칭변경)의 학장으로 임용되어 위 대학으로부터 보수 기타 급여를 지급받으면서, 사립학교교직원연금관리공단에 종전 공무원연금법에 의한 재직기간의 합산신청을 하지 않고 공무원연금관리공단에 임용사실을 알리지 않은 채 계속 퇴직연금을 지급받았다.
공무원연금관리공단은 1998. 7. 7. 공무원연금법 제47조 제1호에 따라 청구인에 대한 퇴직연금의 지급을 정지하고 같은 법 제31조 제1항 제1호에 의하여 청구인이 위 대학으로부터 보수 기타 급여를 받은 달의 다음달부터 지급받아 온 퇴직연금액 및 그에 대한 이자를 환수하는 처분을 하였다.
이에 청구인은 서울행정법원에 위 퇴직급여환수처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고 소송계속 중 공무원연금법 제47조 제1호 중 “사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관”부분과 제31조 제1항 제1호, 제2항에 대하여 청구인의 재산권 등을 침해하여 헌법에 위반된다는 이유로 위헌여부심판의 제청신청(98아441)을 하였으나 서울행정법원이 일부기각의 판결을 함과 동시에 위 제청신청을 기각하자, 공무원연금법 제47조 제1호 중 “사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관”부분과 제31조 제1항 제1호, 제2항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고 1999. 1. 29. 법률 제5716호로 개정되기 전의 것, 이하 “법”이라 한다) 제47조 제1호 중 “사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관”부분(이하 “이 사건 정지조항”이라 한다) 및 제31조 제1항 제1호, 제2항(이하 “이 사건 환수조항”이라 한다)의 위헌여부이며, 그 내용은 다음과 같다.
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지)퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각호의 1에 해당하는 기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받고 있는 때에는 그 지급기간중 대통령령이
정하는 바에 따라 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지할 수 있다.
1.국가나 지방자치단체의 기관 또는 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관
제31조(급여의 환수)①공단 또는 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호에 해당하는 경우에는 급여액에 대통령령이 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수한다.
1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우
②공단 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 급여의 환수에 있어서 환수금을 납부할 자가 기한 내에 납부하지 아니한 때에는 총무처장관의 승인을 얻어 국세징수법의 규정에 의한 체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다.
2.청구인의 주장, 서울행정법원의 위헌제청신청기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
법상 퇴직연금은 공무원으로 장기간 충실히 근무한 공로에 대한 은혜적인 성질을 가질 뿐 아니라 봉급연불적인 성격도 가진다. 퇴직연금 지급정지제도는 퇴직공무원이 법 제47조 각호의 기관에 재취업함으로써 급료를 받음과 동시에 퇴직연금도 전액 지급받게 되면 결과적으로 국고의 이중부담 또는 이중수혜와 그로 인한 소득재분배의 왜곡현상이 발생할 수 있으므로 이를 방지하기 위한 것이다. 그러나 퇴직연금수급자가 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관에 근무하면서 보수를 받게 되면 퇴직연금의 지급이 전액정지되도록 규정한 이 사건 정지조항과 정지사유 발생시 환수방법을 규정한 이 사건 환수조항은 퇴직연금의 봉급연불적인 성격에 비추어 아무런 합리적인 이유없이 퇴직연금수급권을 침해한 것으로 헌법상 보장된 재산권, 평등권, 적법절차의 원칙, 직업선택의 자유, 비례의 원칙에 위반되어 위헌이다.
나. 서울행정법원의 위헌제청신청기각이유
사립학교교직원연금법이 종전 재직기간의 합산 여부에 상관없이 급여 및 개인부담금을 규정하고 있는 점, 국가가 급여의 재원을 일부 부담하고 있는 공무원, 군인, 사립학교교직원 등의 경우에 있어 그 외에 퇴직연금까지 지급하게 되면 이중부담과 결과적인 과잉급부가 되는 점, 법상 퇴직연금의 사회보장적 성격에 비추어 근로능력과 소득이 있는 자에 대한 급여의 지급을 유보, 제한함으로써 한정된 재원의 범위내에서 공무원의 생활안정과 복지증진에 기여하고자 하는 취지를 고려하면 퇴직연금지급정지는 형성재량 내의 것으로서 재산권이나 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한 것으로 볼 수 없고, 퇴직연금지급대상자에게 ‘공무원연금안내’라는 책자를 배포하여 그 절차와 함께 연금수급시의 유의사항, 연금의 지급정지 및 환수사유 등을 안내하는 점, 매년 초 ‘연금관련 신청절차안내’라는 서면을 통하여 연금지급정지 대상기관의 임직원으로 재임용될 경우 지체없이 재임용신고서를 제출하여 신고지연으로 인한 불이익을 피할 것을 통지하는 점, 연금지급의 당연정지사유에 해당하면 의견제출기회가 있다 하더라도 처분의 내용이 달라질 가능성이 없는 점에 비추어 적법절차에 위반된다고 할 수 없다. 또한 부정한 방법으로 퇴직연금을 받은 자에게 부당한 이익을 주지 않기 위하여 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고 체납처분의 예에 따라 징수하도록 한 것은 공적연금인 공무원연금제도의 목적달성을 위한 것으로 비례의 원칙에 위반되지 않는다.
다.행정자치부장관 및 공무원연금관리공단이사장의 의견요지
법상의 퇴직연금은 기본적으로 사회보장적 급여로서 보험원리에 따라 급여 및 기여금 등이 입법정책적으로 정해지는 것으로 군인연금, 사립학교교직원연금과 함께 동일한 체계를 가지고 있어 연계를 통해 재임용시 기간단절로 인한 연금수급상의 불이익을 방지하고 있다. 연금제도는 노령에 의한 근로능력상실에 대한 생활보장을 목적으로 하는 것으로서 근로소득이 있거나 근로능력이 있는 경우 급여지급을 조정하는 급여지급정지제도는 재임용되어 보수를 받는 경우 근무의 연장선에서 동일한 법의 적
용을 받게되어 발생하는 국고의 이중부담이나 이중수혜를 방지하고 한정된 재원으로 적절한 사회보장을 실현하기 위한 것이며, 급여환수제도는 부당한 이익을 주지 않고 급여의 신속한 환수를 위하여 비교적 짧은 기간에 간편하고 경제적으로 채권을 실현하여 재정을 안정적으로 확보하기 위한 것으로 헌법에 위반되지 않는다.
3. 판 단
가. 이 사건 정지조항 및 환수조항의 헌법상 문제점
이 사건 정지조항에 의하면 퇴직연금의 수급자가 사립학교의 교직원으로 임용되어 보수 기타 급여를 지급받는 경우에는 그 의사와 관계없이 퇴직연금의 지급을 정지할 수 있도록 규정하여 사립학교의 교직원으로 재직하는 기간에는 퇴직연금의 지급이 정지되고 퇴직연금지급의 정지라는 불이익을 감수하지 않으면 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관의 교직원으로 근무할 수 없게 된다는 점에서 이 사건 정지조항이 헌법 제23조 재산권 보장, 헌법 제15조 직업선택의 자유에 위반되는지 여부가 문제되고 또한 동일한 퇴직연금수급자라 하여도 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 경우에는 이 사건 정지조항에 의하여 퇴직연금의 지급이 정지되나 법 제47조 각호 이외의 기관인 경우에는 퇴직연금의 지급이 정지되지는 않는다는 점에서 이 사건 정지조항이 헌법 제11조 제1항 평등의 원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
나. 공무원연금제도와 사립학교교직원연금제도
(1)공무원연금제도는 공무원이라는 특수직역에 종사하는 자를 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여할 목적으로(법 제1조), 위의 사유가 발생한 때에 그 부담을 국가적인 보험기술을 통하여 여러사람들에게 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 일종의 사회보험으로서 보험의 기본원리에 있어서는 사보험(私保險)과 동일하나 이같은 보험원리에 사회조정원리를 도입한 사회보장제도의 하나로서 사보험과는 다음과 같이 다른 면을 가지고 있다(헌재 1998. 12. 24. 96헌바73 , 판례집 10-2, 856, 864- 865 참조).
(2)공무원연금과 사립학교교직원연금은 특정한 직역을 대상으로 하여 운영되는 독립적인 제도이다. 그러나 모두 기본적으로 공적연금으로서 공무원 또는 교직원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하고(법 제1조, 사립학교교직원연금법 제1조) 보험사고의 유형이 퇴직·폐질·사망 및 업무상의 질병·부상·재해로 동일하며(법 제25조, 사립학교교직원연금법 제33조) 재직기간 계산방법(법 제23조, 사립학교교직원연금법 제31조), 급여의 종류, 급여액 산정방법(법 제4장 제2절,
제3절, 사립학교교직원연금법 제42조)이 유사하고, 급여비용의 일부를 사용자인 국가 또는 학교법인이 부담한다는 면에서 일치한다(법 제69조, 사립학교교직원연금법 제47조). 또한 법상 퇴직연금의 수급권자가 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관에서 재직하는 경우 교직원으로 임용된 날로부터 2년 이내에 수급권자의 선택에 의하여 종전의 재직기간을 사립학교교직원연금계산의 기초가 되는 재직기간에 합산할 수 있고(사립학교교직원연금법 제32조 제1항) 이를 위하여 공무원연금관리공단과 사립학교교직원연금관리공단 사이에 연금액의 이체제도를 두고 있으며(사립학교교직원연금법 제52조의2 제1항) 합산을 받은 후 다시 퇴직하는 경우에 전의 퇴직당시의 보수월액이 재임용 후 퇴직당시의 보수월액보다 많은 때 퇴직연금의 금액은 재임용되기 전에 받던 퇴직연금에다 재임용 후의 퇴직 당시의 보수연액에 재임용 후의 복무연수를 곱한 금액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산하도록 하여(사립학교교직원연금법 제42조 제1항, 법 제46조 제7항) 합산으로 인하여 연금수급인이 입을 수 있는 불이익을 방지하고 있다.
따라서 두 연금보험은 보험의 대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있을 뿐 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적인 제도라고 할 수 있다.
다.이 사건 정지조항과 환수조항이 헌법에 위반되는지 여부
(1) 각종 연금수급권은 기본적으로 사회보장적 급여로서 그 급여의 내용이나 그 급여에 소요되는 비용의 징수방법을 구체적으로 어떻게 정할 것인가의 문제는 입법자가 사회보장제도의 전체계, 국가의 재정 및 공무원연금기금의 상황 기타 여러 가지 사회적·경제적 사정을 고려하여 결정할 입법정책적인 재량사항이다. 따라서 그 결정이 명백히 자의적인 것으로서 헌법 제37조 제2항에 의한 입법적 한계를 벗어나지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33 , 판례집 9-1, 543, 554-555; 헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 513 참조).
(2)이 사건 정지조항은 한정된 재원으로 보다 많은 공무원 및 그 유족들의 생활안정과 복리향상에 기여하도록 하기 위하여 일정한 경우 퇴직급여의 지급을 정지하도록 한 것이다.
법상 퇴직연금의 재원은 공무원 본인이 부담하는 기여금과 이와 동액인 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금 및 그 운용수익금으로 구성되어 있다(법 제65조 제1항, 법 시행령 제59조). 그리고 국가 또는 지방자치단체는 학교법인에 보조금을 교부하거나 기타의 지원을 할 수 있으며(사립학교법 제43조 제1항) 정부의 출연금 등으로 이루어진 한국사학진흥재단을 통하여 사립학교와 그 학교법인을 지원하기도 하므로(한국사학진흥재단법 제18조 제1호, 제19조) 사립학교법 제3조의 학교기관에 의한 보수 기타 급여 중 일부는 국가 또는 지방자치단체에서 부담하는 것으로 볼 수 있다. 게다가 사립학교교직원연금의 재원 중 상당한 부분을 국가가 부담하고 있다(사립학교교직원연금법 제46조 제1항). 따라서 퇴직공무원이 사립학교기관에 재직함으로써 보수 기타 급료를 받고 사립학교교직원연금법의 적용을 받음과 동시에 법상의 퇴직연금까지 지급받으면 국가의 부담으로 중복하여 수혜를 받는 것이 된다.
한정된 재원으로 보다 많은 공무원과 그 유족에게 적절한 사회보장적 급여를 실시하기 위하여는 연금지급이 필요하지 않은 경우에 그 지급을 정지할 필요성이 있으므로 이 사건 정지조항의 목적은 공공복리를 위한 것으로서 정당하다.
공무원연금제도와 사립학교교직원연금제도는 보험의 대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있기는 하지만 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적인 제도이다. 따라서 이들 사이에서 직종을 옮긴다 하더라도 전체적인 사회보험의 관점에서 보면 적용법률이 달라질 뿐 퇴직이라는 사회적 위험이 발생한 것은 아니며 법상 퇴직연금의 수급자가 학교기관의 교직원으로 재직하는 경우에는 실질적으로 퇴직연금의 지급사유가 있다고 보기 어렵다.
그리고 이 사건 정지조항에 의하여 지급이 정지되는 것은 사립학교기관으로부터 보수를 지급받고 있
는 기간중의 퇴직연금만이고 퇴직수당 등 다른 급여의 지급이 정지되는 것은 아니므로 이 사건 정지조항은 입법목적달성을 위하여 필요하고 적정한 방법으로 보인다.
따라서 이 사건 정지조항이 퇴직연금의 수급자가 사립학교교직원연금법 제3조의 학교기관으로부터 보수 기타 급여를 지급받는 때에 퇴직연금의 지급을 정지할 수 있도록 하고 있는 것은 기본권제한의 입법한계를 일탈한 것으로 볼 수 없고 합리적인 이유가 있으므로 이 사건 정지조항은 헌법 제23조, 제15조, 제11조 제1항에 위반된다고 할 수 없다.
(3)이 사건 환수조항이 급여를 받은 자가 ‘부정한 방법으로 급여를 받은 경우’에 그 급여액에 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하는 것은 부정한 방법으로 급여를 지급받은 자로부터 부당한 이득을 환수하여 공무원연금재정을 안정시키고 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하기 위한 것으로서 필요하고 적정한 것이다.
그리고 그 환수금도 법상 기여금과 마찬가지로 공무원연금의 재원으로서 고도의 공익성, 공공성을 지니고 있으므로 그 실현을 효율적이고 확실하게 하기 위하여 환수금의 징수를 국세징수법 규정에 의한 체납처분의 예에 의하도록 한 데에는 합리적인 이유가 있다.
(4)이 사건 정지조항과 공무원연금법시행령 제40조 제1항에 의하면 이 사건 정지조항이 규정한 지급정지사유가 있는 경우에는 반드시 연금전액의 지급을 정지하도록 되어 있고 이 사건 환수조항도 환수사유가 있으면 반드시 환수하도록 규정하고 있어 청문절차를 거치더라도 그 결과에 따라 정지 및 환수처분의 내용이 달라질 가능성이 있는 것도 아니고, 급여의 정지 또는 환수결정은 행정처분으로서 그 결정에 이의가 있는 수급자는 공무원연금급여재심위원회에 심사를 청구하고 행정소송을 제기하여 충분히 구제를 받을 수 있으므로 퇴직연금의 지급정지 및 환수결정에 앞서 청문절차를 거치도록 직접 규정하지 아니하였다고 하여 이 사건 정지조항 및 환수조항이 적법절차의 원칙에 어긋난다고 할 수는 없다.
4. 결 론
이상과 같은 이유로 이 사건 정지조항 및 환수조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석(주심)
신창언 이영모 한대현 하경철 김영일