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판시사항
1. 공무원연금법상 퇴직연금수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급을 정지하도록 규정한 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분 및 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제12조 제1항 단서 중 ‘제47조 제1항 제2호의 지방의회의원’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2.심판대상조항이 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
결정요지
1.심판대상조항은 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지·존속을 도모하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 지방의회의원에 대한 퇴직연금 지급을 정지하게 되면 그만큼 연금지출이 감소하므로 수단의 적합성도 인정된다. 청구인들은 지방의회의원에 취임함으로써 소득활동을 계속하게 되었으므로 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없으며, 지방의회의원이 받는 의정비의 수준을 보면 연금을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자라고 볼 수 없다. 또한 퇴직연금수급자가 다시 지방의회의원으로 취임한 경우 국민의 세금으로 보수와 연금이라는 이중수혜를 받게 되므로 연금 지급을 정지함으로써 이를 방지할 필요가 있다. 이와 같이 심판대상조항은 ‘국가나 지방자치단체의 부담으로 보수와 연금을 동시에 지급받는 것은 그 액수와 관계없이 그 자체가 이중수혜’라는 점
이 고려된 것이므로, ‘공무원이 아닌 다른 근로활동을 통하여 급여를 받게 된 경우’와 달리 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려하여 지급정지되는 연금액을 결정해야 한다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 침해 최소성에 반하지 아니한다. 지방의회의원은 퇴직연금을 받지 못하는 대신 보수를 지급받으므로 경제적 불이익이 크다고 보기 어려운 반면, 심판대상조항의 입법배경과 공무원연금개혁에 대한 국민적 요구 등을 고려할 때 심판대상조항이 추구하는 공익은 매우 중대하다.
그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
2. 지방의회의원에 대하여 2006. 1.부터 월정수당이 지급됨에 따라 지방의회의원이 받는 금원은 보수로서의 성격을 보다 강하게 가지게 되었고, 이러한 보수의 현실화로 과거의 법 상태에 대한 신뢰는 보호의 필요성이 적어졌다. 따라서 청구인들이 ‘지방의회의원에 취임할 당시의 연금제도가 그대로 유지되어 그 임기동안 퇴직연금을 계속 지급받을 수 있을 것’이라고 신뢰하였다 하더라도 이러한 신뢰는 보호가치가 크다고 보기 어렵다. 또한 선출직 공무원에 대한 연금 지급정지제도는 종전에도 몇 차례에 걸쳐 시행된 바 있으므로 청구인들의 신뢰는 그다지 확고한 법질서에 기반한 것이었다고 보기도 어렵다. 반면, 연금재정의 안정성과 건전성을 확보하는 것은 공무원연금제도의 장기적 운영과 지속가능성을 위하여 반드시 필요한 요소이므로, 심판대상조항이 추구하는 공익적 가치는 매우 중대하다.
이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
재판관 김창종, 재판관 서기석의 헌법불합치의견
보수와의 이중지급 방지를 이유로 연금 지급을 정지하기 위해서는 연금의 기능을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 한다. 그런데, 지방의회의원이 받는 유일한 보수인 월정수당은 그 평균액이 3인, 4인 가구의 중위소득에 크게 미치지 못하고, 국회의원이나 지방자치단체장 등 다른 선출직 공무원의 급여와 비교해 보아도 매우 낮은 수준이며, 퇴
직연금의 액수보다 작은 경우도 적지 않다. 따라서 지방의회의원으로 취임하여 보수를 받게 되었다는 사정만으로, 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없다거나 연금 지급을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자가 아니라고 단정할 수 없다. 또한, 퇴직연금수급권자가 ‘공무원연금법의 적용대상이 되는 공무원’으로 재임용된 경우에는 연금 지급이 정지되더라도 공무원연금법상 규율된 권리의무와 법적지위를 그대로 누리게 되나, 지방의회의원은 공무원연금법의 적용대상에서 제외되어 있으므로 공무원연금법상 인정되는 각종 급여와 혜택 등에서도 완전히 배제된다. 이러한 차이점을 무시하고 연금 전부의 지급을 정지하는 것은 지방의회의원들의 재산권에 대한 과도한 제한이다. 그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
다만,심판대상조항의위헌성은지방의회의원으로 취임한 자에 대하여 연금 지급을 정지하는 것 자체에 있는 것이 아니라, 연금을 대체할 만한 충분한 보수를 지급받지 못하는 지방의회의원에 대해서까지 일률적으로 연금 전부의 지급을 정지하는 데에 있고, 이러한 위헌성을 제거하는 방법은 다양하므로, 단순위헌결정을 하기보다는 헌법불합치결정을 선고함이 상당하다.
심판대상조문
공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 생략
2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우
3.∼5. 생략
②∼④ 생략
공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제12조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조의 개정규정 및 부칙 제5조는 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용한다.
참조조문
공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
1.이 법이나 ｢군인연금법｣ 또는 ｢사립학교교직원 연금법｣의 적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우
2. 생략
3. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제4조에 따른 공공기관 중 국가가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우
4. ｢지방공기업법｣ 제2조에 따른 지방직영기업·지방공사 및 지방공단 중 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우
5. ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 제2조 제1항에 따른 기관 중 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우
② 생략
③ 퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 ｢소득세법｣ 제19조 제2항에 따른 사업소득금액 또는 같은 법 제20조 제2항에 따른 근로소득금액이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액(이하 “소득월액”이라 한다)이 전년도 평균연금월액(퇴직연금액과 유족연금액을 합한 금액을 해당 수급자수로 나눈 금액을 말한다)을 초과한 경우에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금에서 다음 각 호의 구분에 따른 금액의 지급을 정지한다. 이 경우 지급정지액은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다.
1.전년도 평균연금월액을 초과한 소득월액(이하 “초과소득월액”이라 한다)이 50만원 미만인 경우: 50만원 미만 초과소득월액의 100분의 30
2.초과소득월액이 50만원 이상 100만원 미만인 경우: 15만원 + 50만원 초과소득월액의 100분의 40
3.초과소득월액이 100만원 이상 150만원 미만인 경우: 35만원 + 100만원 초과소득월액의 100분의 50
4.초과소득월액이 150만원 이상 200만원 미만인 경우: 60만원 + 150만원 초과소득월액의 100분의 60
5.초과소득월액이 200만원 이상인 경우: 90만원 + 200만원 초과소득월액의 100분의 70
④ 생략
참조판례
1. 헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 , 판례집 12-1, 833, 844-846
헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93 등, 판례집 15-2상, 319, 352
당사자
청 구 인강○희 외 182인
청구인들의 대리인 1. 법무법인 인화담당변호사 박석홍
2. 변호사 박형상
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 공무원연금법상 퇴직연금수급자로, 2014. 6. 시의원, 도의원, 구의원 등으로 당선된 지방의회의원들이다.
2015. 6. 22. 개정되어 2016. 1. 1.부터 시행 중인 공무원연금법 제47조 제1항 제2호는 ‘퇴직연금수급자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우 그 재직기간 중 퇴직연금 전부의 지급을 정지’하도록 규정하고 있는바, 청구인들은 위 조항으로 인하여 2016. 1.부터 퇴직연금을 받지 못하게 되었다.
이에 청구인들은 위 조항이 청구인들의 재산권, 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 2015. 11. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
가. 청구인들은 공무원연금법 제47조 제1항 제2호에 대하여만 심판청구를 하였으나, 청구인들이 위 조항을 적용받는 것은 ‘제47조의 개정규정을 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용’하도록 한 공무원연금법 부칙 제12조 제1항 단서로 인한 결과이므로, 위 부칙조항도 심판대상으로
삼기로 한다.
나. 청구인들은 공무원연금법 제47조 제1항 제2호 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 청구인들이 다투고자 하는 부분은 위 법 제47조 제1항 제2호의 “선거에 의한 선출직 공무원” 중 ‘지방의회의원’에 취임한 경우 퇴직연금 지급을 정지하는 것의 위헌 여부이므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정된 것, 이하 약칭할 때에는 ‘법’이라 한다) 제47조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분 및 ② 공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호) 제12조 제1항 단서 중 ‘제47조 제1항 제2호의 지방의회의원’에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우
공무원연금법 부칙(2015. 6. 22. 법률 제13387호)
제12조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조의 개정규정 및 부칙 제5조는 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용한다.
[관련조항]
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.
1.이 법이나 ｢군인연금법｣ 또는 ｢사립학교교직원 연금법｣의 적용을 받는 공무원·군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우
3. ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣ 제4조에 따른 공공기관 중 국가가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우
4. ｢지방공기업법｣ 제2조에 따른 지방직영기업·지방공사 및 지방공단중 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우
5. ｢지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률｣ 제2조 제1항에 따른 기관 중 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우
③ 퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 ｢소득세법｣ 제19조 제2항에 따른 사업소득금액 또는 같은 법 제20조 제2항에 따른 근로소득금액이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액(이하 “소득월액”이라 한다)이 전년도 평균연금월액(퇴직연금액과 유족연금액을 합한 금액을 해당 수급자수로 나눈 금액을 말한다)을 초과한 경우에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금에서 다음 각 호의 구분에 따른 금액의 지급을 정지한다. 이 경우 지급정지액은 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다.
1.전년도 평균연금월액을 초과한 소득월액(이하 “초과소득월액”이라 한다)이 50만원 미만인 경우: 50만원 미만 초과소득월액의 100분의30
2.초과소득월액이 50만원 이상 100만원 미만인 경우: 15만원 + 50만원 초과소득월액의 100분의 40
3.초과소득월액이 100만원 이상 150만원 미만인 경우: 35만원 + 100만원 초과소득월액의 100분의 50
4.초과소득월액이 150만원 이상 200만원 미만인 경우: 60만원 + 150만원 초과소득월액의 100분의 60
5.초과소득월액이 200만원 이상인 경우: 90만원 + 200만원 초과소득월액의 100분의 70
3. 청구인들의 주장 요지
가. 재산권 침해
(1) 지방의회의원이 받는 의정활동비는 보수의 성격을 갖는 것이 아니고, 월정수당은 해당 지방자치단체의 재정실정에 따라 자율적으로 정해지는 것으로 고정급으로서의 연금을 대체할 만한 안정적 급여가 아니다. 따라서 이러한 급여를 연금과 같이 받는다고 하여 이중지급이라고 볼 수 없다. 가사 이중지급이
문제된다고 하더라도 의정비나 연금 중 어느 하나를 선택하게 하거나 의정비를 적절히 제한할 수 있음에도 연금 전부의 지급을 일률적으로 정지하는 것은 재산권에 대한 과도한 제한이다.
(2) 청구인들은 심판대상조항이 시행되기 전에 이미 지방의회의원으로취임한자들인바, 취임 후에도 계속 퇴직연금을 지급받을 것을 기대하고 선거에 출마해 당선된 자들이므로 이들의 연금수급권을 제한하는 것은 재산권의 소급적 박탈이다.
나. 평등권 침해
(1)법 제47조 제1항 제3호부터 제5호 소정의 기관의 임직원에 대하여는 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액 100분의 160 이상의 경우에만 연금 전부의 지급을 정지하고, 100분의 160 미만의 경우에도 소득금액에 따라 최대 2분의 1까지만 연금 지급을 정지하고 있다. 그런데 지방의회의원에 대하여는 근로소득 수준에 관계없이 연금 전부의 지급을 정지하고 있으므로 이는 불합리한 차별이다.
(2)지방의회의원은 업무추진비 성격의 의정활동비와 평균 연금액에 크게 미치지 못하는 월정수당만 지급받고 있다. 따라서 소득 수준에 현격한 차이가 있는 다른 선출직 공무원들과 같게 취급하여 연금 지급을 정지하는 것은 불합리한 차별이다.
다. 기타 주장
심판대상조항은 공직자 출신들의 지방의회 진출을 차단하게 될 것이므로 직업선택의 자유를 침해한다. 퇴직연금 대신에 의정비만으로 생계를 유지하라는 것은, 지방자치법상 의정비의 취지를 무시하고 지방의회의원의 직무활동을 위축시키는 것이므로 지방자치권을 침해한다.
4. 판 단
가. 공무원연금 지급정지제도
(1) 내용과 취지
퇴직연금의 수급자가 수급기간 동안 일정한 소득이 발생하는 경우에는 연금액의 전부 또는 일부의 지급을 정지하도록 하고 있다. (가) 퇴직연금의 수급자가 ① 공무원연금법, 군인연금법, 사립학교교직원 연금법의 적용을 받는 공무원, 군인, 사립학교교직원으로 임용된 경우(법 제47조 제1항 제1호), ② 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우(제2호), ③ 국가나 지방자치단체가 전액 출자·출연한 기관에 임직원으로 채용된 자의 근로소득금액이 전년도 공무원
전체의 기준소득 월액 평균액의 100분의 160 이상인 경우(제3호 내지 제5호) 연금 전부의 지급을 정지한다. (나) 퇴직연금의 수급자가 연금 외의 사업소득 또는 근로소득이 있고, 각 소득금액 또는 이를 합산한 소득금액의 월평균금액이 전년도 평균연금월액을 초과한 경우에는 초과액의 단계에 따라서 일정 비율로 퇴직연금 지급을 정지하되, 이 경우 지급정지액은 퇴직연금의 2분의 1을 초과할 수 없다(법 제47조 제3항).
지급정지제도는 퇴직공무원이 소득활동을 지속적으로 하여 생계 및 부양 필요성이 적은 경우에는 연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지함으로써, 한정된 재원을 연금제도의 취지에 맞게 운영하고, 연금재정의 건전성과 안정성을 도모하기 위한 것이다. 여기에 더하여 위 (가) 유형의 경우에는 연금수급자가 국가의 부담, 즉 세금으로 보수와 연금이라는 이중의 수혜를 받게 되므로 연금 지급을 정지함으로써 이중수혜를 막고자 하는 데도 그 취지가 있다.
(2) 선출직 공무원에 대한 연금 지급정지
(가) 연혁과 변천
1960년 공무원연금법 제정 당시에는 퇴직연금수급권자가 다시 공무원이 된 때에만 퇴직연금의 지급이 정지되었으나, 1975년 법이 개정되면서 ‘선거에 의하여 취임하는 별정직공무원 중 봉급 또는 이에 준하는 급여를 받는 경우’에도 지급을 정지하도록 하였다. 이후 1981. 12. 1. 공무원연금법 시행령 개정으로 ‘선거에 의하여 취임하는 별정직 공무원’이 ‘선거에 의하여 취임하는 공무원’으로 변경되었고, 1989. 3. 18. 시행령 개정으로 선거 취임 공무원에 대하여는 ‘연금 전액 지급정지’에서 ‘2분의 1 지급정지’로 변경되었다. 2000. 12. 30. 소득에 따라 연금 일부를 감액하여 지급하는 소득심사제가 도입된 후 2005. 6. 30. 선거 취임 공무원에 대한 연금 지급정지 규정이 삭제되었으나, 2015년 법 개정으로 다시 지급정지 대상에 포함되었다.
(나) 내용 및 입법취지
공무원연금법상 퇴직연금수급자가 선출직 공무원(대통령, 국회의원, 지방자치단체장, 지방의회의원, 교육감, 교육의원 등)으로 취임한 경우 그 재직기간 동안 연금 전부의 지급을 정지한다. 소득액과 연계된 지급정지나 지급정지액의 상한 규정 등은 두고 있지 않다.
공무원연금을 수령하는 자가 선출직 공무원에 취임하여 보수를 받는 것은 결국 동일한 고용주인 국가나 지방자치단체와 재차 공법상의 근무관계를 맺고 보수를 지급받는 것이라 볼 수 있는데, 공무원연금으로 인한 재정 부담이 심대
한 상황에서 국민에게 봉사하여야 할 선출직 공무원들이 국민 세금으로 보수를 지급받음과 동시에 국민 세금으로 연금까지 수령하는 것은 이중수급이라는 비판이 제기되었다. 이에 2015년 공무원연금개혁을 통해 연금 지급정지의 대상을 선출직 공무원에 대하여까지 확대하도록 하였다.
나. 제한되는 기본권 및 쟁점
(1)공무원연금법상 퇴직연금수급권은 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 가진다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 ; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 참조). 재산권을 제한할 경우에는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 준수하여야 하는바, 청구인들은 퇴직공무원으로서 퇴직연금을 수령하여 오다가 2014년 지방의회의원선거에서 당선된 지방의회의원들로서 심판대상조항으로 인하여 재직기간 동안 퇴직연금을 지급받지 못하게 되었으므로, 이러한 연금수급권의 제한이 과잉금지원칙에 반하는지 문제된다.
(2)부칙 제12조는 퇴직연금수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 그 재직기간 중 연금 전부의 지급을 정지하도록 한 법 제47조를 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 사람에 대하여도 적용하도록 하고 있는바, 이는 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되는 진정소급입법에는 해당하지 아니하나, 청구인들이 지니고 있는 기존의 법적 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지의 문제를 불러오므로 신뢰보호원칙 위반 여부가 문제된다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872 등 참조).
(3) 청구인들은 ① 법 제47조 제1항 제3호 내지 제5호 소정의 기관에 임직원으로 채용된 사람들과 지방의회의원을 달리 취급하고 있는 점, ② 보수 수준이 더 높은 다른 선출직 공무원들과 지방의회의원을 같게 취급하고 있는 점에 대하여 합리적 이유 없는 차별이라고 주장하나, 이러한 주장은 결국 지방의회의원들의 보수 수준을 고려하지 않고 일률적인 연금 전부 지급정지를 규정한 것이 과도하다는 주장으로서 사실상 재산권 침해 주장과 다름없으므로, 평등권 침해 여부에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다.
청구인들은 심판대상조항이 공직자 출신들의 지방의회 진출을 차단한다고 주장하나, 심판대상조항은 퇴직공무원의 연금수급권을 제한하는 내용일 뿐, 공직 취임의 기회를 제한하는 내용이라고 볼 수 없다.
청구인들은 심판대상조항이 지방자치권을 침해한다고 주장하나, 지방자치
다. 재산권 침해 여부
(1) 과잉금지원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성과 수단의 적합성
심판대상조항은 수십 년간 누적되어온 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지·존속을 도모하기 위한 것으로 이러한 입법목적은 정당하다. 지방의회의원에 대한 퇴직연금 지급을 정지하게 되면, 그만큼 연금지출이 감소하여 공무원연금재정의 안정과 적자 해소에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.
(나) 침해 최소성
1) 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(법 제1조), 위의 사유와 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임 아래 보험기술을 통하여 공무원의 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93 등).
그런데 지방의회의원인 청구인들은 종전에 국가 또는 지방자치단체(이하 ‘국가 등’이라 한다)와 공무원관계에 있다가 지방의회의원으로 당선됨으로써 다시 소득활동을 계속하게 되었으므로 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없다.
청구인들이 지방의회의원으로 재직하면서 받게 되는 보수는 아래에서 보는 바와 같이 3인, 4인, 5인 가구 중위소득을 넘는 수준으로 퇴직연금을 대체하기에 충분하다. 1988년 지방자치법은 지방의회의원을 무보수 명예직(회기 중에 한하여 일비와 여비 지급)으로 하였다가, 1994. 3. 일비와 여비 외에 매월 의정활동비를 지급하도록 하였고, 2003. 7. 18. 무보수 명예직 조항을 삭제한 후 2005. 8. 법 개정으로 2006. 1.부터 월정수당을 지급하도록 하였다. 이에 따라 지방의회의원은 지방자치단체의 예산으로 매달 의정비(의정활동비와 월정수당)를 지급받게 되었는데, 보건복지부장관이 2016년 고시한 기준 중위소득과 비교해보면, 2016년 기준 광역의원 월 평균의정비는 472.6만 원으로 4인 가구 중위소득과 5인 가구 중위소득의 중간 수준이고, 기초의원의 월 평균의정비는 376.7만 원으로 3인 가구 중위소득과 4인 가구 중위소득의 중간 수준이다.
이상에서 살펴본 바를 종합하면, 지방의회의원인 청구인들은 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없고, 연금을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자라고 볼 수 없다.
2) 퇴직연금수급자가 공무원이 되는 경우 보수를 받게 되는데, 이 때 국민의 세금으로 현직공무원으로서의 보수와 퇴직공무원으로서의 연금이라는 이중수혜를 받는 것을 방지하기 위해, 공무원연금법은 퇴직연금수급자가 다시 공무원이 된 경우 그 기간 동안 연금 지급을 정지하도록 하고 있다. 지방의회의원들도 재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 자들이라는 점에서 다른 일반 공무원과 차이가 없고, 퇴직공무원과 그 유족의 생활안정이라는 연금제도의 목적에 비추어 보더라도 연금을 통해 생활을 보호할 필요성이 있는 자로 보기 어렵다는 점에서도 특별히 이들에 대해서만 연금 지급을 정지하지 않고 계속해야 할 이유를 찾기 어렵다.
3) 청구인들은, 연금 지급정지시 필수적으로 소득수준을 고려하여야 하고, 본인이 납부한 기여금에 해당하는 부분은 임금 후불적 성격이 강하므로 1/2 범위 안에서만 지급정지가 가능하다고 주장한다. 그러나 심판대상조항에서 연금액 전부에 대해 지급 정지하도록 한 것은, ‘소득정도에 따른 연금 지급의 필요성’ 외에 ‘국가 등의 부담으로 보수와 연금을 동시에 지급받는 것은 그 액수와 관계없이 그 자체가 이중수혜’라는 점이 고려된 것이므로, ‘공무원이 아닌 다른 근로활동을 통하여 급여를 받게 된 경우’와는 차이가 있다. 따라서 연금수급자가 ‘재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 경우’에는 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려하여 지급정지되는 연금액을 결정해야 한다고 보기 어렵다. 헌법재판소는 이미 ‘퇴직공무원이 사립학교교직원으로 재임용된 경우 연금 전액의 지급을 정지’하도록 한 조항에 대하여, 비록 소득과 연계된 지급정지나 1/2 범위에서의 지급정지와 같은 제한규정을 두지 않았으나, ‘퇴직공무원이 사립학교기관에 재직함으로써 보수 기타 급료를 받고 사립학교교직원연금법의 적용을 받음과 동시에 법상의 퇴직연금까지지급받으면국가의부담으로중복하여 수혜를 받는 것이 된다’는 이유로 합헌결정을 한 바 있다(헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 참조).
4) 이상의 점들을 종합하면, 심판대상조항은 침해 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
(다) 법익 균형성
지방의회의원은 심판대상조항으로 인하여 그 임기동안 퇴직연금을 지급받
지 못하게 되었으나, 매월 지방자치단체로부터 보수를 지급받으므로 경제적 불이익이 크다고 보기 어렵다. 반면 심판대상조항은 수십 년간 누적되어온 연금재정의 악화를 개선하지 않으면 더 이상 공무원연금제도의 정상적인 운영과 존속 자체가 어렵다는 판단 하에 2015년 공무원연금개혁의 일환으로 두게 된 것인바, 이러한 입법배경과 공무원연금개혁에 대한 국민적 요구, 개선의 시급성과 불가피성 등을 고려할 때, 심판대상조항으로 인하여 달성하고자 하는 공익은 매우 중대하다.
(라) 소결
그러므로 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 신뢰보호원칙 위반 여부
(가) 일반적으로 국민이 어떤 법률이나 제도가 장래에도 그대로 존속될 것이라는 합리적인 신뢰를 바탕으로 하여 일정한 법적 지위를 형성한 경우, 국가는 그와 같은 법적 지위와 관련된 법규나 제도의 개폐에 있어서 법치국가의 원칙에 따라 국민의 신뢰를 최대한 보호하여 법적 안정성을 도모하여야 한다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 ; 헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152 ). 그런데 사회환경이나 경제여건의 변화에 따른 필요성에 의하여 법률은 신축적으로 변할 수밖에 없고, 변경된 새로운 법질서와 기존의 법질서 사이에는 이해관계의 상충이 불가피하다. 따라서 국민이 가지는 모든 기대 내지 신뢰가 헌법상 권리로서 보호될 것은 아니고, 개정된 법규·제도의 존속에 대한 개인의 신뢰가 합리적이어서 권리로서 보호할 필요성이 인정되어야 한다(헌재 2002. 2. 28. 99헌바4 ).
(나) 퇴직연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회적 여건의 변화 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, 공무원연금제도가 공무원신분보장의 본질적 요소라고 하더라도 ‘퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금을 받는다’는 신뢰는 반드시 보호되어야 할 정도로 확고한 것이라 보기 어렵다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42 참조). 연금의 내용은 그동안 재정 형편에 따라 무수한 변화를 겪어 왔고 지급정지제도 역시 그러하다. 지방의회의원의 경우 2006. 1.부터 월정수당의 지급으
로 총 받는 금액이 상향조정됨으로써 보수로서의 성격을 보다 강하게 가지게 되었고, 이러한 보수의 현실화로 과거의 법 상태에 대한 신뢰는 보호의 필요성이 적어졌다. 따라서 청구인들이 ‘지방의회의원에 취임할 당시의 연금제도가 그대로 유지되어 그 임기동안 같은 액수의 퇴직연금을 계속 지급받을 수 있을 것’이라고 신뢰하였다 하더라도 이러한 신뢰는 보호가치가 크다고 보기 어렵다.
또한 선출직 공무원에 대한 연금 지급정지제도는 심판대상조항에 의해 처음 도입된 것이 아니라, 공무원연금법 제정 후 몇 차례에 걸쳐 시행된 바 있다. ‘선거에 의하여 취임하는 별정직공무원’에 대하여는 1975. 4. 1.부터 1981. 11. 30.까지 연금 전액의 지급이 정지되었고, 1981. 12. 1.부터는 ‘선거에 의하여 취임하는 모든 공무원’에 대하여 연금 전액의 지급이 정지되었으며, 1989. 3. 18. 연금 ‘전액’ 지급정지가 ‘1/2’ 지급정지로 변경되었고, 소득심사제가 도입되면서 2005. 7. 1. 약 30년간 유지되어 왔던 선출직 공무원에 대한 연금 지급정지규정이 삭제되었다. 이와 같이 공무원연금제도가 시행된 후 선출직 공무원에 대하여는 오히려 연금 지급이 계속되었던 기간보다 정지되었던 기간이 훨씬 더 길었음을 알 수 있으므로, ‘지방의회의원으로 재임하는 기간 동안 계속 연금을 지급받을 수 있을 것’이라는 청구인들의 신뢰는 그다지 확고한 법질서에 기반한 것이었다고 보기 어렵다.
반면, 심판대상조항으로 달성하고자 하는 공익은 공무원연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모하고자 하는 것으로, 이러한 공익은 매우 중대하다. 공무원연금은 제도 실시 후 약 50여년이 경과하는 동안 사회경제적 환경의 변화로 그 내용이 크게 변화하였는바, 인구의 고령화와 연금수급자의 증가, 부담보다는 급여가 많은 불균형 수급구조 등이 겹치면서 1995년, 2000년, 2009년 3차에 걸친 연금개혁에도 불구하고 재정이 급속도로 악화되었다. 이러한 상황에서 연금재정의 안정성과 건전성을 확보하는 것은 공무원연금제도의 장기적 운영과 지속가능성을 위하여 반드시 필요한 요소이므로, 심판대상조항이 추구하는 공익적 가치는 매우 중대하다.
(다) 이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 김창종, 재판관 서기석의 아래 6.과 같은 반
대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.
6. 재판관 김창종, 재판관 서기석의 반대의견
우리는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 생각하므로 다음과 같이 그 의견을 밝힌다.
가. 입법목적의 정당성과 수단의 적합성
퇴직연금수급자가 공무원에서 퇴직하여 연금을 받다가 지방의회의원으로 취임하여 보수를 받는 경우 국민의 세금으로 퇴직공무원으로서의 연금과 현직공무원으로서의 보수라는 이중수혜를 받게 되는 것이므로, 이러한 이중수혜를 방지할 필요성이 있다는 점에서 심판대상조항의 입법목적 정당성과 수단의 적합성은 인정된다.
나. 침해의 최소성
(1) 그러나 공무원연금제도는 공무원이 퇴직한 후에도 공무원과 그 가족의 생계 및 부양에 어려움이 없도록 적절한 소득을 보장하는 데 주된 취지가 있으므로, 보수와의 이중수혜 방지를 이유로 연금 지급을 정지하기 위해서는 연금의 기능을 대체할 만한 소득이 있을 것이 전제되어야 한다. 그런데 지방의회의원은 원래 무보수 명예직이었고, 의정활동비와 월정수당의 신설로 지급받는 금원이 상향조정되었으나 이러한 금원이 생계보장 및 부양을 위한 보수로서의 기능을 충분히 대체할 수 없는 경우가 있는 것이 현실이다. 이는 실제 지급받는 금액을 보더라도 알 수 있으며, 산정항목이나 금액 등의 면에서 보수로서의 성격 또는 보수를 대체하는 성격을 가진다고 볼 수 있는 다른 선출직 공무원들(특히 국회의원이나 지방자치단체장)과 비교해 보아도 그러하다.
현재 지방의회의원은 매월 의정비로서 의정활동비, 여비, 월정수당을 지급받는데, 그 중 의정활동비는 의정자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조활동에 사용되는 비용을 보전하기 위하여 지급되는 경비로서, 노동에 상응하여 지급되는 실질적 의미의 보수라고 보기는 어렵고, 여비는 보수가 아님이 명백하다. 결국 월정수당이 유일한 보수라고 볼 수 있는데, 2016년 기준 전국 243개의 지방의회의원의 월정수당은 지방자치단체의 재정 상태에 따라 다르나 대체로 매월 129.7만 원에서 370.8만 원 정도이며, 이 중 월 150만 원 이하의 월정수당을 지급받고 있는 지방의회가 9개, 200만 원 이하의 월정수당을 지급받고 있는 지방의회가 138개에 달한다. 보건복지부장관이 2016년 고시한 기준 중위소득과 비교해 보면, 광역의원 월정수당 평균액(월 322.6만 원)은 2인 가구 중위소득과 3인 가구 중위소득의 중간 수준이고, 기초의원 월정수당 평
균액(203.9만 원)은 1인 가구 중위소득과 2인 가구 중위소득의 중간 수준으로서 3, 4인 가구의 중위소득에는 크게 미치지 못한다. 이는 국회의원이나 지방자치단체장 등 다른 선출직 공무원의 급여와 비교해 보아도 매우 낮은 수준이며, 지방의회의원들이 받는 보수의 액수가 퇴직연금의 액수보다 적은 경우도 적지 않다.
더욱이 월정수당은 의정비심의위원회가 지방자치단체의 재정 능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하도록 하고 있으므로, 각 지방자치단체의 규모나 재정 상태에 따라 큰 편차가 있고, 그 내용이 수시로 변화될 수 있다는 점에서 안정성이 낮다.
가사 지방의회의원의 보수에 의정활동비가 포함된다고 보더라도, 2016. 6. 기준 지급정지되는 퇴직연금의 액수가 의정활동비와 월정수당을 합한 액수보다 더 큰 지방의회의원이 67명이나 된다(2016. 6. 기준 지급정지되는 퇴직연금의 액수가 월정수당의 액수보다 더 큰 지방의회의원은 172명이다).
이와 같이 지방의회의원들이 지급받는 보수의 수준이 그다지 높지 않고, 연금보다 안정적이라고 보기 어려운 이상, 공무원에서 퇴직한 후 지방의회의원으로 취임하여 그에 따른 보수를 받게 되었다는 사정만으로, 일률적으로, 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없다거나 연금 지급을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자가 아니라고 단정할 수는 없다.
법정의견은 연금수급자가 ‘재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부
담으로 보수를 받게 된 경우’에는 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려하여 지급정지되는 연금액을 결정해야 한다고 보기 어렵다고 하면서, 그 근거로 퇴직공무원이 사립학교교직원으로 재임용된 경우 연금 전액의 지급을 정지하도록 규정한 조항에 대하여 합헌결정을 한 선례(헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 )를 들고 있다. 그러나 공무원연금법상의 연금수급권자가 사립학교교직원으로 재임용된 경우에는 사립학교교직원으로서의 보수 기타 급료를 받음과 동시에 사립학교교직원연금법상 재직기간의 합산(제32조), 각종 급여(제33조, 제42조) 및 혜택(제53조의3 제2항 제3호 내지 제5호), 개인부담금(제44조), 국가부담금(제46조), 법인부담금(제47조), 국가지원금(제53조의7) 등 사립학교교직원연금법상의 각종 권리의무와 법적지위를 그대로 누리게 된다. 반면 공무원연금법상의 연금수급권자가 지방의회의원으로 취임한 경우에는 위에서 본 바와 같이 지방의회의원으로서의 보수는 받지만 공무원연금법의 적용대상에서 제외되어 있어 공무원연금법상 인정되는 각종 급여와 혜택 등에서 완전히 배제된다는 점에서 위 사립학교교직원으로 재임용된 경우와는 다르므로, 위 헌재 결정은 이 사건에서 적절한 선례가 된다고 할 수 없다.
(3) 지급정지제도의 목적은 퇴직연금수급자가 지방의회의원으로 취임하여 보수를 받는 경우 그 보수와 연금의 이중수혜를 방지하고 연금재정의 안정화에 기여하는 데에 있으므로, 예외 없이 연금 전액을 지급정지하는 방법 외에도, 청구인들의 기본권을 덜 제한하면서 위와 같은 제도의 목적에 기여할 수 있는 다양한 방법이 있을 수 있다. 예컨대, 보수와 연금 중 당사자가 어느 하나를 선택하여 지급받게 하거나 둘 중 높은 액수의 금원을 지급받게 하는 방법, 연금에서 월정수당 내지 의정비 만큼의 액수를 공제하고 잔여액만 지급하는 방법 등을 통해서도 연금 지출을 충분히 절감할 수 있다. 참고로 일본은 보수 수준과 연계된 연금 지급정지를 규정하고 있고, 미국과 독일은 보수를 연금액만큼 감액하거나 연금을 보수액만큼 감액함으로써 보수와 연금 중 더 높은 액수의 소득은 최소한 보장하고 있다.
(4)이상을 종합하여 보면, 심판대상조항이 침해의 최소성 요건을 충족한다고 보기는 어렵다.
다. 법익의 균형성
공무원연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모한다는 공익은 매우 중요하다. 그러나 심판대상조항은 지방의회의원이 지급받는 보수의 수준 등을 전혀 고려하지 않은 채 무조건적인 연금 전액 지급정지를
규정하고 있는바, 앞서 본 바와 같이 보수의 액수가 생계비에 미치지 못하거나 오히려 퇴직연금의 액수보다 적은 경우도 있으므로, 연금이 주된 생계수단인 지방의회의원들의 경우에는 그로 인한 불이익이 매우 크다. 이러한 경우에는 청구인들이 침해받는 사익이 심판대상조항으로 달성하려는 공익보다 작다고 보기는 어려우므로 법익 균형성 요건도 충족한다고 보기 어렵다.
라. 헌법불합치
따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
다만, 심판대상조항의 위헌성은 지방의회의원으로 취임한 자에 대하여 연금 지급을 정지하는 자체에 있는 것이 아니라, 지방자치단체의 규모나 재정 상황 등에 따라 연금을 대체할 만한 충분한 보수를 지급받지 못하는 지방의회의원에 대해서까지 일률적으로 연금 전부의 지급을 정지하는 데에 있고, 이러한 위헌성을 제거하는 방법은 위에서 본 바와 같이 다양한 방법이 있으므로, 단순위헌결정을 하기보다는 입법자의 입법형성권을 존중하여 헌법불합치결정을 선고함이 상당하다.
재판관
재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애