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판시사항
1.공무원연금법 제46조 제4항·제5항·제7항, 제61조의2 제2항, 공무원연금법시행령 제52조의3의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판의 청구기간 준수 여부(소극)
2.공무원연금법 제47조 제2항, 부칙 제11조, 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분 및 동법 부칙 제9조의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판의 기본권침해의 직접·현재관련성 인정 여부(소극)
3.구 공무원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정되기 전의 것) 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항, 구 사립학교교직원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6862호로 개정되기 전의 것) 부칙 제7조 제2항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판의 권리보호이익 존재 여부(소극)
4.연금급여액산정의 기초에 대한 공무원연금법 제27조 제3항, 사립학교교직원연금법 제35조 제3항이 헌법상 소급입법금지원칙·신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극)
5.연금액조정 및 그의 경과조치에 대한 공무원연금법 제43조의2, 부칙 제9조, 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항을 준용하고 있는 부분 및 동법 부칙 제7조 제1항이 재산권·인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하거나 평등원칙·소급입법금지원칙·신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극)
6.연금지급개시연령에 대한 공무원연금법 제46조 제1항 제1호 및 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제46조 제1항 제1호를 준용하고 있는 부분이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극)
결정요지
1.공무원연금법 제46조 제4항·제5항·제7항, 제61조의2 제2항, 공무원연금법시행령 제52조의3에 대한 헌법소원심판은 청구인들의 기
본권침해의 사유가 발생한 당해 법률조항의 시행일부터 1년이 경과한 후에 청구취지를 변경하여 제기되었음이 역수상 명백하므로, 청구기간이 도과된 것으로 부적법하다.
2.연금지급정지제도의 전제가 되는 소득심사제도는 공무원연금법 제47조 제2항만으로는 그 구체적인 내용, 범위 및 한계를 확정할 수 없고, 그 법률조항 후문에서 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있어, 소득심사대상에서 제외되는 소득의 범위, 얼마 이상의 소득을 얻는 자를 지급정지대상으로 할 것인지, 소득수준에 따라 어떠한 비율을 적용하여 지급을 정지할 것인지 등에 관한 대통령령의 규정이 마련되어야 비로소 확정할 수 있고 적용될 수 있는데, 그러한 내용을 규정한 대통령령이 아직 제정되지 아니함으로써 공무원연금법 부칙 제1조(사학연금법의 경우 동법 부칙 제1조)에 의하여 아직 시행되지 않고 있다. 그렇다면, 공무원연금법 제47조 제2항, 부칙 제11조, 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분 및 동법 부칙 제9조에 대한 헌법소원심판은 청구인들의 기본권침해에 대한 직접·현재 관련성이 없어 부적법하다.
3.구 공무원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정되기 전의 것) 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항, 구 사립학교교직원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6862호로 개정되기 전의 것) 부칙 제7조 제2항에 대한 심판대상 법률조항은 2003. 3. 12. 법률 제6859호 공무원연금법중개정법률 및 법률 제6862호 사립학교교직원연금법중개정법률로 개정되어, 그 법률조항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어졌다고 할 것이고, 그 법률조항에 의한 최초 연금액조정은 2004. 1. 1.부터 하도록 되어 있어서 아직 한번도 시행한 바가 없이 결국 폐지된 것이므로, 위 법률조항 자체에 의하여 어떠한 기본권도 침해된 바가 없어 그 위헌여부를 규명할 필요가 없으므로, 결국 이 부분에 대한 헌법소원심판은 부적법하다.
4. 가. 공무원연금법 제27조 제3항, 사립학교교직원연금법 제35조 제3항은 현재 공무원이나 사립학교교직원으로 재직하고 있는 자로서 퇴직연금에 대한 기여금을 납입하고 퇴직하는 경우 장차 받게 될 퇴직연금에 대한 급여액의 산정기초를 종전에 ‘퇴직 당시의 보수월액’
으로 하던 것을 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 변경한 것이므로, 위 퇴직연금에 대한 기대는 재산권의 성질을 가지고 있으나 확정되지 아니한 형성 중에 있는 권리로서 이는 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당되는 것이어서, 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인들에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐, 소급입법에 의한 재산권박탈의 문제는 아니므로, 위 법률조항은 소급입법에 의한 재산권박탈금지의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.
나.연금급여가 직업공무원제도의 한 내용이라는 점을 감안하더라도, 연금급여의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 연금기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 보다 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있고, 연금급여의 후불임금적 성격을 고려할 때 그 퇴직연금급여는 최종보수월액을 기초로 하는 것보다 오히려 공무원으로 재직한 전 기간 평균보수월액으로 하는 것이 합리적이라고 할 수 있는바, 종전의 ‘최종보수월액’을 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 개정한 공무원연금법상 위 급여액산정기초규정은 그 자체로 타당성이 인정된다. 아울러 그 법률규정은 기존의 공무원연금제도를 유지하는 경우 연금재정이 파탄에 이르러 그 제도 자체를 유지·존속하기 어렵게 된 상황에 직면하여 국회가 공무원·정부·연금수급자 3자의 책임분담을 통하여 부담률을 높이고 지급수준을 낮추어 40년간 누적되어 온 연금적자문제를 해소하고 연금재정안정을 도모하는 일련의 연금제도개선책의 일환으로 개정한 것으로, 그로 인하여 달성되는 공익은 실로 중대하다고 하지 않을 수 없다고 할 것이고, 그 제도변경으로 인하여 감소되는 연금급여액의 정도는 상대적으로 크지 않다. 그리고, 사학연금법상 급여액산정기초규정 역시 그 입법취지나 경위 및 사정이 이와 유사하고, 그것이 비록 직업공무원제도의 한 내용은 아니라 하여도 이와 달리 볼 것은 못된다. 따라서, 위 법률조항은 신뢰보호의 원칙에 위배되지 아니한다.
5. 가.연금수급권은 재산권의 성질을 가지고 있지만, 한편, 사회보장적 급여로서 그 급여의 구체적인 내용은 국가의 재정능력 및 기금의 재정상태, 국민전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적·
경제적 여건이나 정책적 고려사항을 종합하여 합리적인 수준에서 폭넓은 형성재량으로 결정할 수 있는 것이고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 직업공무원제도와 헌법이 보장하는 교원의 지위의 근간을 훼손하지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없는데, 물가연동제에 의한 연금액조정규정은 연금재정악화로 연금제도 자체의 유지·존속이 어렵게 되어 연금재정을 안정시키기 위한 일련의 연금재정개혁의 일환으로 개정된 것으로 그 필요성이 인정되고, 다른 한편 연금액을 조정하는 규정을 둔 것은 연금의 실질적 구매력을 유지시켜 주어 연금수급자의 생활안정을 기하기 위한 것이지 연금수급권을 제한하거나 박탈하는 것이 아니며, 그 내용이 소비자물가상승률에 연동하는 것으로 현저히 자의적이라고 볼 수 없다. 아울러 2003. 3. 12. 공무원연금법 및 사립학교교직원연금법을 각 개정하여 은 각 연도 공무원 및 사립학교교직원의 보수인상률과 물가상승률의 차이가 2% 이상인 경우 3년마다 각 연도별 차이가 2% 이상 나지 않도록 재조정하여 보전해 주는 보완장치도 마련하고 있다. 그렇다면, 물가연동제에 의한 연금급여조정 자체는 연금수급권자의 재산권, 인간으로서의 존엄과 가치 또는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하거나 직업공무원제도나 헌법이 보장하는 사립학교교원의 지위의 근간을 훼손한 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다.
나.공무원이나 사립학교교직원의 보수와 그 인상여부는 근로에 대한 대가 및 생계비 보장의 측면뿐만 아니라, 공무원이나 사립학교교직원의 사기제고와 생산성향상을 통한 경쟁력의 강화에 연결될 수 있도록 여러 가지 정책적 고려에 의하여 결정되는데 대하여, 공무원연금법 및 사학연금법상의 연금수급권자에게 지급되는 연금은 노령·폐질·사망 등으로 인한 소득상실의 위험으로부터 벗어날 수 있도록 하는 기본적인 생활보장 등 다른 정책적 고려에 의하여 결정되는 것이고, 아울러 공무원연금법 및 사립학교교직원연금법 부칙을 개정하여 위 규정에 따른 조정에도 불구하고 동일 재직기간의 상·하 직급 사이 연금급여액의 역전현상이 발생할 때에는 별도 보전을 통하여 해소되도록 하는 등의 경과조치를 마련하고 있다. 그렇다면, 공무원연금법 제43조의2, 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항을 준용하고 있는 부분은 명백히 불합리하
다거나 연금수급자만을 자의적으로 차별하는 것으로 볼 수는 없다.
다.연금액조정에 대한 경과조치규정은 신설규정인 공무원연금법 제43조의2 및 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 동 조항을 준용하고 있는 부분을 그 시행일인 2001. 1. 1.부터 적용함에 있어서 기존 연금수급자들의 연금액을 2000. 12. 31. 현재의 연금액을 기준으로 조정한다는 내용으로서 법개정 이후의 법률관계만을 규율하고 있을 뿐이므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당되지 아니한다. 그리고, 공무원연금법 및 사립학교교직원연금법 상의 연금수급권은 어느 정도 재산권의 성질도 갖고 있으나 사회보장적 급여로서 그 연금수급권의 구체적인 내용에 관하여는 입법자가 인간의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리 등 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하고 직업공무원제도나 교원의 법적 지위의 근간을 훼손하지 않는 범위 안에서 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 이를 결정할 수 있고, 또한 그와 같은 사정의 변화에 맞추어 그 내용을 변경할 수도 있는 것이다. 따라서, 연금액조정 경과조치규정은 기존의 법적 상태에 대한 신뢰를 법치국가적 관점에서 헌법적으로 보호하여 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐, 소급입법금지의 원칙에는 위배되지 아니한다.
라.연금액조정 경과조치규정에 의하여 물가연동제의 방식에 의한 연금액의 조정을 기존의 연금수급자들에 대하여 적용하도록 함으로써 달성하려는 공익은 연금재정의 악화를 개선하여 연금제도의 유지·존속을 도모하려는 데에 있고, 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없다. 그리고, 연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음세대의 부담정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이므로, 연금제도에 대한 신뢰는 반드시 “퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다.”는 데에 대한 것으로는 볼 수 없고, 연금수급자는 단순히 기존의 기준에 의한 연금지급이 지속될 것이라는 기대 하에 소극적인 연금수급을 하였을 뿐이지, 그 신뢰에 기한 어떤 적극적 투자행위를 한 것이라고 볼 수는 없으며, 연금과 연금일시금은 각각 장단점이 있어
서, 당사자는 이를 잘 형량하여 자유로이 선택할 수 있으며, 국가가 연금과 연금일시금의 가능성을 공평하게 부여한 것이지, 연금을 선택하도록 적극적으로 유도한 것도 아니므로, 그 신뢰가치가 크다고는 할 수 없다. 아울러, 그 경과조치규정의 일부개정으로 각 연도 보수변동률과 물가변동률이 2% 이상 차이가 나는 경우 3년마다 그 이상 차이가 나지 않게 조정하도록 하여 기존제도에 대한 신뢰에 어느 정도 배려를 하고 있다. 그렇다면, 보호해야 할 연금수급자의 신뢰의 가치는 크지 않고, 신뢰의 손상 또한 연금액의 상대적인 감소로서 그 정도가 심하지 않는 반면, 연금재정의 파탄을 막고 공무원연금제도와 사학연금제도를 건실하게 유지하는 것은 긴급하고도 대단히 중요한 공익이므로, 이 부분 법률조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
6.1995. 12. 29. 연금법이 개정되어 1996. 1. 1. 임용된 공무원부터 60세의 연금지급개시연령제를 부활하여 실시하게 되었고, 향후 그 적용범위를 확대하거나 연령을 높일 가능성을 전혀 예상할 수 없었다고 보기도 어려운 점을 고려할 때, 보호하여야 할 신뢰의 가치가 크지 아니하고, 이 법 시행 당시 이미 재직기간이 20년을 경과한 자의 경우에는 종전 규정에 의하고, 나머지의 경우도 2001년·2002년 50세로 하는 것을 시초로 순차적으로 향상시켜 2020년에 59세로 하는 등 전체적으로 비례의 원칙에 입각한 경과조치를 마련하고 있는 것을 감안할 때, 그 신뢰의 손상정도가 크지 아니한 반면, 연금재정악화로 인한 연금재정안정의 도모와 연금제도의 기본원리에 충실한 합리화라는 것은 긴급하고도 중대한 공익이므로 양자를 비교형량하여 볼 때, 위 법률조항이 입법목적으로 달성하고자 하는 공익이 우월하다고 할 것이어서, 위 연금지급개시연령제한규정은 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
재판관 한대현, 재판관 주선회의 반대의견
보수인상률에 따른 연금액조정에 대하여 형성된 신뢰는 장기적이고 지속적이어서, 그와 같은 신뢰가 바뀔 것이라고는 쉽사리 예견할 수 없을 것이므로, 그 신뢰는 견고하다고 볼 수 있고, 그 신뢰에 대한 보호가치는 연금제도가 헌법상 보장된 직업공무원제도나 교원의 법적 지위의
한 내용을 이루고 있다는 점에서 결코 적다고 할 수 없고, 기존 연금수급자들에게도 물가연동제에 의한 연금액조정규정을 적용하도록 한 것은 달성하고자 하는 공익에 비하여 기존 연금수급자들의 신뢰를 손상하는 정도가 커서 신뢰보호원칙에 위배된다고 하지 않을 수 없고, 아울러 공무원연금과 사학연금의 기금재정부실의 원인과 그 재정부실보전을 위한 여러 가지 방안에 비추어 볼 때, 이미 퇴직이라는 급여의 사유가 발생하여 퇴직연금을 수령하고 있는 자의 신뢰를 심히 손상하지 않고도 충분히 입법목적을 달성할 수 있는 방안이 있음에도 불구하고, 비례적인 경과조치를 취하지 아니하고 일률적으로 모든 연금수급자에게 위 물가연동에 의한 연금급여액조정규정을 적용하도록 한 것은 필요최소한의 범위를 넘어선 과도한 제한이라고 보지 않을 수 없다. 따라서 연금액조정의 경과조치규정인 공무원연금법 부칙 제9조, 사립학교교직원연금법 제7조 제1항은 헌법에 위반된다.
재판관 김영일의 반대의견
연금지급정지 및 그 경과조치규정인 공무원연금법 제47조 제2항, 부칙 제11조, 사립학교교직원연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하는 부분 및 동법 부칙 제9조에 대한 청구부분에 관하여는, 그 연금지급정지규정 자체로 청구인들의 연금수급권을 제한하고 있고 비록 시행되고 있지는 않지만 시행령이 제정될 때 즉, 장래 기본권침해의 발생이 확실히 예견되므로, 기본권침해의 직접관련성·현재관련성을 인정할 수 있어, 기본권구제의 실효성을 위하여 본안판단을 하여야 한다.
연금액조정의 경과조치규정인 공무원연금법 부칙 제9조, 사립학교교직원연금법 부칙 제7조 제1항은 퇴직급여액조정을 보수인상률연동에서 물가상승률연동으로 하도록 퇴직급여의 내용을 질적으로 변경하고, 이를 이미 퇴직하여 확정된 퇴직연금급여를 수령하고 있는 자에게도 소급하여 적용하도록 하는 것으로, 헌법이 금지하고 있는 소급입법에 의하여 청구인들의 재산권을 침해한 것이어서 헌법 제13조 제2항, 제23조에
위반되고, 아울러, 가사 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 공무원이나 사립학교교직원의 퇴직연금수급권이 확정된 재산권이라도 다른 한편, 사회보험에 입각한 사회보장적 급여라는 법적 성격에 비추어 그 구체적인 내용은 입법자가 후에 변경할 수 있는 것이어서 진정소급입법이 아니라, 부진정소급입법에 해당된다고 보더라도 재판관 한대현·주선회의 위 반대의견에서 제시한 바와 같이 신뢰보호의 원칙에도 위반된다.
심판대상조문
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 제27조(급여액 산정의 기초) ①, ② 생략
③제46조 제1항·제2항의 규정에 의한 퇴직연금·조기퇴직연금 및 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금의 산정은 평균보수월액을 기초로 한다. 다만, 강임이나 강등, 전직, 보직변경 또는 재임용으로 인하여 보수월액이 감액된 자에 대하여 제66조 제4항의 규정에 의하여 감액되기 전의 보수월액에 의한 기여금을 납부하게 할 경우에는 그 보수월액을 평균보수월액 산정의 기초로 한다.
④ 생략
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 제43조의2(연금액의 조정) ①연금인 급여는 통계법 제3조의 규정에 의하여 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동율에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액한다.
② 제1항의 규정에 의하여 조정된 금액은 당해 연도 1월부터 12월까지 적용한다.
③ 생략
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ① 공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다.
1. 60세에 도달한 때
2.～5. 생략
②, ③ 생략
④ 재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 평균보수월액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간(공제일시금을 지급받는 때에는 재직기간에서 공제일시금지급계산에 산입된 재직기간을 공제한 잔여재직기간)이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년(1년 미만의 매 1월은 12분의 1년으로 계산한다. 이하 같다)에 대하여 평균보수월액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 퇴직연금의 금액은 평균보수월액의 100분의 76을 초과하지 못한다.
⑤, ⑥ 생략
⑦퇴직연금·조기퇴직연금 또는 퇴역연금의 수급자가 공무원으로 재임용되어 제24조의
규정에 의하여 재직기간의 합산을 받은 후 다시 퇴직하는 경우에 전의 퇴직 또는 퇴역당시의 급여액산정의 기초가 된 보수월액(공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 현재가치로 환산한 금액을 말한다) 또는 평균보수월액(공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 현재가치로 환산한 금액을 말한다)이 재임용후의 퇴직당시의 평균보수월액보다 많은 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 금액은 공무원으로 재임용되기 전에 받던 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 퇴역연금에다 재임용후의 퇴직당시의 평균보수월액에 재임용 후의 재직연수를 곱한 금액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우 재임용 전후의 재직연수는 33년을 초과하지 못한다.
⑧ 생략
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 생략
②퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 부칙 제9조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 2000년 12월 31일 현재 연금수급자의 연금액은 2000년 12월 31일 현재의 연금액을 기준으로 제43조의2의 개정규정에 의하여 조정한다.
② 생략
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 부칙 제11조(퇴직연금 등의 지급정지에 관한 경과조치) 제47조(제55조 제1항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 개정규정은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.
공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 것) 제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ①～④ 생략
⑤제3항의 퇴직연금일시금의 금액은 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 재직연수(1년 미만의 매 1월은 12분의 1년으로 계산한다. 이하 같다)를 곱한 금액의 100분의 150에 상당하는 금액에다 재직연수에서 5년을 공제한 연수의 매 1년에 대하여 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 재직연수를 곱한 금액의 100분의 1에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 그 재직연수는 33년을 초과하지 못한다.
⑥, ⑦ 생략
공무원연금법(1991. 1. 14. 법률 제4334호로 개정된 것) 제61조의2(퇴직수당) ① 생략
②제1항의 퇴직수당의 금액은 재직기간 매 1년에 대하여 보수월액에 대통령령이 정하는 비율을 곱한 금액으로 한다.
③ 생략
공무원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정된 것) 제43조의2(연금액의 조정) ①～② 생략
③연금인 급여는 3년마다 조정하되, 매 연도별로 전국소비자물가변동률이 공무원보수변동률과 2퍼센트 이상 차이가 발생할 경우에는 각 연도별로 공무원보수변동률과의 차이가 2퍼센트를 초과하지 아니하도록 조정한다.
공무원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정된 것)부칙 제9조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 생략
② 제43조의2 제3항의 개정규정에 불구하고 이 법 시행이후 최초의 연금액의 조정은 이 법 시행후 2년이 경과한 때 실시한다.
③연금인 급여는 공무원보수변동율·전국소비자물가변동율 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 5년마다 조정한다.
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고 2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정되기 전의 것) 부칙 제9조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 생략
②제43조의2 제3항의 개정규정에 불구하고 이 법 시행이후 최초의 연금액의 조정은 이 법 시행후 3년이 경과한 때 실시한다.
공무원연금법시행령(1991. 4. 2. 대통령령 제13340호로 개정된 것) 제52조의3(퇴직수당) 법 제61조의2 제2항의 규정에 의한 퇴직수당의 금액은 재직기간 매 1년에 대하여 보수월액에 다음의 구분에 따른 비율을 곱한 금액으로 한다, 이 경우 그 재직연수는 33년을 초과하지 못한다.
1. 재직기간이 1년 이상 5년 미만인 경우에는 100분의 10
2. 재직기간이 5년 이상 10년 미만인 경우에는 100분의 35
3. 재직기간이 10년 이상 15년 미만인 경우에는 100분의 45
4. 재직기간이 15년 이상 20년 미만인 경우에는 100분의 50
5. 재직기간이 20년 이상인 경우에는 100분의 60
사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정된 것) 제35조(급여액산정의 기초) ①, ② 생략
③ 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제46조 제1항·제2항의 규정에 의한퇴직연금·조기퇴직연금 및 동법 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금의 산정은 평균보수월액을 기초로 한다. 다만, 제2항 단서의 규정에 의하여 감액되기 전의 보수월액에 의한 개인부담금을 납부하게 할 경우에는 그 보수월액을 평균 보수월액 산정의 기초로 한다.
④ 생략
사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정된 것) 제42조(공무원연금법의 준용) ① 제33조의 규정에 의한 단기급여 및 장기급여에 관한 급여의 종류, 급여의 사유, 급여의 액 및 급여의 제한 등에 관한 사항은 공무원연금법 제34조 내지 제49조 및 제51조 내지 제64조의 규정 중 해당 규정을 각각 준용한다. 이 경우 “공무원”은 “교직원”으로, “공무상”은 “직무상”으로, “공무상요양비”는 “직무상요양비”로, “공무상요양일시금”은
“직무상요양일시금”으로, “공단” 및 “행정자치부장관”은 각각 “관리공단”으로, “사립학교교직원연금법”은 “공무원연금법”으로, “사립학교교직원”은 “공무원”으로, “제24조”는 이 법 “제32조”로, “제28조 및 제29조”는 이 법 “제36조 및 제37조”로, “기여금”은 “개인부담금”으로 본다.
② 생략
공무원연금법 제43조의2(연금액의 조정) ① 연금인 급여는 통계법 제3조의 규정에 의하여 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동율에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액한다.
②～③ 생략
공무원연금법 제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ① 공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다.
1. 60세에 도달한 때
2.～5. 생략
②～⑧ 생략
공무원연금법 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 생략
② 퇴직연금 또는 조기퇴직연금 수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정된 것) 부칙 제7조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 2000년 12월 31일 현재 연금수급자의 연금액은 2000년 12월 31일 현재의 연금액을 기준으로 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제43조의2의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)에 의하여 조정한다.
② 생략
사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정된 것) 부칙 제9조(퇴직연금 등의 지급정지에 관한 경과조치) 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제47조(동법 제55조 제1항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.
사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정되고, 2003. 3. 12. 법률 제6862호로 개정되기 전의 것) 부칙 제7조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 생략
② 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제43조의2 제3항의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)에 불구하고 이 법 시행이후 최초의 연금액의 조정은 이 법 시행후 3년이 경과할 때 실시한다.
참조판례
1. 헌재 1998. 5. 28. 96헌마151 , 판례집 10-1, 695
헌재 1998. 9. 30. 96헌바88 , 판례집 10-2, 517
헌재 2002. 12. 18. 2001헌마111 , 판례집 14-2, 872
2. 헌재 1996. 2. 29. 94헌마213 , 판례집 8-1, 147
4. 5. 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 , 판례집 13-1, 869
헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 공보 71, 633
5. 헌재 1999. 4. 29. 94헌바37 등, 판례집 11-1, 289
4.5.6. 헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 , 판례집 12-1, 833
헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 , 판례집 14-2, 1
헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673
헌재 2001. 2. 22. 98헌바19 , 판례집 13-1, 212
헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 , 판례집 13-1, 869
당사자
청 구 인 1. 이○우 (2001헌마93)
대리인 법무법인 아시아
담당변호사 박우순
2. 권○록 외 51인 ( 2001헌마138 )
대리인 변호사 박병규
3. 차○련 외 49인 ( 2001헌마143 )
대리인 법무법인 화우
담당변호사 천경송 외 8인
보조참가인 ( 2001헌마138 )
1. 구○순 외 1,173인
대리인 법무법인 신촌
담당변호사 김문희
2. 강 ○ 외 4,456인
대리인 법무법인 태평양
담당변호사 가재환 외 2인
이해관계인 ( 2001헌마138 )
간○균 외 41인
대리인 변호사 신창언 외 2인
주문
공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것) 제46조 제4항·제7항, 제47조 제2항, 부칙 제11조, 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 것) 제46조 제5항, 공무원연금법(1991. 1. 14. 법률 제4334호로 개정된 것) 제61조의2 제2항, 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고 2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정되기 전의 것) 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항, 사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정된 것) 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분, 부칙 제9조, 구 사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정되고 2003. 3. 12. 법률 제6862호로 개정되기 전의 것) 부칙 제7조 제2항 및 공무원연금법시행령(1991. 4. 2. 대통령령 제13340호로 개정된 것) 제52조의3에 대한 청구인들의 심판청구를 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2001헌마93
청구인은 20년 이상 교육공무원으로 근무하다 1999년에 퇴직한 자로서 공무원 보수변동률에 따라 연금이 조정되도록 되어 있던 구 공무원연금법에 의한 퇴직연금을 매월 받아왔다.
그런데 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 공무원연금법 제43조의2 제1항은 전국소비자물가변동률에 따라 매년 연금을 조정토록 하고, 동법 부칙 제9조는 기존의 연금수급자의 연금액을 개정조항에 의하여 조정토록 하였다.
이에 청구인은 개정된 연금조정제도를 개정법의 시행 이전에 이미 퇴직한 연금수급자들에게 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권침해이며 아울러 행복추구권을 침해하는 것이라고 주장하면서 2001. 2. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2001헌마138
(가)청구인들은 20년 이상 공무원으로서 근무하다가 2000. 12. 30. 공무원연금법의 개정 이전에 퇴직한 사람들로서 그 퇴직급여의 전부 또는 일부를 연금으로 지급받기로 선택하여 근로복지공단으로부터 퇴직연금을 수령하여 왔다.
청구인들은 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 공무원연금법 제43조의2, 제47조에 의하여 기본권을 침해당하였음을 이유로 2001. 2. 27. 우리 재판소에 위 각 규정의 위헌확인을 구하는 내용의 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
청구인들은 이 사건의 심리 중인 2002. 4. 26. 청구취지를 “법 제43조의2, 제47조 제2항, 제61조의2 제2항, 부칙 제9조, 제11조는 헌법에 위반된다.”라는 결정을 구하는 것으로 변경하였으며, 2002. 6. 1. 이 사건의 청구취지에 “법 제46조 제4항 및 제5항은 헌법에 위반된다.”라는 내용을 추가하였고, 2003. 4. 2. 이 사건 청구취지에 2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정된 공무원연금법 제43조의2 제3항과 공무원연금법시행령(1991. 4. 2. 대통령령 제13340호) 제52조의3의 위헌확인을 구하는 청구를 추가하였으며, 2003. 6. 2. 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호) 제46조 제7항의 위헌확인을 구하는 청구를 추가하였다.
(나)보조참가인들은 청구인들과 마찬가지로 20년 이상 공무원으로서 근무하다가 퇴직한 이후 퇴직금의 전부 또는 일부를 연금으로 지급받기로 선택한 사람들로서 2002. 9. 5.(보조참가인 구○순 외 1173인) 또는 2002. 9. 27.(보조참가인 강 ○ 외 4456인) 이 사건의 청구인들을 보조하기 위하여 보조참가신청을 하였다. 한편, 보조참가인들은 2003. 4. 25.(보조참가인 구○순 외 1173인)과 2003. 5. 6.(보조참가인 강 ○ 외 4456인) 이 사건 청구취지에 2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정된 공무원연금법 제43조의2 제3항 및 동 부칙 제9조 제2항의 위헌확인을 구하는 내용을 추가하였다.
(다)이해관계인들은 각 공무원으로 재직하다가 2000. 12. 31. 이전에 퇴직하여 퇴직연금을 수령하고 있는 자들로서 서울 행정법원에 2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 공무원연금법 제43조의2에 의한 퇴직연금산정제도로 인하여 지급받지 못한 퇴직연금의 지급을 구하는 청구소송을 제기함과 아울러 동 개정 공무원연금법 제43조의2 및 동 부칙 제9조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하고, 이 사건 헌법소원심판의 이해관계인으로 참가하였다.
(3) 2001헌마143
청구인들은 국가 또는 지방자치단체 소속 공무원, 퇴직공무원, 사립학교교직원 및 퇴직교원들로서 공무원연금법 및 사립학교교직원연금법상의 급여대상자이거나 퇴직 후 일정한 급여를 받을 것으로 기대하고 있는 자들이다.
그런데 공무원연금법 및 사립학교교직원연금법이 2000. 12. 30. 법률 제6328호와 법률 제6330호로 개정되어, 연금지급개시연령제를 확대하고 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지제도를 도입하고 연금급여에 소비자물가지수연동제를 도입, 급여액산정의 기초를 변경하였다.
이에 청구인들은 위 개정 공무원연금법 제27조 제3항, 제43조의2 제1항, 제46조 제1항 제1호, 제47조 제2항, 동법 부칙 제9조, 제11조, 사립학교교직원연금법 제35조 제3항, 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항·제46조 제1항 제1호·제47조 제2항을 각 준용하고 있는 부분과 동법 부칙 제9조로 인하여 헌법 제10조의 인격권·행복추구권, 제11조의 평등권, 제13조 제2항의 소급입법금지의 원칙, 제15조의 직업선택의 자유, 제23조의 재산권 및 제32조 제1항의 근로의 권리를 침해받았다고 하여 그 위헌확인을 구하는 이 사건 심판청구를 하기에 이르렀다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정된 것, 이하 ‘공무원연금법’이라 한다) 제27조 제3항, 제43조의2 제1항·제2항, 제46조 제1항 제1호·제4항·제7항, 제47조 제2항, 부칙 제9조 제1항, 부칙 제11조의 위헌여부, 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 것, 이하 ‘공무원연금법’이라 한다) 제46조 제5항의 위헌여부, 공무원연금법(1991. 1. 14. 법률 제4334호로 개정된 것, 이하 ‘공무원연금법’이라 한다) 제61조의2 제2항의 위헌여부, 공무원연금법(2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정된 것, 이하 ‘개정 공무원연금법’이라 한다) 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항의 위헌여부, 구 공무원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6328호로 개정되고 2003. 3. 12. 법률 제6859호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항의 위헌여부, 공무원연금법시행령(1991. 4. 2. 대통령령 제13340호로 개정된 것, 이하 ‘연금법시행령’이라 한다) 제52조의3의 위헌여부와 사립학교교직원연금법(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정된 것, 이하 ‘사학연금법’이라 한다) 제35조 제3항·제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항·제46조 제1항 제1호·제47조 제2항을 각 준용하고 있는 부분 및 같은 법 부칙 제7조 제1항·제9조의 위헌여부와 구 사립학교교직원연금법
(2000. 12. 30. 법률 제6330호로 개정되고, 2003. 3. 12. 법률 제6862호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 사학연금법’이라 한다) 부칙 제7조 제2항의 위헌여부이고, 그 법령조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
〔심판대상 법률조항〕
공무원연금법 제27조(급여액산정의 기초)③제46조 제1항·제2항의 규정에 의한 퇴직연금·조기퇴직연금 및 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금1)의 산정은 평균보수월액을 기초로 한다. 다만, 강임이나 강등, 전직, 보직변경 또는 재임용으로 인하여 보수월액이 감액된 자에 대하여 제66조 제4항의 규정에 의하여 감액되기 전의 보수월액에 의한 기여금을 납부하게 할 경우에는 그 보수월액을 평균보수월액산정의 기초로 한다.
제43조의2(연금액의 조정)①연금인 급여는 통계법 제3조의 규정에 의하여 통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액한다.
② 제1항의 규정에 의하여 조정된 금액은 당해연도 1월부터 12월까지 적용한다.
제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ① 공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 다음 각호의 1에 해당하는 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다.
1. 60세에 도달한 때
④ 재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 평균보수월액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간(공제일시금을 지급받는 때에는 재직기간에서 공제일시금지급계산에 산입된 재직기간을 공제한 잔여재직기간)이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년(1년 미만의 매 1월은 12분의 1년으로 계산한다. 이하 같다)에 대하여 평균보수월액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 퇴직연금의 금액은 평균보수월액의 100분의 76을 초과하지 못한다.
⑤제3항의 퇴직연금일시금의 금액은 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 재직연수(1년 미만의 매 1월은 12분의 1년으로 계산한다. 이하 같
다)를 곱한 금액의 100분의 150에 상당하는 금액에다 재직연수에서 5년을 공제한 연수의 매 1년에 대하여 퇴직한 날의 전날이 속하는 달의 보수월액에 재직연수를 곱한 금액의 100분의 1에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 그 재직연수는 33년을 초과하지 못한다.
⑦퇴직연금·조기퇴직연금 또는 퇴역연금의 수급자가 공무원으로 재임용되어 제24조의 규정에 의하여 재직기간의 합산을 받은 후 다시 퇴직하는 경우에 전의 퇴직 또는 퇴역 당시의 급여액산정의 기초가 된 보수월액(공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 현재가치로 환산한 금액을 말한다) 또는 평균보수월액(공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 현재가치로 환산한 금액을 말한다)이 재임용 후의 퇴직 당시의 평균보수월액보다 많은 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 금액은 공무원으로 재임용되기 전에 받던 퇴직연금·조기퇴직연금 또는 퇴역연금에다 재임용 후의 퇴직 당시의 평균보수월액에 재임용 후의 재직연수를 곱한 금액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우 재임용 전후의 재직연수는 33년을 초과하지 못한다.
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ② 퇴직연금 또는 조기퇴직연금수급자가 연금 외의 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득(대통령령이 정하는 사업소득을 제외한다) 및 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 때에는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 2분의 1의 범위 안에서 지급을 정지할 수 있다. 이 경우 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제61조의2(퇴직수당) ② 제1항의 퇴직수당의 금액은 재직기간 매 1년에 대하여 보수월액에 대통령령이 정하는 비율을 곱한 금액으로 한다.
부칙 제9조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 2000년 12월 31일 현재 연금수급자의 연금액은 2000년 12월 31일 현재의 연금액을 기준으로 제43조의2의 개정규정에 의하여 조정한다.
부칙 제11조(퇴직연금 등의 지급정지에 관한 경과조치) 제47조(제55조 제1항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 개정규정은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.
제43조의2(연금액의 조정)③연금인 급여는 3년마다 조정하되, 매 연도별로 전국소비자물가변동률이 공무원보수변동률과 2퍼센트 이상 차이가 발생할
경우에는 각 연도별로 공무원보수변동률과의 차이가 2퍼센트를 초과하지 아니하도록 조정한다.
부칙 제9조(연금액의 조정에 관한 경과조치)②제43조의2 제3항의 개정규정에 불구하고 이 법시행 이후 최초의 연금액의 조정은 이 법시행 후 2년이 경과한 때 실시한다.
제43조의2(연금액의 조정)③연금인 급여는 공무원보수변동률·전국소비자물가변동률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 5년마다 조정한다.
부칙 제9조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ② 제43조의2 제3항의 개정규정에 불구하고 이 법시행 이후 최초의 연금액의 조정은 이 법시행 후 3년이 경과한 때 실시한다.
연금법시행령
제52조의3(퇴직수당) 법 제61조의2 제2항의 규정에 의한 퇴직수당의 금액은 재직기간 매 1년에 대하여 보수월액에 다음의 구분에 따른 비율을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 그 재직연수는 33년을 초과하지 못한다.
1.재직기간이 1년 이상 5년 미만인 경우에는 100분의 10
2.재직기간이 5년 이상 10년 미만인 경우에는 100분의 35
3.재직기간이 10년 이상 15년 미만인 경우에는 100분의 45
4.재직기간이 15년 이상 20년 미만인 경우에는 100분의 50
5. 재직기간이 20년 이상인 경우에는 100분의 60
제35조(급여액산정의 기초) ③ 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제46조 제1항·제2항의 규정에 의한 퇴직연금·조기퇴직연금 및 동법 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금의 산정은 평균보수월액을 기초로 한다. 다만, 제2항 단서의 규정에 의하여 감액되기 전의 보수월액에 의한 개인부담금을 납부하게 할 경우에는 그 보수월액을 평균보수월액산정의 기초로 한다.
제42조(공무원연금법의 준용)①제33조의 규정에 의한 단기급여 및 장기급여에 관한 급여의 종류, 급여의 사유, 급여의 액 및 급여의 제한 등에 관한 사항은 공무원연금법 제34조 내지 제49조 및 제51조 내지 제64조의 규정 중 해당 규정을 각각 준용한다.
부칙 제7조(연금액의 조정에 관한 경과조치) ① 2000년 12월 31일 현재 연금수급자의 연금액은 2000년 12월 31일 현재의 연금액을 기준으로 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제43조의2의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)에 의하여 조정한다.
부칙 제9조(퇴직연금 등의 지급정지에 관한 경과조치) 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제47조(동법 제55조 제1항에서 준용하는 경우를 포함한다)의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)은 동 규정의 시행일 이전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 이를 적용한다.
부칙 제7조 ② 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제43조의2 제3항의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)에 불구하고 이 법시행 이후 최초의 연금액의 조정은 이 법시행 후 3년이 경과할 때 실시한다.
〔관련 법률조항〕
제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
5.‘평균보수월액’이라 함은 급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다. 이하 같다)이 속하는 달부터 소급하여 3년간(재직기간이 3년 미만인 경우에는 그 재직기간을 말한다)의 보수월액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 따라 급여의 사유가 발생한 날의 현재가치로 환산한 후 이를 합한 금액을 해당 월수로 나눈 금액을 말한다. 다만, 제46조 제1항 제1호·제2호·제5호 및 제2항의 규정에 의한 퇴직연금·조기퇴직연금 및 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금(공무원이었던 자가 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 받다가 사망하여 그 유족이 유족연금을 받게 되는 경우를 제외한다)의 산정의 기초가 되는 평균보수월액은 급여의 사유가 발생한 당시의 평균보수월액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 따라 연금의 지급이 시작되는 시점의 현재가치로 환산한 금액을 말한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2001년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제26조 제
1항·제38조·제63조·제69조 제8항 및 제69조의3의 개정규정은 2002년 1월 1일부터, 제47조의 개정규정은 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.
부칙 제10조(퇴직연금의 지급에 관한 경과조치) ① 이 법시행 당시 재직기간이 20년 이상인 공무원에 대하여는 제46조 제1항의 개정규정에 불구하고 퇴직한 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다.
② 이 법시행 당시 재직 중인 공무원(1995년 12월 31일 이전에 임용되었거나, 1996년 1월 1일 이후에 임용된 공무원으로서 1995년 12월 31일 이전의 공무원·군인 및 사립학교교직원 경력을 합산받은 자를 말한다. 이하 제3항 및 제4항에서 같다)으로서 재직기간이 20년 미만인 자가 이 법시행 이후 재직기간이 20년 이상이 되어 퇴직한 경우의 퇴직연금은 제46조 제1항 제1호 및 제2호의 개정규정에 불구하고 다음 각호의 퇴직연도(퇴직한 날의 전날이 속하는 연도 또는 사망한 날이 속하는 연도를 말한다)별로 정한 해당 연령에 도달한 때부터 지급한다. 다만, 제46조 제1항 제2호의 개정규정에 의한 정년 또는 근무상한연령에 먼저 도달한 때에는 그러하지 아니하다.
1. 2001년부터 2002년：50세
2. 2003년부터 2004년：51세
3. 2005년부터 2006년：52세
4. 2007년부터 2008년：53세
5. 2009년부터 2010년：54세
6. 2011년부터 2012년：55세
7. 2013년부터 2014년：56세
8. 2015년부터 2016년：57세
9. 2017년부터 2018년：58세
10. 2019년부터 2020년：59세
③ 제2항의 규정에 불구하고 이 법시행 당시 재직기간이 20년 미만인 공무원이 재직기간이 20년에 도달하고 이 법시행 당시 재직기간이 20년에 미달하였던 기간 이상을 재직하고 퇴직한 때에는 그 때부터 퇴직연금을 지급한다. 다만, 제2항의 규정에 의한 연령에 먼저 도달한 때에는 제2항의 규정을 적용한다.
④이 법시행 당시 재직기간이 20년 미만인 공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 본인이 원하는 바에 의하여 제2항 각호의 연도별로 정한 해당
연령에 미달하는 연수를 적용하여 제46조 제2항의 규정에 의한 조기퇴직연금을 지급할 수 있다.
⑤이 법시행 이후에 제23조 제2항 및 부칙 제5조의 규정에 의하여 이 법시행 전의 공무원·군인 및 사립학교교직원 경력(1995년 12월 31일 이전의 경력이 포함되어야 한다. 이하 이 항에서 같다)을 재직기간에 합산하고 재직기간 20년 이상이 되어 퇴직한 때에는 합산받은 경력을 제1항 내지 제4항의 규정에 의한 이 법시행 당시의 재직기간으로 보아 동 규정에 의한 연금지급의 시점 또는 연령에 달한 때부터 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 지급한다.
부칙 ① (시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행하되, 2003년 1월 1일부터 적용한다.
② (연금액조정에 관한 경과조치) 제43조의2 제3항의 개정규정에 따른 조정에도 불구하고 동일 재직기간의 상·하 직급간 연금인 급여액의 역전현상이 발생시에는 별도 보전을 통하여 해소되도록 한다. 다만, 직급이 없거나 하위직급이 없는 공무원이었던 자의 경우에는 직급이 있는 공무원이었던 자에 준하여 보전하도록 한다.
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
5.‘평균보수월액’이라 함은 급여의 사유가 발생한 날(퇴직으로 급여의 사유가 발생하거나 퇴직 후에 급여의 사유가 발생한 경우에는 퇴직한 날의 전날을 말한다. 이하 같다)이 속하는 달부터 소급하여 3년간(재직기간이 3년 미만인 경우에는 그 재직기간을 말한다)의 보수월액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 따라 급여의 사유가 발생한 날의 현재가치로 환산한 후 이를 합한 금액을 해당 월수로 나눈 금액을 말한다. 다만, 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제46조 제1항 제1호·제2호·제5호 및 제2항의 규정에 의한 퇴직연금·조기퇴직연금 및 동법 제56조 제1항 제1호의 규정에 의한 유족연금(교직원이었던 자가 퇴직연금 또는 조기퇴직연금을 받다가 사망하여 그 유족이 유족연금을 받게 되는 경우를 제외한다)의 산정의 기초가 되는 평균보수월액은 급여의 사유가 발생한 당시의 평균보수월액을 공무원보수인상률 등을 고려하여 대통령령이 정하는 바에 따라 연금의 지급이 시작되는 시점의 현재가치로 환산한 금액을 말한다.
부칙 제1조(시행일) 이 법은 2001년 1월 1일부터 시행한다. 다만, 제2조 제1항 제11호 및 제48조의2 제3항의 개정규정과 제42조 제1항의 규정에 의하여 준용되는 공무원연금법 제38조의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)은 2002년 1월 1일부터, 동법 제47조의 규정(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)은 5년의 범위 내에서 대통령령이 정하는 날부터 시행한다.
부칙 ① (시행일) 이 법은 공포한 날로부터 시행한다. 다만, 제42조 제1항의 규정에 따라 준용되는 공무원연금법 제43조의2 제3항의 규정(2003. 3. 12. 법률 제6859호 공무원연금법개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)은 2003년 1월 1일부터 적용한다.
② (연금액의 조정에 관한 경과조치) 제42조 제1항의 규정에 따라 준용되는 공무원연금법 제43조의2 제3항의 규정(2003. 3. 12. 법률 제6859호 공무원연금법중개정법률에 의하여 개정된 규정을 말한다)에 따른 조정에도 불구하고 동일 재직기간의 상·하 직급 사이 연금급여액의 역전현상이 발생시에는 별도 보전을 통하여 해소되도록 한다. 다만, 직급이 없거나 하위직급이 없는 교직원이었던 자의 경우에는 직급이 있는 공무원이었던 자에 준하여 보전하도록 한다.
2. 청구인 등의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1)공무원연금법 제27조 제3항 및 사학연금법 제35조 제3항에 관한 주장
청구인들 중 재직기간이 20년을 경과하지 아니한 청구인들에 대한 부진정소급입법은 위 청구인들이 임용시부터 지금까지 정상적으로 기여금을 납입하여 왔으며, 구 공무원연금법 제27조 제1항의 입법취지가 재직기간 동안의 희생과 봉사에 대하여 보상함과 동시에 퇴직자들의 생계를 보장하기 위한 것이었다는 점, 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정될 당시에도 구 공무원연금법 제27조 제1항은 그대로 유지되고 있었기 때문에 해당 청구인들은 여전히 향후 퇴직 당시의 보수월액을 기준으로 한 연금액을 지급받을 수 있다고 신뢰하였으며, 현행 공무원연금법이 청구인들의 재산권을 소급해서 박탈하는 이유가 연금수급대상자들에게 지급되는 연금액을 대폭 축소하여
연금기금의 재정고갈을 보전하려 함에 있다는 점 등을 종합하면, 청구인들 중 재직기간이 20년을 경과하지 아니한 자들의 기대권은 보호되어야 할 것이므로, 이들의 기대권을 소급적으로 박탈하는 것은 헌법 제13조 제2항 및 제23조 제1항에 위반된다.
(2) 공무원연금법 제43조의2 제1항·제2항, 부칙 제9조 제1항, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항을 준용하고 있는 부분, 부칙 제7조 및 구 공무원연금법 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항에 관한 주장
(가)재직기간이 20년을 경과한 청구인들에 대한 진정소급입법은 이미 위 청구인들에게 확정적으로 발생한 연금수급청구권(구체적으로는 재직자의 보수인상률에 따라 연금액을 지급받을 수 있는 권리)을 소급적으로 박탈하는 결과이므로 헌법에 위반된다. 그리고 재직기간이 20년을 경과하지 아니한 청구인들에 대한 부진정소급입법은 위 청구인들의 임용시부터 지금까지 정상적으로 기여금을 납입하여 왔으며, 구 공무원연금법 제43조 제3항의 입법취지가 퇴직자들에게도 현직자와 동일한 비율에 의한 연금인상률을 보장하여 재직기간 동안의 희생과 봉사에 대하여 보상함과 동시에 이들의 생계를 보장하기 위함에 있었고, 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정될 당시에도 구 공무원연금법 제43조 제3항은 여전히 유지되고 있었기 때문에, 해당 청구인들은 여전히 퇴직 후 재직자의 보수인상률에 따른 연금액을 지급받을 수 있다고 신뢰하였으며, 현행 공무원연금법이 청구인들의 재산권을 소급해서 박탈하는 이유가 연금수급대상자의 범위를 대폭 축소하여 연금기금의 재정고갈을 보전하려 함에 있다는 점 등을 종합하면, 청구인들 중 재직기간이 20년을 경과하지 아니한 자들의 기대권 역시 보호되어야 할 것이므로, 이들의 기대권을 소급적으로 박탈하는 것은 헌법에 위반된다.
따라서, 위 규정들은 헌법 제13조 제2항 및 제23조 제1항에 위반된다.
(나)특히 이미 퇴직하여 연금을 수령해 오고 있는 청구인들의 경우 위 법률조항과 같이 개정하기 전의 규정에 의하여 퇴직 당시의 직급과 호봉에 해당하는 현직공무원의 월보수액을 기준으로 하여 그에 대한 일정비율의 연금을 지급받아 왔고, 해당 현직공무원의 보수월액의 인상률에 맞추어 연금액도 인상되었다. 그러나 2001. 1. 1.부터 시행된 법 제43조의2는 연금액을 전국소비자물가변동률에 따라 증감하도록 하고, 부칙 제9조는 청구인들과 같은 기존 연금수급자들에 대하여도 이를 적용하도록 규정하고 있다. 그런데 우리나라의 경우 소비자물가인상률은 공무원보수인상률에 미치지 못하는 것이 보통
이므로(1985년부터 1999년까지의 15년간 우리나라의 공무원보수변동률과 전국소비자물가변동률의 차이를 살펴보면, 보수변동률은 연평균 7.07% 인상되고, 소비자물가변동률은 연평균 5.24% 인상되어 연평균 1.83%P의 차이가 나며, IMF로 인한 1998년과 1999년 2년간의 보수변동률 -4.1%와 -4.5%의 특수한 상황을 제외한 그 이전의 13년간의 경우만 본다면, 연평균 3.42%P나 차이가 난다), 연금액을 전국소비자물가변동률에 따라 증감하도록 한 것은 연금수급자들의 연금액의 실질적인 감소를 가져오는 것으로서 헌법상 보장된 재산권의 일종인 연금수급권을 침해하는 것이다. 또한 이러한 연금액조정이 거듭 이루어지는 경우에는 하위직공무원의 연금액이 과거에 퇴직한 상위직공무원의 연금액보다 많아질 수 있어 평등의 원칙에 반하게 된다. 청구인들과 같은 기존 연금수급자들은 퇴직 당시 확정된 내용의 연금을 받을 권리를 갖게 되었음에도 불구하고, 법 부칙 제9조가 기존 연금수급자들에 대하여도 법 제43조의2의 개정규정을 적용하도록 한 것은 소급입법에 의한 재산권의 침해일 뿐만 아니라, 신뢰보호의 원칙에도 반하여 헌법에 위반된다.
(3)공무원연금법 제46조 제1항 제1호 및 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제46조 제1항 제1호를 준용하고 있는 부분에 관한 주장
청구인들은 1995. 12. 31. 이전에 임용되고 임용시부터 지금까지 정상적으로 기여금을 납입하여 왔고, 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정될 당시에도 1996. 1. 1. 이후 임용자에 대하여만 60세에 달할 것을 연금지급의 요건으로 하였을 뿐, 청구인들의 기대권은 여전히 보호되고 있었으며, 이러한 입법태도에 대하여 청구인들은 자신들의 기대권이 계속하여 보호될 것이라고 신뢰하였으며, 현행 공무원연금법이 청구인들의 재산권을 소급해서 박탈하는 이유가 위에서 본 바와 같이 오로지 정부의 잘못된 연금운용에 따르는 연금기금의 재정고갈을 보충하고자 함에 있다는 점 등을 종합하면, 청구인들의 기대권은 정당한 것으로 보호되어야 하며, 이러한 신뢰보호의 이익은 소급효를 요구하는 공익상의 사유보다 우월하다고 할 것이다.
따라서, 청구인들이 갖고 있던 재산권으로서의 기대권을 소급적으로 박탈하는 내용의 위 법률조항은 헌법 제13조 제2항 및 헌법 제23조 제1항에 위반된다고 할 것이다.
(4)공무원연금법 제46조 제4항, 제5항, 제7항, 제61조의2 제2항 및 연금법시행령 제52조의3에 관한 주장
공무원연금법 제46조 제4항, 제5항, 제7항에 규정된 퇴직급여와 공무원연금
공무원연금법 제46조 제5항, 제61조의2와 연금법시행령 제52조의3이 퇴직공무원의 재직년수가 40년 이상인 자도 ‘33년’을 초과하지 못하도록 규정한 것은 근로관계가 법정계약이거나 약정계약이거나 막론하고 헌법 제11조 제1항, 제32조 제3항과 강행법규이며 효력규정인 근로기준법 제22조 및 제34조에 위반되어 무효라고 할 것이다.
(5)공무원연금법 제47조 제2항, 동법 부칙 제11조, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분 및 동법 부칙 제9조에 관한 주장
재직기간이 20년을 경과한 청구인들에 대한 진정소급입법은 이미 위 청구인들에게 확정적으로 발생한 연금청구권을 소급적으로 박탈하는 결과이므로 헌법에 위반된다. 재직기간이 20년을 경과하지 아니한 청구인들에 대한 부진정소급입법은 위 청구인들이 임용시부터 지금까지 정상적으로 기여금 또는 개인부담금을 납입하여 왔으며, 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정될 당시에도 연금지급이 정지되는 경우가 국가와 지방자치단체, 정부투자기관 등으로부터 보수 기타의 급여를 지급받는 경우로 한정되어 있었기 때문에, 청구인들은 여전히 퇴직 후 민간기업에 재취업하거나 개인사업을 영위할 수 있다고 신뢰하였으며, 현행 공무원연금법이 청구인들의 재산권을 소급해서 박탈하는 이유가 연금수급대상자들의 퇴직 후 재취업이 사회적인 물의를 일으키는 등으로 공익에 반하기 때문이 아니라, 연금수급대상자의 범위를 대폭 축소하여 연금기금의 재정고갈을 보전하려 함에 있다는 점 등을 종합하면, 청구인들 중 재직기간이 20년을 경과하지 아니한 자들의 기대권 역시 보호되어야 할 것이므로, 이들의 기대권을 소급적으로 박탈하는 것은 헌법에 위반된다. 따라서, 위 규정들은 헌법 제13조 제2항 및 제23조 제1항에 위반된다.
공무원연금 및 사학연금 수급대상자의 퇴직연금이 일반사기업체종사자가 지급받고 있는 퇴직금적 성질을 갖고 있고, 퇴직연금액이 일반사기업체종사자의 퇴직금에 비하여 턱없이 부족한 것이 현실이어서 퇴직 후 재취업의 필요성은 일반사기업체종사자들에 비하여 공무원연금 및 사학연금 수급대상자
들에게 더욱 절실한 것임에도 불구하고, 위 규정들은 공무원연금 및 사학연금 수급대상자들이 퇴직 후 재취업하거나 개인사업을 영위하여 소득을 얻는 경우 연금액을 감액하도록 하여 합리적인 근거없이 그 수급대상자들을 일반사기업체에 종사하다가 퇴직한 자들에 비하여 차별대우하는 것이므로 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
위 규정들은 연금수급대상자들이 퇴직 후 일정한 사업소득 또는 근로소득을 얻게 되면 연금액의 지급을 정지하도록 하고 있어 연금수급대상자들의 직업선택의 자유로서의 재취업의 자유와 근로의 권리를 사실상 제한함과 동시에 인격권과 행복추구권을 침해하고 있다. 위와 같은 기본권제한은 기본권제한의 한계를 규정하고 있는 헌법 제37조 소정의 ‘국가안전보장·질서유지 또는 공공복리’와는 무관한 것으로서 오히려 사회공익에 반하는 것으로 보아야 한다.
따라서, 위 규정들은 기본권제한의 한계를 벗어나 청구인들의 직업선택의 자유, 근로권, 인격권 및 행복추구권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다.
(6)개정 공무원연금법 제43조의2 제3항에 관한 주장
위 법률조항은 “매 연도별로 전국 소비자물가변동률이 공무원보수변동률과 2퍼센트 이상 차이가 발생할 경우에는 각 연도별로 공무원보수변동률과의 차이가 2퍼센트를 초과하지 아니하도록 조정”하도록 개정한 결과 연금월액수령자들의 손해가 일부 감소되도록 하였을 뿐, 2000. 12. 30. 법개정 이전의 상태로 완전히 회복되는 것은 아니기 때문에 위 조항 역시 소급입법이나 신뢰보호의 원칙에 위반하여 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해한 것이므로 헌법에 위반된다.
나. 보조참가인들의 주장
(1) 보조참가인 구○순 외 1,173인
“약속은 지켜져야 한다.”는 ‘법언’은 예나 지금이나 변함없는 진리이다. 법을 신뢰한 사람들에게 불가피한 사정의 변경이 없는 한, 신뢰이익을 보호하는 것은 국가에게도 유익한 것이다. 국가는 국민의 믿음 위에 존립의 바탕을 두고 있기 때문이다. 공무원연금법 제43조의2 제1항, 제47조 제2항은 최소 20년 이상을 공무원으로 근무하고 퇴직한 사람들에게 뒤늦게 그들의 노후생활의 설계를 뒤흔들어 놓았다. 위 법률조항들은 개정 전에 이미 퇴직한 퇴직연금수급자들에게도 적용되는 한, 이른바 진정소급입법에 해당하므로 헌법 제13조 제2항에 위반됨이 명백하고, 가사 진정소급입법이 아니라고 가정하더라도 ‘신
뢰보호의 원칙’에 반하여 위헌임을 면할 수 없다고 할 것이다. 또한 퇴직일시금을 선택한 자와 비교하여 퇴직연금을 선택한 청구인 등에게 연금기금의 고갈에 아무런 귀책사유가 없음에도 불구하고 아직 연금지급이 완료되지 않았다는 이유만으로 차별취급하는 것은 합리성을 결한 것이어서 헌법 제11조에 위반된다.
(2) 보조참가인 강 ○ 외 4,456인
공무원연금법 제43조의2 및 부칙 제9조, 공무원연금법 제47조 제2항 및 부칙 제11조는 소급입법에 의한 재산권의 침해이고, 인격권, 행복추구권, 직업선택의 자유, 근로의 권리 및 평등권을 침해하고 있을 뿐만 아니라, 기본권제한의 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다. 2003. 3. 12. 공무원연금법의 개정으로 개정 이전에 비하여 퇴직연도에 따른 동일직급, 동일호봉의 퇴직자간 연금액의 격차가 다소나마 해소되었다고 하더라도, 관련 규정은 진정소급입법으로서 여전히 2000. 12. 30. 개정 전의 공무원연금법의 관련 규정에 비추어 청구인들과 보조참가인들의 재산권 등을 침해하므로 헌법에 위반된다.
다. 이해관계인들(간○균 외 41인)의 주장
이 사건 법률조항의 목적상 ‘기금고갈의 해결’이라는 공공의 이익은 인정된다고 하더라도, 그 해결은 그 원인과 책임 소재에 따라 적절한 방법 즉, 기금운영관리의 합리화, 국가부담금과 공무원기여금의 증액, 공무원보수의 점진적 인상 등의 방법으로 하여야 함에도 불구하고 이를 도외시한 채, 기금고갈에 대하여 전혀 책임이 없는 퇴직연금수령자들인 청구인들과 이해관계인들에게 소급하여 과도한 불이익을 전가시키는 것은 피해의 최소성원칙에 정면으로 반한다 할 것이다.
2001년부터 2003년 사이 현직공무원의 보수인상률은 50%인 데 비하여 연금수령자들의 퇴직연금인상률은 9.4%에 불과하여 청구인 등 연금수령자들의 피해는 과도하고 심각한 데 대하여 연금법을 재개정함으로써 연금인상률과 보수인상률을 2% 내에 조정·환원된 것에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항과 같이 청구인 등의 권리를 소급적으로 침해하지 아니하더라도 기금고갈문제를 해결할 수 있었던 상태였다고 보아야 할 것이다.
법률에 의하여 공익을 위하여 권장·유도된 제도인 이 퇴직연금산정제도에 대한 국민의 신뢰는 특별히 보호되어야 하고, 종전산정제도는 1962년 이래 40여 년간 유지되어 온 제도로 조만간 개정될 것이라거나 개정될 때, 자신들의 신뢰에 반하여 퇴직 후 소급적으로 불리하게 변경되리라고 예견할 수 있었던
사정은 전혀 찾아볼 수 없다.
또한 청구인 등은 종전산정제도를 신뢰하여 공무원을 직업으로 선택하였고, 퇴직연금을 수령할 수 있는 연한이 되기까지 공무원으로서 근무하였고, 퇴직에 즈음하여 퇴직일시금이 아닌 퇴직연금을 선택하였으며, 퇴직 후 퇴직연금에 의지하여 자신과 가족의 생활을 영위하는 등 그것에 여생을 의지하고 있는 상태에 있다. 아울러 이 사건 법률조항 제정 당시 국가의 재정상태에 중대한 변동이 발생되었다고 볼 만한 징표를 전혀 찾아볼 수 없다.
결론적으로 위와 같이 이 사건 법률조항의 입법목적을 달성하기 위한 다른 합리적 대안들이 있다는 점, 연금수령자들의 신뢰이익이 입법목적(공익)보다 중대하다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항은 청구인 등의 신뢰를 져버리고 과도하게 재산권을 침해하는 것으로 헌법에 위반된다.
공무원연금법 제43조의2 제3항을 2003. 3. 12. 법률 제6859호로 재개정하여 그 위헌성을 어느 정도 완화하기는 하였으나, 재개정조항에 따를 경우에도 연금수령자들은 퇴직 후 20년이 지나게 되면, 원래 받아야 할 퇴직금의 50%밖에 수령할 수 없게 되는바, 이는 청구인들의 종전 권리를 현저하게 침해하는 것이므로, 그 역시 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위반됨에는 변함이 없다.
공무원연금법이 위와 같이 재개정됨으로써 공무원연금법 제43조의2 제1항의 적용기간은 2001. 1. 1.부터 2002. 12. 31.까지로 2년간으로 축소되었고, 그 조항에 대한 위헌결정으로 구제되는 자들은 ‘헌법재판소 또는 법원에 사건이 계속된 자’로 한정되는바, 그 인원은 대략 2만 명 정도이다. 그렇다면, 그 조항에 대한 위헌결정으로 인하여 국민연금관리공단에 발생하는 재정적 부담은 대략 1,200억원(300만원×2년×2만명)에 불과할 것이므로, 그 위헌결정으로 인한 기금고갈은 공무원연금제도의 존폐를 우려할 수준에 이르지는 않는다고 할 것이다.
라. 행정자치부장관의 의견
(1) 공무원연금법 제27조 제3항
퇴직연금 및 유족연금의 산정기초를 급여사유발생 당시의 최종보수에서 재평가된 3년 평균보수로 변경하도록 한 것은 부담과 급여 간의 연계성확보 등을 위한 합리적인 개선조치로 보아야 할 것이다. 공무원임용관계법령에서 공무원정년의 경우도 임용 당시와 사회적 여건이나 국가적 필요성에 의하여 조정되는 것과 같이 공무원연금급여의 지급률이나 산정방식 등은 연금재정 기타 연금제도의 취지 등을 고려하여 변경할 수 있으며, 그 변경된 내용이 사회
보장제도에서 요구되는 기본적인 생존권을 보호하는 수준 이상을 유지하고 있다면, 입법자의 재량을 일탈하거나 과잉금지의 원칙을 위배한 위헌적인 규정은 아니라고 할 것이다.
(2)공무원연금법 제43조의2 제1항 및 동법 부칙 제9조
퇴직연금수급자의 연금액조정을 현직공무원의 보수인상률에 따르도록 하다가 전국소비자물가변동률에 따르도록 변경한 것은 공무원연금의 수급구조상 재정의 불균형을 개선하면서 동시에 연금의 실질구매력을 유지시켜 주기 위한 것이다. 연금수급권은 확정적인 순수한 재산권이 아니고, 여러 가지 사회·경제적 상황에 따라 합리적인 범위 내에서 변경될 수 있는 것으로서, 법 제43조의2는 입법자가 사회보장의 원리에 따라 제반사정을 고려하여 합리적인 범위 내에서 연금액을 조정하도록 규정한 것이므로 헌법에 위반되지 아니한다. 게다가 공무원보수변동률과 소비자물가변동률 사이에 큰 차이가 날 때를 대비하여 5년마다 공무원보수변동률·전국소비자물가변동률 등을 고려하여 연금인상률을 재조정하도록 하고 있다.
연금제도개혁의 가장 큰 걸림돌로 작용하는 것은 바로 소급적용에 따른 기득권침해의 문제라고 할 것인데, 기득권을 모두 보장할 경우에는 연금재정의 안정화를 이룰 수 없을 뿐만 아니라, 세대 사이의 수혜불균형을 초래하여 결국 연금제도를 유지해 나갈 수 없기 때문이다. 이러한 측면에서 사회보장연금을 받을 권리는 일반적인 재산권과는 구별되어야 한다.
사회보장연금을 받을 권리는 임용 당시의 확정계약사항이 될 수 없다. 향후 연금수급자의 적절한 소득보장을 전제로 공익을 위하여 연금제도를 변경하는 것은 고용계약을 침해하는 입법이라거나 소급입법에 의한 기본권침해라고 할 수 없을 것이다. 즉, 이러한 변경조치들이 연금제도의 목적을 달성하기 위한 불가피한 조치이고, 연금수급권의 본질적인 내용을 침해하지 않는 한, 헌법에 위배된다고 할 수 없을 것이다.
따라서, 기존 연금수급자에 대한 연금액을 현직공무원의 보수인상률이 아닌 소비자물가변동률에 의하여 조정하도록 규정한 것은 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.
연금제도는 무엇보다도 노후소득을 보장하기 위하여 실시하는 제도로서 근로능력이 있는 자에 대하여 노령연금을 지급하는 것은 연금제도의 취지에 맞지 않고, 연금수급자간에 불공평한 연금이 지급되고 있으며, 본인이 납부한
기여도에 비하여 과도한 급여가 지급됨에 따라 연금재정이 악화되어 세대 사이의 불공평이 발생하게 되므로 연금제도의 기본원리에 충실하기 위하여 불합리한 면을 개선하는 것은 연금제도가 지닌 사회적 연관성과 사회적 기능을 고려할 때, 불가피한 조치이다. 그리고 부칙 제10조에 별도의 경과조치를 마련함으로써 현직공무원의 기존권리에 대한 최대한의 보호조치를 마련하고 있다.
따라서, 사회적 여건 즉, 국민평균수명의 연장, 국가재정상황, 연금재정문제, 세대간의 형평 및 국민연금의 수급요건 등 사회적 연관성이 큰 공무원연금수급권에 대하여 아직 도래하지 않은 권리에 대하여 구법을 근거로 기성의 권리와 동일시하거나 구법에 의한 기대권의 신뢰가 공익상의 사유보다 크다고 보아 소급입법에 의한 재산권침해로 보는 것은 공무원연금제도의 사회보험으로서의 성격과 연금수급권에 대하여 사회적 연관성을 고려하지 않은 것으로 타당하지 않다.
(4) 공무원연금법 제47조 제2항 및 동법 부칙 제11조
공무원연금의 지급정도는 퇴직연금의 법적 성질에 미루어 입법자가 사회정책적 고려, 국가재정 및 연금재정상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 형성재량으로 결정할 수밖에 없다. 그러나 퇴직연금은 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권의 성격과 재산권의 성격이 불가분적으로 혼재되어 있으므로, 적어도 퇴직연금의 지급정지는 기본권제한의 한계를 정한 헌법의 규정에 따라야 할 것이다.
그런데 현행 공무원연금법은 공적 연금제도의 성격에 맞도록 제도를 개선하기 위한 목적 이외에 공공기관에 재취업시 소득과 관계없이 획일적으로 연금액의 2분의 1을 정지하도록 되어 있던 구법상의 일부 불합리한 면을 개선하여 소득에 따라 비례적으로 감액률을 조정하되, 최고한도를 본인의 기여분을 고려하여 해당 연금액의 2분의 1을 초과할 수 없도록 하고 있다.
따라서, 헌법의 제원칙을 벗어나지 않는 한, 입법자가 사회정책, 연금제도의 취지, 연금재정상황 등을 종합적으로 고려하여 본인이 기여한 범위 내에서 소득에 따라 연금의 일부를 지급정지하는 것은 헌법 제37조 제2항에 의한 비례의 원칙에 어긋난다고 할 수 없으므로 재산권의 침해라고 할 수 없다.
공무원연금은 사회보장적 급여로서 연금수급자에게 사업소득이나 근로소득이 있는 경우 본인이 기여한 범위 내에서 소득에 따라 연금액의 일부를 지급정지하는 것은 연금수급권을 제한하는 정도가 지나쳐 헌법의 원칙에 위배
되는 경우가 아니라면, 합리적인 이유가 있는 것으로 평등권의 침해로 볼 수 없을 것이다.
공적 연금에서의 연금지급정지제도는 연금소득 이외의 근로소득 내지 사업소득이 있는 경우 과잉급부를 방지하여 노후의 기본적인 생활보장이라는 공적 연금제도의 취지에 따르고, 그 잉여재원을 같은 제도 내의 저소득자 내지 미래세대를 위해 이월시킨다는 점에서 공적 연금제도의 기능 중의 하나인 세대 내·세대 사이의 소득재분배효과를 가져올 수 있게 한다. 구법에서는 공공기관에 재취업한 경우에 한하여 연금지급정지제도를 적용하던 것을 민간의 근로소득 또는 자영업에 의한 사업소득까지 포함한다는 점에서 공평성을 확보하고 있으며, 소득의 범위 및 지급정지액은 제도의 취지에 맞게 일정소득 이상을 대상으로 할 수 있도록 시행령에 위임하고 있으며, 본인의 기여분을 고려하여 연금액의 2분의 1을 최고한도로 설정하고 있으므로 직업선택의 자유나 근로권, 행복추구권을 과도하게 제한하는 것으로 볼 수 없다.
마. 공무원연금관리공단 이사장의 의견
2003. 3. 12. 공무원연금법 재개정은 지난 2000년 법개정에 따른 연금액조정규정의 시행 이후 정부의 공무원보수현실화조치와 안정적 물가상승률이 맞물리면서 퇴직연도에 따라 연금액의 격차가 발생하는 문제를 해소하기 위하여 기존의 법률에서 5년마다 연금액을 조정하도록 한 것을 3년마다 조정하도록 하고 최초로 2004년도에 실시하기로 예정하고 있던 연금액의 조정을 1년 앞당겨 실시한 것에 불과하다고 할 것이며, 매년도 연금인상률을 물가상승률에 연동시키는 원칙을 변경한 것은 아니라는 점에서 청구인 및 이해관계인이 주장하는 바와 같이 국가가 그 법률조항의 위헌성을 자인한 것이라고는 할 수 없다.
그 밖에 행정자치부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 적법요건에 대한 판단
(1)공무원연금법 제46조 제4항·제5항·제7항, 제61조의2 제2항, 연금법시행령 제52조의3에 대한 청구부분
헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 심판은 기본권의 침해사유가 있음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 1년 이내에 청구하여야 하며[헌법재판소법(2003. 3. 12. 법률 제6861호로 개정된 것) 제69조 제1항], 법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되
는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다.
헌법소원심판청구에 대한 청구취지변경이 이루어진 경우 청구기간의 준수여부는 헌법재판소법 제40조 제1항 및 민사소송법 제265조에 의하여 그 청구취지를 변경하는 청구서가 제출된 시점을 기준으로 판단하여야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마151 , 판례집 10-1, 695, 703; 헌재 1998. 9. 30. 96헌바88 , 판례집 10-2, 517, 529; 헌재 2002. 12. 18. 2001헌마111 , 판례집 14-2, 872, 879 각 참조).
그런데 청구인들은 2002. 4. 26. 접수한 ‘헌법소원심판청구취지 및 원인변경신청’에서 새로이 공무원연금법 제61조의2 제2항의 위헌확인을 청구취지에 추가하였고, 또 2002. 6. 1. 접수한 ‘헌법소원심판변경청구서’에서 공무원연금법 제46조 제4항, 제5항의 위헌확인을 청구취지에 추가하였으며, 그리고 2003. 4. 2. 접수한 ‘헌법소원심판변경청구서’에서 연금법시행령 제52조의3의 위헌확인을, 같은 해 6. 2. 접수한 ‘헌법소원심판변경청구서’에서 공무원연금법 제46조 제7항의 위헌확인을 각 청구취지에 추가하였다. 이와 같이 추가된 심판대상조항들은 2001. 1. 1. 또는 그 이전부터 시행된 것이고, 청구인들은 그 시행과 동시에 기본권침해를 받은 경우이므로 늦어도 그 시행일부터 1년 이내에 그 위헌여부의 헌법소원심판청구를 제기하였어야 한다. 그러나 위 심판청구부분은 청구인들의 기본권침해의 사유가 발생한 위 법률조항의 시행일부터 1년이 경과한 후에 제기되었음이 역수상 명백하다.
따라서, 이 부분에 대한 헌법소원심판은 청구기간이 도과된 후 청구된 것으로 부적법하다고 할 것이다.
(2)공무원연금법 제47조 제2항, 부칙 제11조, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분 및 동법 부칙 제9조에 대한 심판청구부분
법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법률조항에 의하여 직접·현재·자기의 기본권을 침해받아야 할 것을 요건으로 한다. 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권
그런데 공무원연금법 제47조 제2항은 연금 외에도 사업소득이나 근로소득이 있는 경우 연금의 일부에 대한 지급을 정지할 수 있도록 규정하고 있는 것으로 종래의 연금지급정지제도에 관한 문제점을 보완하여 이른바 소득심사제도를 도입한 것이다.
그러나 위 법률조항에 의한 연금지급정지제도의 전제가 되는 소득심사제도는 위 법률조항만으로는 그 구체적인 내용, 범위 및 한계를 확정할 수 없고, 위 법률조항 후문에서 소득의 범위 및 지급정지금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있어, 그 소득심사대상에서 제외되는 소득의 범위, 얼마 이상의 소득을 얻는 자를 지급정지대상으로 할 것인지, 소득수준에 따라 어떠한 비율을 적용하여 지급을 정지할 것인지 등에 관한 대통령령의 규정이 마련되어야 비로소 확정되어 적용될 수 있는데, 그러한 내용을 규정한 대통령령이 아직 제정되지 아니함으로써 위 법률조항은 공무원연금법 부칙 제1조(사학연금법의 경우 동법 부칙 제1조)에 의하여 아직 시행되지 않고 있다.
그렇다면, 공무원연금법 제47조 제2항, 부칙 제11조, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분 및 동법 부칙 제9조에 대한 심판청구부분은 청구인들의 기본권침해에 대한 직접관련성 및 현재관련성이 없어 부적법하다고 할 것이다.
(3) 구 공무원연금법 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항, 구 사학연금법 부칙 제7조 제2항에 대한 청구부분
구 공무원연금법 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항은 2003. 3. 12. 법률 제6859호 공무원연금법중개정법률로 개정되어 연금급여의 조정을 종전 ‘5년’마다 하던 것을 ‘3년’마다 하도록 하였고, 매 연도별로 전국소비자물가변동률이 공무원보수변동률과 2% 이상 차이가 발생할 경우에는 각 연도별로 공무원보수변동률과의 차이가 2%를 초과하지 않게 조정하도록 변경하였으며, 법시행 후 최초의 연금액조정을 종전 ‘법시행 후 3년이 경과한 때’에 하도록 한 것을 ‘법시행 후 2년이 경과한 때’에 하도록 개정하였고, 구 사학연금법 부칙
제7조 제2항은 2003. 3. 12. 법률 제6862호 사립학교교직원연금법중개정법률에 의하여 법시행 후 최초 연금액의 조정은 법시행 후 2년이 경과할 때 실시하는 것 즉, 1년 단축하여 실시하는 것으로 개정되었다.
그렇다면, 위 법률조항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어졌다고 할 것이고, 그 법률조항에 의한 최초 연금액조정은 2004. 1. 1.부터 하도록 되어 있어서 아직 한번도 시행한 바가 없이 결국 폐지된 것이므로, 위 법률조항 자체에 의하여 어떠한 기본권도 침해된 바가 없어 그 위헌여부를 규명할 필요가 없으므로, 결국 위 법률조항에 대한 심판청구는 부적법하다고 할 것이다.
나. 본안에 대한 판단
(1)공무원연금제도, 사립학교교직원연금제도와 연금수급권의 법적 성격
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(법 제1조) 위의 사유와 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임 아래 보험기술을 통하여 공무원의 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다.
공무원연금제도는 헌법 제7조의 직업공무원제도와 위와 같은 보험원리에 입각한 사회보장제도의 하나로서 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원을 제외한 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 모든 공무원 등은 법률에 의하여 당연히 공무원연금에 가입되고, 그 급여의 종류와 내용, 기여금의 액수 및 징수방법이 법률로 정하여져 있어 당사자가 선택할 수 없고, 그 각종 급여에 소요되는 비용 중 일부를 국가 또는 지방자치단체가 부담함으로써 급부와 반대급부 균형의 원칙이 유지되지 못하며, 보험료라고 볼 수 있는 공무원의 기여금의 납부가 법률에 의하여 강제되는 특성을 가지고 있다(헌재 1996. 10. 4. 96헌가6 , 판례집 8-2, 308, 322; 헌재 1998. 12. 24. 96헌바73 , 판례집 10-2, 856, 864-865; 헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 , 판례집 12-1, 833, 842-843 각 참조).
또한 공무원연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산재보험에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능이 있으며, 아울러 전·현직 공무원을 위한 다양한 후생복지 프로그램도 마련하고 있다. 즉, 공무원연금제도는 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로
실시하는 종합적인 사회보장제도이다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 , 판례집 14-2, 1, 9-10).
특히 공무원연금법상 퇴직연금수급권은 경제적 가치있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 가진다(헌재 1994. 6. 30. 92헌가9 , 판례집 6-1, 543, 550; 헌재 1998. 12. 24. 96헌바73 , 판례집 10-2, 856, 866; 헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 513; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 , 판례집 14-2, 1, 13 각 참조)고 할 수 있는데, 다만, 그 구체적인 급여의 내용, 기여금의 액수 등을 형성하는 데에 있어서는 직업공무원제도나 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격으로 인하여 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 보다 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다고 볼 수 있다.
한편, 사립학교교직원연금제도도 공무원연금과 마찬가지로 특정한 직역을 대상으로 하여 운영되는 독립적인 제도이다. 그러나 양자 모두 기본적으로 공적 연금으로서 공무원 또는 교직원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여함을 목적으로 하고(공무원연금법 제1조, 사학연금법 제1조), 보험사고의 유형이 퇴직·폐질·사망 및 업무상의 질병·부상·재해로 동일하며(공무원연금법 제25조, 사학연금법 제33조), 재직기간계산방법(공무원연금법 제23조, 사학연금법 제31조), 급여의 종류·급여액산정방법(공무원연금법 제4장 제2절, 제3절, 사학연금법 제42조)이 유사하고, 급여비용의 일부를 사용자인 국가 또는 학교법인이 부담한다는 면에서 일치한다(공무연금법 제69조, 사학연금법 제47조). 또한 공무원연금법상 퇴직연금의 수급권자가 사학연금법 제3조의 학교기관에서 재직하는 경우 교직원으로 임용된 날로부터 2년 이내에 수급권자의 선택에 의하여 종전의 재직기간을 사립학교교직원연금계산의 기초가 되는 재직기간에 합산할 수 있고(사학연금법 제32조 제1항), 이를 위하여 공무원연금관리공단과 사립학교교직원연금관리공단 사이에 연금액의 이체제도를 두고 있으며(사학연금법 제52조의2 제1항), 합산을 받은 후 다시 퇴직하는 경우에 전의 퇴직 당시의 보수월액이 재임용 후 퇴직 당시의 보수월액보다 많
은 때, 퇴직연금의 금액은 재임용되기 전에 받던 퇴직연금에다 재임용 후의 퇴직 당시의 보수연액에 재임용 후의 복무연수를 곱한 금액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산하도록 하여(사학연금법 제42조 제1항, 공무원연금법 제46조 제7항) 합산으로 인하여 연금수급인이 입을 수 있는 불이익을 방지하고 있다. 두 연금보험은 보험의 대상이 서로 달라 각각 독립하여 운영되고 있을 뿐, 동일한 사회적 위험에 대비하기 위한 하나의 통일적인 사회보장제도라고 할 수 있다(헌재 2000. 6. 29. 98헌바106 , 판례집 12-1, 833, 843-843 참조).
따라서, 사학연금법상 각종 급여도 기본적으로 모두 사회보험에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가지고, 특히 퇴직연금수급권은 경제적 가치있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 가진다고 볼 수 있다. 다만, 사립학교교원의 경우 공무원은 아니므로 헌법 제7조의 직업공무원제도의 보호대상은 아니고, 헌법 제31조 제6항에 의하여 보장되는 교원의 지위에 상응하는 보장이 요청된다고 할 것이다.
그런데 1960년대에 도입된 공무원연금제도는 제도시행 30년이 넘는 90년대 초반부터 재정불안의 징후가 나타나기 시작하였고, 연금기금은 급속히 줄어들어 97년말 당시 6조 2천억원, 2000년말 당시 1조 2천억원에 불과하였으며, 2000년 기준으로 2001년의 경우 연금수지적자가 1조 6천억원으로 예상되었고, 종전제도를 유지할 경우 2005년까지 총 10조원의 적자가 발생하고, 그 이후에 계속하여 적자가 날 것으로 예상되는 등 심각한 연금재정악화문제가 발생되었다. 그와 같은 재정악화요인을 보면, 다음과 같다. 첫째, 정부 및 공무원의 낮은 연금부담률에 기인한 것이다. 과거 정부는 공무원의 낮은 보수에 대한 보완적 처우개선의 일환으로 연금급여를 지속적으로 인상하여 왔으나, 이에 소요되는 비용의 부담률은 그 동안의 우리나라 경제상황, 제도정착의 필요성 등을 감안하여 연금급여의 지출규모보다 장기간 낮게 설정되어 왔던 것
이다. 둘째, 평균수명의 연장과 연금수급자의 증가를 들 수 있다. 통계청의 자료에 의하면, 1997년 평균수명은 74.4세로 1987년에 비하여 4.6세, 1977년에 비하여 9.9세 증가하였고, 공무원연금수급자도 1980년 말의 1,800명에서 2000년 말에는 150,463명으로 늘어나서 급여지출이 급격히 증가하게 되었다. 셋째, 1998년 이후 정부구조조정에 의한 대량퇴직으로 연금의 추가지출이 급증하여 기존의 기금적립액이 잠식되고 있는 실정에 있었다. 이에 따라 구제도를 계속 유지할 경우 연금기금의 고갈과 함께 수지적자폭이 매년 급속히 증가하는 심각한 재정문제에 봉착하게 되었다. 따라서, 그 동안의 수급구조상 불균형구조 및 연금환경변화 등에 따른 재정문제를 해결하지 않고는 더 이상 연금제도를 운영하기 어려운 실정이었으므로 장기적으로 안정적인 연금제도를 운영할 수 있도록 하기 위하여 연금제도개선을 모색하게 된 것이다.
더구나 한국개발연구원은 1999. 8. 발간한 ‘공무원연금제도의 구조개선 방안’에서 우리나라 퇴직공무원·연금수급권자의 추이와 전망, 공무원연금기금현황, 급여지출액추이와 연금재정수지전망에 비추어 당시 공무원연금제도에 대하여 그 체계와 수급의 내용 및 보장수준에 대한 중·장기적이고 근본적인 개혁을 요구하였다.
세계은행(World Bank) 동아시아 및 태평양지역 한국관리부도 2000. 5. 10. 발행한 ‘기로에 선 한국연금제도’에서, 1999년부터 2080년까지 공무원연금제도의 적자추계를 제시하고 악성 재정구조 속에서 비용을 유지하고 세대 안·세대 사이의 연금규정들이 조화를 이루기 위하여 다음과 같은 5가지 체계적인 연금제도개혁방안을 제시하고 있다. 첫째, 연금지급개시연령을 2033년까지 65세로 조정하고, 둘째, 33년 이상 재직자에 대한 상한제한을 금지하고, 셋째, 연금인상을 점차적으로 보수연동에서 물가인상지수로 대체하고, 넷째, 급여산정방식을 점차적으로 최종보수에서 전기간평균보수로 변경하고, 다섯째, 공무원연금제도를 국민연금제도의 방식과 보다 근접한 급여산식을 도입하는 것 즉, 미래의 재직기간에 대해서는 모두 1.5%의 지급률을 새로이 적용하는 것 등이다.
이에 정부는 공무원, 정부, 연금수급자 3자의 책임분담을 통해 40년간 누적되어 온 연금문제를 해결하고자, 한국개발연구원(KDI)의 용역연구결과와 연금제도개선 공청회 등을 거쳐 여러 가지의 제도개선내용이 포함된 공무원연금법개정안을 마련하여 2000. 10. 9. 입법예고를 거쳐 그 법률개정안이 국회를 통과하여 2001. 1. 1.부터 시행하게 된 것이다(2000. 12. 30. 법률 제6328호 공
무원연금법개정법률). 그 주요 제도개선내용은 다음과 같다. 첫째, 공무원과 정부의 비용부담률을 1000분의 75에서 1000분의 85로 각각 인상하였다(제66조 제2항, 제69조 제1항). 둘째, 종전에 연금을 연령에 관계없이 지급하던 것을 단계적으로 개선하여 그 지급개시연령을 60세로 한다(제46조 제1항 제1호：이 사건 심판대상 법률조항). 셋째, 연금액을 공무원보수인상률에 따르지 아니하고 소비자물가변동률에 따라 매년 조정한다(제43조의2：이 사건 심판대상 법률조항). 넷째, 당시 최종보수를 기준으로 연금을 산정하던 것을 퇴직 전 3년 평균보수를 기준으로 산정한다(제27조 제3항：이 사건 심판대상 법률조항). 다섯째, 연금의 지급정지대상을 민간기업재취업자 및 사업소득자 등 전직종으로 확대하였다(제47조：이 사건 심판대상 법률조항).
한편, 사립학교교직원연금제도도 1973. 12. 20. 법률 제2650호로 사학연금법이 제정된 이래 역시 공무원연금법과 유사한 연금재정악화문제가 발생하여 같은 취지에서 위와 같은 경과를 거쳐 2000. 12. 30. 법률 제6330호로 사학연금법을 개정하였다. 그 주요골자는 사립학교교직원 개인의 부담률을 1000분의 85로 인상하고(제44조 제4항), 지급개시연령을 단계적으로 개선하여 60세로 하고(제42조, 공무원연금법 제46조 제1항 제1호：이 사건 심판대상 법률조항), 소비자물가변동률로 연금을 조정하며(제42조, 공무원연금법 제43조의2：이 사건 심판대상 법률조항), 퇴직연금 등의 산정기초를 퇴직 전 3년 평균보수를 기준으로 산정하고(제35조 제3항：이 사건 심판대상 법률조항), 연금의 지급정지대상을 민간기업재취업자 및 사업소득자 등 전직종으로 확대하는 것(제42조, 공무원연금법 제47조：이 사건 심판대상 법률조항) 등이었다.
(3)공무원연금법 제27조 제3항, 사학연금법 제35조 제3항의 위헌여부(연금급여액산정기초규정)
퇴직연금 등의 급여액산정의 기초를 종전에 ‘퇴직 당시의 보수월액’으로 하던 것을 ‘평균보수월액’으로 변경한 것이 소급입법에 의한 청구인들의 재산권을 침해하여 헌법 제13조 제2항 및 제23조 제1항에 위반되는지의 여부가 문제된다.
(가) 소급입법의 의미와 그 해당여부
헌법 제13조 제2항에 의하면, “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다.”라고 규정하고 있다. 그리고 소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지 아니면, 현재 진행 중인 사실관계에 작용하는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되
그런데 위 법률규정은 현재 공무원이나 사립학교교직원으로 재직하고 있는 자로서 퇴직연금에 대한 기여금을 납입하고 퇴직하는 경우에 장차 받게 될 퇴직연금에 대한 급여액의 산정기초를 종전에 ‘퇴직 당시의 보수월액’으로 하던 것을 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 변경한 것이므로, 위 퇴직연금에 대한 기대는 재산권의 성질을 가지고 있으나 확정되지 아니한 형성 중에 있는 권리로서 이는 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율대상으로 하는 이른바 부진정소급입법에 해당되는 것이어서 원칙적으로 허용된다고 할 것이다.
따라서, 이는 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인들에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐, 소급입법에 의한 재산권박탈의 문제는 아니므로, 위 법률조항은 소급입법에 의한 재산권박탈금지의 원칙을 선언하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.
(나) 신뢰보호의 원칙 위배여부
신뢰보호의 원칙은 우리 헌법상 법치국가원리로부터 파생되는 것으로서 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면, 그러한 새 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다. 이러한 신뢰보호원칙의 위배여부를 판단하기 위하여는 한편으로 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 형량하여야 한다(헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673, 681; 헌재 2001. 2. 22. 98헌바19 , 판례집 13-1, 212, 219-220; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 , 판례집 13-1, 869, 885-886 참조).
그동안 역대 우리나라정부는 물가안정, 경제의 지속적인 성장, 국가경쟁력제고 등 경제정책적 견지에서 공무원 등의 보수수준을 억제하여 온 대신 사
기업체근로자에 비하여 보다 후한 연금급여수준을 확보하여 줌으로써 국가와 국민 전체의 봉사자로서의 공무원의 사기를 진작하고 직무에 전념·충실하도록 유도하는 정책을 견지하여 왔고, 이에 따라 공무원인 근로자는 사기업체근로자에 비하여 상대적으로 적은 급여를 받고 있음에도 불구하고 퇴직이나 노후에 높은 수준의 퇴직연금을 받을 것을 기대하면서 그것을 감내하여 왔음은 주지의 사실이다. 또한 공무원연금제도가 제정·시행된 이래 최종 개정되기 전까지 근 40여년 동안 연금급여를 지속적으로 ‘최종보수월액’을 기초로 산정하여 왔으므로 그에 대한 신뢰는 장기간 형성되어 온 것도 사실이다.
그러나 연금급여가 직업공무원제도의 한 내용이라는 점을 감안하더라도 위에서 본 바와 같이 연금급여의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 국회가 사회정책적 고려, 국가의 재정 및 연금기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 보다 폭넓은 입법재량으로 결정할 수 있다. 연금급여의 후불임금적 성격을 고려할 때, 오히려 그 퇴직연금급여는 최종보수월액이 아니라, 공무원으로 재직한 전 기간 평균보수월액으로 하는 것이 그 성격에 부합할 것임에도 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 개정한 것으로 그 자체의 합리성과 타당성이 인정될 뿐만 아니라, 그 개정으로 인하여 감소되는 정도는 크지 아니하다.
아울러 위 급여액산정기초규정과 같이 개정한 입법배경과 입법취지에서 살펴본 바와 같이 기존의 공무원연금제도를 유지하는 경우 연금재정이 파탄에 이르러 그 제도 자체를 유지·존속하기 어렵게 된 상황에 직면하여 국회가 공무원·정부·연금수급자 3자의 책임분담을 통하여 부담률을 높이고 지급수준을 낮추어 40년간 누적되어 온 연금적자문제를 해소하고 연금재정안정을 도모하는 일련의 연금제도개선책의 일환으로 위 법률조항과 같이 개정한 것으로, 그로 인하여 달성되는 공익은 실로 중대하다고 하지 않을 수 없다.
사학연금법상 급여액산정기초규정 역시 그 입법취지나 경위 및 사정이 이와 유사하고, 그것이 비록 직업공무원제도의 한 내용은 아니라 하여도 이와 달리 볼 것은 못된다.
따라서, 위 법률조항이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이라고는 할 수없다.
(4)공무원연금법 제43조의2 제1항·제2항, 부칙 제9조 제1항, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항을 준용하고 있는 부분, 부칙 제7조 제1항 및 개정 공무원연금법 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항의 위헌여부(연금액조정규정)
(가)연금액조정규정의 구체적인 내용과 헌법상 쟁점
먼저 위 법률조항과 개정 사학연금법 부칙에 의한 퇴직연금 등의 급여액조정의 구체적인 내용을 살펴보면, 다음과 같다.
통계청장이 매년 고시하는 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액 또는 감액하는 방법에 의하여 연금액의 조정이 이루어진다(공무원연금법 제43조의2 제1항, 사학연금법 제42조 제1항). 당해연도의 연금액은 [전년도 연금액×(전년도 연평균전국소비자물가지수－전전년도 연평균전국소비자물가지수)/전전년도 연평균전국소비자물가지수×100]으로 계산된다. 이와 같이 조정된 연금액은 당해연도 1월부터 12월까지 변동없이 적용된다(공무원연금법 제43조의2 제2항).
전국소비자물가변동률에 따라 연금액을 조정하는 것만으로 변화하는 사회·경제적 여건에 충분히 적응할 수 없을 경우에 대비하여 3년마다 정책적으로 연금액을 재조정하는데, 매 연도별로 전국소비자물가변동률이 공무원보수변동률과 2% 이상 차이가 발생할 경우에는 각 연도별로 공무원보수변동률과의 차이가 2%를 초과하지 아니하도록 조정한다(개정 공무원연금법 제42조의3 제3항, 개정 사학연금법 부칙 제1항). 이와 같은 연금액의 정책조정은 3년마다 실시하는 것이지만, 그 최초의 조정은 물가연동제 실시 후 2년이 경과한 때에 실시하도록 하는 내용의 경과규정을 두었고(개정 공무원연금법 부칙 제9조 제2항, 개정 사학연금법 부칙 제7조 제2항), 그에 따른 최초의 정책조정은 2003. 3. 12. 시행하되, 2003. 1. 1.부터 적용하도록 하였다(개정 공무원연금법 부칙 제1항, 개정사학연금법 부칙 제1항). 아울러 개정 공무원연금법 제43조의2 제3항에 따른 조정에도 불구하고 동일 재직기간의 상·하 직급간 연금인 급여액의 역전현상이 발생시에는 별도 보전을 통하여 해소되도록 하였고, 다만, 직급이 없거나 하위직급이 없는 공무원이었던 자의 경우에는 직급이 있는 공무원이었던 자에 준하여 보전하도록 하였다(개정 공무원연금법 부칙 제2항, 개정 사학연금법 부칙 제2항).
이에 대하여는 첫째, 연금액을 전국소비자물가변동률에 따라 매년 조정하도록 한 것 자체가 입법의 형성재량의 범위를 벗어나 청구인들의 재산권 또는 인간다운 생활을 할 권리의 본질적 내용을 침해하는 것인지의 여부, 둘째, 물가연동제를 적용하면, 동일직급의 퇴직자라도 퇴직시기에 따라 연금액이 달라질 수 있고, 상·하 직급 퇴직자 사이에서도 퇴직시기에 따라 연금액의 역전현상이 발생할 가능성이 있는데, 이러한 것이 헌법상 평등의 원칙에 위반되는지의 여부, 셋째, 종래 보수연동제에 의하여 연금액의 조정을 받아오던 기존 연금수급자들에게 법률의 개정을 통하여 물가연동제에 의한 연금액조정방식을 적용하도록 한 것이 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하는지의 여부, 신뢰보호의 원칙에 위반되어 헌법에 위반되는지의 여부가 문제된다.
(나) 물가연동제에 의한 연금액조정 자체의 위헌여부
위 물가연동제에 의한 연금액조정규정은 누적적인 연금재정의 적자, 퇴직자를 포함한 연금수급자의 급증, 평균수명의 연장 등 공무원연금제도와 사학연금제도의 환경변화로 인하여 기존의 제도를 유지할 경우에는 연금재정악화로 연금제도 자체의 유지·존속이 어렵게 되어 연금재정을 안정시키기 위한 일련의 연금재정개혁의 일환으로 개정된 것으로 그 필요성이 인정된다.
물가연동제에 의한 연금액조정규정의 취지는 화폐가치의 하락 또는 일반적인 생활수준의 향상 등으로 인하여 연금의 실질적 구매력이 점점 떨어질 것에 대비하여 그 실질구매력을 유지시켜 주어 연금수급자의 생활안정을 기하
기 위한 것이지, 연금수급권을 제한하거나 박탈하는 것이 아니며, 그 내용이 현저히 자의적이라고 볼 수 없다. 아울러 개정 공무원연금법 제43조의2 제3항에 의하여 각 연도 공무원보수인상률과 물가상승률의 차이가 2% 이상인 경우 3년마다 각 연도별 차이가 2% 이상 나지 않도록 재조정하여 보전해 주는 보완장치도 마련하고 있다.
외국의 입법례를 살펴보아도 전 공무원의 평균봉급상승률에 연동하여 조정하는 방식을 채택하고 있는 독일을 제외하고는 미국, 영국, 프랑스, 이탈리아, 일본 모두 임금상승률연동에서 물가상승률연동으로 개정하여 실시하고 있다.
따라서, 물가연동제에 의한 연금급여조정규정 자체는 연금수급권자의 재산권, 인간으로서의 존엄과 가치 또는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하거나 직업공무원제도나 헌법이 보장하는 사립학교교원의 지위의 근간을 훼손한 것이라고 볼 수는 없다고 할 것이다.
(다) 평등의 원칙에 위배되는지의 여부
청구인들은, 우리나라에서는 물가상승률보다 공무원보수인상률이 높게 유지되는 것이 통상적이므로 물가연동제에 의하여 매년 연금액을 조정할 경우에는 동일직급의 퇴직자라도 퇴직시기에 따라 퇴직연금액이 달라질 수 있으며, 상·하 직급의 퇴직자 사이에서도 퇴직시기에 따라 연금액의 역전현상이 발생할 수 있고, 이러한 점에서 위 규정은 헌법상 평등의 원칙에 반한다고 주장한다.
공무원연금법 제43조의2 제1항·제2항 및 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2 제1항을 준용하고 있는 부분에 있어서는 퇴직연금에 있어서 퇴직시기의 선후, 퇴직 당시의 직급 및 호봉 등을 따지지 아니할 뿐만 아니라, 장해연금 및 유족연금의 수급자들 모두에 대하여 일률적으로 연금액의 조정을 전국소비자물가변동률에 따르도록 하고 있다.
위 규정의 적용대상이 되는 연금수급자들 사이에서는 어떠한 차별취급도 일어나지 아니한다. 청구인들이 문제삼고 있는 차별취급은 현직공무원의 보수인상률과 물가변동률과의 차이를 전제로 하여 일어나는 것이고, 이것은 결국 현직공무원과 연금수급자 사이의 차별취급에 관한 것으로 귀착된다. 현직공무원과 연금수급자 사이에 발생하는 차별취급이 헌법적으로 정당성을 갖는지의 여부가 문제된다.
에게 폭넓은 형성재량이 인정되는 영역에 해당되는 관계로 차별기준 내지 방법의 합리성여부가 헌법적 정당성여부의 판단기준으로 된다고 할 것이다.
위 규정은 공무원연금법 및 사학연금법상의 연금수급권자에 대하여 적용되는 것이고, 이들은 현직공무원이나 사립학교교직원의 신분을 가진 사람들이 아니다. 위 규정에 의하여 동일직급의 퇴직자라도 퇴직시기에 따라 퇴직연금액이 달라질 수 있고, 상·하직급의 퇴직자 사이에서도 퇴직시기에 따라 연금액의 역전현상이 발생되는 것은 퇴직자의 연금액은 소비자물가상승률에 따라 보전해주고, 현직자는 보수인상률에 따라 보수를 지급받게 됨으로 인한 것인데, 연금수급권자에 대한 연금정책과 공무원이나 사립학교교직원에 대한 보수정책은 다를 수밖에 없다. 공무원이나 사립학교교직원의 보수는 근로에 대한 대가 및 생계비 보장의 측면뿐만 아니라, 공무원이나 사립학교교직원의 사기제고와 생산성향상을 통한 경쟁력의 강화에 연결될 수 있도록 여러 가지 정책적 고려에 의하여 결정되고, 공무원이나 사립학교교직원의 보수인상률도 그와 마찬가지이다. 그러나 공무원연금법 및 사학연금법상의 연금수급권자에게 지급되는 연금은 노령·폐질·사망 등으로 인한 소득상실의 위험으로부터 벗어날 수 있도록 기본적인 생활보장을 위하여 지급되는 것이므로 공무원이나 사립학교교직원의 보수와는 다른 정책적 고려에 의하여 결정되는 것이다. 따라서, 연금수급자들에 대한 연금액을 매년 조정함에 있어서도 현직공무원이나 사립학교교직원의 보수인상률과 동일한 비율의 증감이 이루어져야 할 필연성은 존재하지 아니하는 것이다.
아울러 개정 공무원연금법 부칙 제2항 및 개정 사학연금법 부칙 제2항에서 개정 공무원연금법 제43조의2 제3항의 규정에 따른 조정에도 불구하고 동일 재직기간의 상·하 직급 사이 연금급여액의 역전현상이 발생시에는 별도 보전을 통하여 해소되도록 하고, 다만, 직급이 없거나 하위직급이 없는 공무원 및 사립학교교직원이었던 자의 경우에는 직급이 있는 공무원 및 사립학교교직원이었던 자에 준하여 보전하도록 하는 경과조치를 마련하고 있다.
따라서, 위 규정이 명백히 불합리하다거나 연금수급자만을 자의적으로 차별하는 것으로는 볼 수 없다고 할 것이다.
(라) 소급입법금지원칙에 위배되는지의 여부
청구인들은 기존의 연금수급자들에 대하여도 물가연동제를 적용하도록 하는 것이 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하여 헌법에 위반된다고 주장한다.
그런데 위 부칙규정은 신설규정인 공무원연금법 제43조의2를 그 시행일인 2001. 1. 1.부터 적용함에 있어서 기존 연금수급자들의 연금액을 2000. 12. 31. 현재의 연금액을 기준으로 조정한다는 내용으로서 기존 연금수급자들에 대한 연금액의 조정을 종래의 보수연동의 방식에서 물가연동의 방식에 의하도록 변경하고 있는 것이다. 이와 같은 내용의 위 부칙규정은 법개정 이후의 법률관계만을 규율하고 있을 뿐이므로 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니한다. 이와 같이 법률의 개정에 의하여 기존의 법적 상태를 새로운 법적 상태로 변경하는 경우에는 새로운 법률이 기존의 법적 상태에는 아무런 영향을 미치지 못하는 것이므로 법률의 소급효는 문제될 여지가 없고, 다만, 그 법적 상태를 변경함에 있어서 기존의 법적 상태에 대한 신뢰를 법치국가적 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지가 문제될 뿐이다(헌재 1999. 4. 29. 94헌바37 등, 판례집 11-1, 289, 318-319 참조).
한편, 청구인들은 기존 연금수급권의 내용이 이미 법률개정 이전에 불가변적으로 확정된 재산권임을 전제로 하여 입법자가 법률의 개정을 통하여 이미 확정된 연금수급권의 내용을 사후에 변경하는 것은 소급입법에 의한 재산권의 박탈에 해당한다고 주장한다.
그러나 공무원연금법상의 연금수급권은 어느 정도 재산권의 성질도 갖고 있으나 사회보장적 급여로서 그 연금수급권의 구체적인 내용에 관하여는 입법자가 인간의 존엄과 가치, 인간다운 생활을 할 권리 등 기본권의 본질적 내용을 침해하지 아니하고 직업공무원제도의 근간을 훼손하지 않는 범위 안에서 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 이를 결정할 수 있고, 또한 그와 같은 사정의 변화에 맞추어 그 내용을 변경할 수도 있는 것이다. 이 점은 사학연금법상 수급권도 이와 유사하고 달리 볼 것은 아니다.
따라서, 연금수급권의 내용이 처음부터 불가변적으로 확정된 재산권임을 전제로 한 소급입법금지의 원칙에 위배된다는 청구인들의 위 주장은 받아들일 수 없고, 다만, 그 내용의 변경이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것인지의 여부가 문제될 뿐이다.
(마) 신뢰보호의 원칙에 위배되는지의 여부
새로운 입법이 신뢰보호의 원칙을 위배한 것인지의 여부를 판단하기 위하
여는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과 종합적으로 비교·형량하여야 한다.
그런데 위 물가연동제에 의한 연금급여조정규정이 신설된 것은 기존제도에 의한 수급구조의 불균형으로 인하여 연금기금이 급감하는 추세에 있고, 이를 그대로 유지할 경우 향후의 공무원연금제도와 사학연금제도의 존립 자체가 위태롭게 될 위기에 직면하여 연금액의 조정을 물가연동제의 방식에 의하도록 변경함으로써 연금지출의 증가폭을 줄여 재정악화를 해결하고자 하기 위한 것이다. 위 규정의 적용에 관한 경과규정인 공무원연금법 부칙 제9조 제1항 및 사학연금법 제7조 제1항은 기존의 연금수급자들에 대하여도 물가연동제의 방식을 적용함으로써 물가연동제에 의한 연금재정의 개선효과가 즉시 나타나도록 하였다.
이와 같이 경과규정에 의하여 물가연동제의 방식에 의한 연금액의 조정을 기존의 연금수급자들에 대하여 적용하도록 함으로써 달성하려는 공익은 연금재정의 악화를 개선하여 연금제도의 유지·존속을 도모하려는 데에 있고, 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 하지 않을 수 없다.
한편, 종전의 연금수급자들은 보수연동제의 방식에 의한 연금액조정을 통하여 물가상승률에 비하여 상대적으로 높게 인상된 연금을 지급받아 왔고, 그러한 연금액의 조정이 상당기간 지속됨으로써 앞으로도 공무원의 보수인상률에 맞추어 연금액도 같은 비율로 조정되리라는 기대가 형성되어 있던 것은 부인할 수 없다.
그러나 연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음세대의 부담정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, 공무원연금제도는 공무원신분보장의 본질적 요소라고 하더라도 적정한 신뢰는 “퇴직후에 연금을 받는다.”는 데에 대한 것이지, “퇴직 후에 현 제도 그대로의 연금액을 받는다.”는 데에 대한 것으로 볼 수는 없다.
연금수급자는 단순히 기존의 기준에 의한 연금지급이 지속될 것이라는 기대 하에 소극적인 연금수급을 하였을 뿐이지, 그 신뢰에 기한 어떤 적극적 투자행위를 한 것이라고 볼 수는 없다. 청구인들은 기존 연금제도가 그대로 지속할 것으로 믿고 이를 바탕으로 연금일시금 대신 연금을 선택하였으므로, 이러한 신뢰는 보호받아야 한다고 주장한다.
그러나 연금과 연금일시금은 각각 장단점이 있으며, 당사자는 이를 잘 형량
하여 자유로이 선택할 수 있었다. 국가는 연금과 연금일시금의 가능성을 공평하게 부여한 것이지, 연금을 선택하도록 적극적으로 유도한 것도 아니다. 또한 현존제도의 지속에 대한 당사자의 신뢰(또는 투자행위)는 연금수급권이 위에서 본 바와 같이 향후 변경의 유보 하에 있는 점을 생각할 때, 그 신뢰가치가 크다고는 할 수 없다.
그렇다면, 보호해야 할 연금수급자의 신뢰의 가치는 크지 않고 신뢰의 손상 또한 연금액의 상대적인 감소로서 그 정도가 심하지 않는 반면, 연금재정의 파탄을 막고 공무원연금제도와 사학연금제도를 건실하게 유지하는 것은 긴급하고도 대단히 중요한 공익이므로, 위 법률조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
(5) 공무원연금법 제46조 제1항 제1호 및 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제46조 제1항 제1호를 준용하고 있는 부분의 위헌여부(연금지급개시연령규정)
(가) 청구인들은 1995. 12. 31. 이전에 임용되어 그 때부터 지금까지 정상적으로 기여금 또는 개인부담금을 납입하여 왔고, 공무원연금법이 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정될 당시에도 1996. 1. 1. 이후 임용자에 대하여만 60세에 달할 것으로 연금지급의 요건으로 하였을 뿐, 청구인들의 기대권은 여전히 보호되고 있었으며, 이러한 입법태도에 대하여 청구인들은 자신들의 기대권이 계속 보호될 것이라고 신뢰하였음에도 불구하고, 이 사건 연금지급개시연령제한규정은 그 신뢰를 침해하여 재산권으로서의 기대권을 소급적으로 박탈한 것이므로 헌법 제13조 제2항 및 제23조에 위반된다고 주장한다.
위 연금지급개시연령제한규정은 공무원이나 사립학교교직원으로 재직하고 있는 자로서 장차 퇴직연금 등을 수령할 기대권을 가지고 있는 자에 대한 것으로서 이른바 부진정소급입법에 의한 재산권에 대한 제한규정으로서 신뢰보호이익의 침해여부가 문제된다.
(나) 퇴직연금지급개시연령제한은 우리나라 공무원연금법이 1960. 1. 1. 법률 제533호로 제정·공포될 당시 20년 가입 60세 퇴직연금지급개시라고 규정하였다가, 1962년 법 개정으로 지급개시연령제한을 폐지하였고, 다시 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정하여 1996. 1. 1. 이후에 임용되는 자에 대하여는
연금지급개시연령을 60세로 다시 제한하였다가 위 규정에 이르게 되었다.
위 규정과 같이 연금지급개시연령제한을 재도입하게 된 이유는 다음과 같다. 첫째, 사회보험은 본인이 납부한 보험료, 기여도에 비례하여 급여를 지급하는 것을 기본원리로 하고 있는데, 연금지급개시연령이 폐지되었던 구법에서는 20년간 재직 후 연금을 수령하는 자가 그보다 더 장기간 기여금을 납입하고 퇴직하여 연금을 수령하는 자보다 더 오랜 기간동안 연금을 수급하게 되어 있어 기여와 급여 사이에 반비례현상을 초래하게 된다. 둘째, 연금제도는 무엇보다도 노후소득을 보장하기 위해 설립되었다는 점에서 볼 때, 근로세대에게까지 연금을 지급한다는 것은 사회보장의 기본원리와도 배치되는 것이다. 셋째, 본인이 납부한 기여도에 비하여 과도한 급여가 지급됨으로써 연금재정악화의 큰 요인 중의 하나가 되어 왔다. 넷째, 1996년 이후 임용된 공무원과 1995년 이전에 임용된 공무원과의 균형을 도모하여 세대 사이의 불평등을 완화해야 하는 당면문제도 간과할 수 없었다.
요컨대, 위 규정과 같이 연금지급개시연령제도를 60세로 확대하게 된 것은 위와 같은 불합리한 면을 개선하고 공무원연금제도와 사학연금제도의 기본원리에 충실하고, 연금재정악화에 직면하여 연금재정의 안정화를 기하기 위한 일련의 연금제도개혁의 일환이므로, 그 입법목적으로 달성하고자 하는 공익은 긴급하고도 중대하다.
위와 같이 연금지급개시연령제한규정을 확대하면서 공무원연금법 부칙 제10조에서 다음과 같은 경과조치규정을 마련하고 있다. 즉, i) 이 법시행 당시 재직기간이 20년 이상인 공무원에 대하여는 위 규정을 적용하지 아니하고 종전과 같이 퇴직한 때부터 사망할 때까지 연금을 지급하고(제1항), ii) 이 법시행 당시 재직 중인 공무원(1995년 12월 31일 이전에 임용되었거나, 1996년 1월 1일 이후에 임용된 공무원으로서 1995년 12월 31일 이전의 공무원·군인 및 사립학교교직원의 경력을 합산받은 자를 말한다. 이하 제3항 및 제4항에서 같다)으로서 재직기간이 20년 미만인 자가 이 법시행 이후 재직기간이 20년 이상이 되어 퇴직한 경우에 대하여는 그 지급개시연령을 2001년부터 2002년은 50세 등 해마다 순차로 1세씩 증가하여 2019년부터 2020년은 59세로 하고 있고(다만, 제46조 제1항 제2호의 개정규정에 의한 정년 또는 근무상한연령에 먼저 도달한 때에는 그러하지 아니하다)(제2항), iii) 이 법시행 당시 재직기간이 20년 미만인 공무원이 재직기간이 20년에 도달하고, 이 법시행 당시 재직기간이 20년에 미달하였던 기간 이상을 재직하고 퇴직한 때에는 그 때부터
퇴직연금을 지급한다(제3항)라는 등의 경과규정을 두어 신뢰보호에 대한 배려조치를 하고 있다.
(다)이상에서 살펴본 바와 같이 1995. 12. 29. 연금법이 개정되어 1996. 1. 1. 임용된 공무원부터 60세의 연금지급개시연령제를 부활하여 실시하게 되었고, 향후 그 적용범위를 확대하거나 연령을 높일 가능성을 전혀 예상할 수 없었다고 보기도 어려운 점을 고려할 때, 보호하여야 할 신뢰의 가치가 크지 아니하고, 이 법시행 당시 이미 재직기간이 20년을 경과한 자의 경우에는 종전 규정에 의하고, 나머지의 경우도 2001년·2002년 50세로 하는 것을 시초로 순차적으로 향상시켜 2020년에 59세로 하는 등 전체적으로 비례의 원칙에 입각한 경과조치를 마련하고 있는 것을 감안할 때, 그 신뢰의 손상정도가 크지 아니한 반면, 연금재정악화로 인한 연금재정안정의 도모와 연금제도의 기본원리에 충실한 합리화라는 것은 긴급하고도 중대한 공익이므로 양자를 비교형량하여 볼 때, 위 법률조항이 입법목적으로 달성하고자 하는 공익이 우월하다고 할 것이어서, 위 연금지급개시연령제한규정은 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
4. 결 론
이상의 이유로 공무원연금법 제46조 제4항·제5항·제7항, 제47조 제2항, 제61조의2 제2항, 부칙 제11조, 구 공무원연금법 제43조의2 제3항, 부칙 제9조 제2항, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하고 있는 부분, 부칙 제9조, 구 사학연금법 부칙 제7조 제2항 및 연금법시행령 제52조의3에 대한 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 한대현, 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견, 재판관 김영일의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 한대현, 재판관 주선회의 반대의견
우리는 연금액의 조정을 전국소비자물가변동률에 연동하여 조정하도록 한 공무원연금법 제43조의2 제1항·제2항, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제43조의2를 준용하고 있는 부분 및 개정 공무원연금법 제43조의2 제3항을 그 법시행 전에 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자에게도 2001. 1. 1. 조정분부터 적용하도록 한 경과조치규정인 공무원연금법 부칙 제9조 제1항, 사학연금법 부칙 제7조 제1항, 개정 공무원연금법 부칙 제9조 제2항 및 개
정 사학연금법 부칙 제7조 제2항이 신뢰보호의 원칙에 어긋난다고 판단되므로, 다음과 같이 반대의견을 개진하는 바이다.
우선 다수의견이 본 바와 같이 연금액의 조정을 물가연동제의 방식에 의하도록 변경한 것이 연금지출의 증가폭을 줄여 연금재정의 악화를 개선하고자 하는 공익을 위한 것임은 인정한다. 그리고 기존의 연금재정의 부실을 보전하여 연금기금을 확보하기 위한 여러 가지 방안 중에 어떠한 방법을 설정하고 조합하여 연금제도를 개혁할 것인가는 원칙적으로 국회의 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다고 할 수 있다. 그러나 입법자는 그 입법재량을 행사함에 있어 신뢰보호의 원칙이나 비례의 원칙 등 헌법상의 제원칙에 부합되도록 해야 함은 물론이다.
공무원이나 사립학교교직원에 대한 연금제도는 기본적으로 사회보장급여의 성격을 가지는 외에 특히 우리나라의 경우 후불임금적 성격도 아울러 가지고 있다. 그동안 역대 우리나라정부는 물가안정, 경제의 지속적인 성장, 국가경쟁력의 제고 등 경제정책적 견지에서 공무원 등의 보수수준을 억제하여 온 대신 사기업체의 근로자에 비하여 보다 후한 연금급여수준을 확보하여 줌으로써 국가와 국민전체의 봉사자로서의 공무원의 사기를 진작하고 직무에 전념·충실하도록 유도하는 정책을 견지하여 왔다. 이에 따라 공무원인 근로자는 사기업체의 근로자에 비하여 상대적으로 적은 급여를 받고 있음에도 불구하고 퇴직 후나 노후 높은 수준의 퇴직연금을 받을 것을 기대하면서 그것을 감내하여 왔음은 주지의 사실이다. 그리고 연금액조정을 보수인상률에 따라 조정해온 것은 우리나라의 공무원연금법이 제정된 1960년 이래 근 40년 이상 지속적으로 시행해왔으며, 그 제도 자체의 합리성과 합목적성이 폭넓게 인정되어 왔고, 20년 이상 근무하다가 퇴직한 청구인들의 입장에서도 이러한 제도가 단시일 내에 변경 또는 폐지되리라고는 예상할 수도 없었을 것이다. 사립학교교직원의 경우에도 그 신뢰형성은 이와 유사하다고 할 것이다. 요컨대, 그 형성된 신뢰는 장기적이고 지속적이어서, 그와 같은 신뢰가 바뀔 것이라고는 쉽사리 예견할 수 없을 것이므로, 그 신뢰는 견고하다고 볼 수 있고, 그 신뢰에 대한 보호가치는 연금제도가 헌법상 보장된 직업공무원제도나 교원의 법적 지위의 한 내용을 이루고 있다는 점에서 결코 적다고 할 수 없다.
또한 2003. 4. 행정자치부장관이 제출한 참고자료에 의하면, 2000년 대비 보수상승률이 2001년 12.8%, 2002년 25.7%(2001년 대비는 11.4%)인 반면, 2000년 대비 물가상승률은 2001년 2.3%, 2002년 6.5%(2001년 대비는 4.1%)인바,
이에 따라 받게 될 물가연동의 퇴직연금과 종전 공무원보수연동의 그것과의 차액을 계산하여 보면, 예컨대, 1급 22호봉의 경우에 그 기준보수액을 1,977,400원으로 하여, 2001년은 종전제도에 비하여 월 207,627원, 연 2,491,524원을, 2002년은 월 378,967원, 연 4,574,604원을 적게 받게 되고, 5급 30호봉의 경우, 그 기준보수액을 1,393,400원으로 하여, 2001년은 종전제도에 비하여 월 146,307원, 연 1,755,684원을, 2002년은 월 267,043원, 연 3,204,516원을 적게 받게 된다. 그렇다면, 위 연금액조정의 경과조치규정으로 인한 신뢰의 손상정도가 결코 적다고 할 수 없을 것이다.
공무원연금기금과 사학연금기금의 재정부실원인이 다수의견도 지적한 바와 같이 정부 및 연금수급대상자의 낮은 기여금부담률, 평균수명의 연장과 연금수급자의 증가 등 연금지출에 비하여 수입이 상대적으로 부족한 구조적인 재정적자가 장기간에 걸쳐 누적된 측면이 있는 것은 사실이나, 한편, 연금재정악화의 근인은 청구인들이 주장하는 바와 같이 정부가 1998년부터 2002년까지 국가공무원의 16%, 지방공무원의 30% 등 약 11만 명에 이르는 공무원인력감축을 결정하는 등 이례적인 단기 정부구조조정에 따른 연금지출이 급증한 데 있고, 그 밖에 정부가 책임져야 할 공무원의 후생·복지사업에 연금기금을 투자하도록 하여 1982년부터 1998년까지 약 6,416억원의 손실을 초래하였으며, 공무원연금기금을 증권시장을 안정시키는 도구로 활용하여 기금운영의 자율성을 크게 훼손한 점과 그 주식투자로 인한 손실도 무시할 수 없는 한가지 요인이 되었다는 측면을 부정할 수 없다. 아울러 공무원과 사립학교교직원의 부담률은 선진국과 비슷한 8.5%인 데 대하여, 정부부담률은 미국 34.2%, 일본 25.6%, 대만 전액인 데에 비하여 그에 훨씬 못 미치는 8.5%에 불과하여 정부부담률이 상대적으로 낮다는 것이다.
이와 같은 기존의 연금재정의 부실을 보전하여 연금제도로서 기능을 유지·보존하기 위하여는 일정액의 연금기금이 확보되어야 하는바, 그에 대한 방안으로 상정해 볼 수 있는 것으로는 공무원연금 등의 수급자나 정부의 기여율을 높이는 방법, 연금급여수준을 낮추는 방법, 기금운용이나 관리상의 문제점을 시정하는 방법 및 나아가 공무원연금제도·사립학교교직원연금제도·군인연금제도의 기본적인 체계를 국민연금제도와 더불어 전체적으로 개혁하는 방법 등이 있을 수 있고, 또한 이들을 병행하는 방안이나 긴급한 연금재정 부실이나 흠결을 한시적으로 보전하는 범위 내에서 국가재정에 의한 긴급지원 후 장래에 조성되는 연금기금으로부터 일정기간을 거쳐 상환하도록
하는 방안 등이 있을 수 있다.
입법자로서는 이러한 방안 중 연금재정의 악화를 개선한다는 공익을 달성하면서도 기존 연금수급자들의 신뢰침해를 최소화함으로써 공익과 사익을 조화시키는 방안을 선택하여야만 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 할 것인데, 기존 연금수급자들에게도 물가연동제에 의한 연금액조정규정을 적용하도록 한 것은 달성하고자 하는 공익에 비하여 위와 같이 기존 연금수급자들의 신뢰를 손상하는 정도가 커서 신뢰보호원칙에 위배된다고 하지 않을 수 없다. 이는 공무원연금법 제27조 제3항 및 사학연금법 제35조 제3항에서 퇴직연금의 산정기초를 최종보수월액에서 ‘최종 3년간 평균보수월액’으로 개정하면서 공무원연금법 부칙 제2조 및 사학연금법 부칙 제2조에서 “이 법 시행전에 급여의 사유가 발생한 자에 대한 급여에 관하여는 종전의 규정에 의한다.”라고 하여 기존 연금수급자들의 신뢰를 보호하는 경과규정을 두었다는 점과 비교하더라도 물가연동제에 의한 연금액조정을 기존 연금수급자들에 대해서도 적용되도록 한 위 부칙규정은 기존 연금수급자들의 신뢰를 심히 침해하는 것이라 하지 않을 수 없다.
그리고 위와 같은 공무원연금법 등을 개정하여 연금제도를 개혁하게 된 것은 기본적으로 우리나라의 연금제도가 공무원의 기여율에 비하여 급여수준이 너무 높아 장기적으로는 누적적자요인을 안고 있는 구조에도 있지만, 위에서 본 바와 같이 그 근인은 1998년부터 2000년 사이의 공직사회의 구조조정에 따른 이례적인 대량퇴직으로 인한 급속한 연금기금의 소진으로 급기야 공무원연금기금이 2001년에는 바닥이 나는 사태에 이른 때문이다. 그런데 그와 같은 현상은 연금제도 자체에서 통상 상정하기 어려운 이례적인 것이며, 그와 같은 구조조정으로 인하여 우리정부는 11조원에 이르는 인건비의 절감효과를 가져와 그 자체가 정부재정의 건전성에 기여하였는바, 그렇다면, 그로 인한 연금재정악화를 연금제도 자체의 개혁을 통하여 보전하는 것은 적절하지 않고, 이들이 정상적으로 퇴직하게 되었다면, 몇 년 후에 퇴직연금지급사유가 발생하게 된다는 점을 감안한다면, 그 부분은 국가의 특별한 재정편성을 통하여 일단 보전하고 향후 연금기금의 축적을 기다려 상당기간에 걸쳐 그로부터 상환하게 하는 방법이 그에 적합한 수단이라고 할 것이다. 그와 달리 긴급한 연금재정악화의 보전이라는 명분 하에 이미 퇴직하여 종전부터 보수인상률에 연동하여 연금을 수령하고 있었고, 앞으로 그 기준에 따라 연금을 지급받을 것으로 굳게 믿고 있던 자의 신뢰를 심히 손상하여 그 급여청구권의 내용을
축소·변경하는 것은 적절한 방법이라고 할 수 없을 뿐만 아니라, 연금제도의 유지·보존이라는 공익이라고 하더라도 이를 위와 같은 연금수령자의 신뢰이익을 우선하는 것은 헌법상 용인될 수 없다고 할 것이고 비례의 원칙에도 위배될 소지가 있는 것이다.
또한 공무원이나 사립학교교직원의 기여율에 비하여 연금 급여의 수준이 너무 높은 우리의 공무원연금제도나 사학연금제도 자체의 구조적인 문제를 연금재정의 수지균형을 위하여 개혁하는 입법취지의 관점에서 보더라도 위에서 본 바와 같이 우리의 공무원연금제도나 사학연금제도는 공무원의 보수수준과 밀접하게 연계되어 설정된 제도이고, 이에 대한 공무원이나 사립학교교직원의 신뢰가 무려 30 내지 40여 년간 오랫동안 형성되어 있는 것이므로, 이를 개혁하여 장기적인 연금재정에 대처하는 경우에도 공무원이나 사립학교교직원의 보수수준의 상승 등에 맞추어 점차적으로 퇴직연금급여의 수준을 합리화하는 방안으로 나아가야 하고, 그 경우에도 공무원의 근무연수 등을 고려하여 비례적인 경과조치를 취하여야 헌법상 비례의 원칙에 부합하게 되는 것이다. 그런데 위에서 살펴본 바와 같이 그 연금기금재정부실의 원인과 그 재정부실보전을 위한 여러 가지 방안에 비추어 볼 때, 이미 퇴직이라는 급여의 사유가 발생하여 퇴직연금을 수령하고 있는 자의 신뢰를 심히 손상하지 않고도 충분히 입법목적을 달성할 수 있는 방안이 있음에도 불구하고, 위 규정과 같이 비례적인 경과조치를 취하지 아니하고 일률적으로 모든 연금수급자에게 위 물가연동에 의한 연금급여액조정규정을 적용하도록 한 것은 필요최소한의 범위를 넘어선 과도한 제한이라고 보지 않을 수 없다.
참고로, 외국의 경우에도 공무원연금법의 개혁조치를 취한 바 있는데, 그때마다 기존의 연금수급권자를 보호하기 위하여 비례의 원칙에 입각한 상세한 경과조치를 마련하고 있다는 점이다. 미국은 1983년 연금제도를 개혁하여 기본연금·직역연금·개인저축연금으로 이루어진 3층 구조의 연금제도를 시행하고 있는데, 1920년부터 시행되어 온 종전 연방공무원연금제도인 CSRS (Civil Service Retirement System)는 그대로 두고, 특히 사회보장연금제도와 연계를 도모하고 특별히 공무원에 대해서 OASDI(Old-Age, Survivors and Dis-ability Insurance)제도의 보장수준 이상의 급여를 제공하기 위하여 CSRS제도와 별도로 신공무원연금제도인 FERS(Federal Employees Retirement System)를 만들어 1987. 1. 1.부터 시행하여 오고 있으며, 그 적용대상자는 기본적으로 1984. 1. 1. 이후 신규임용된 모든 연방공무원으로 하고, 구제도의
적용을 받던 공무원도 1987. 7. 1.부터 같은 해 12. 31.까지의 선택기간(그 선택기간은 그 후 1988. 6. 30.까지 6개월 연장되었다)을 부여해 주어 신제도로의 전환을 할 수 있도록 경과조치를 마련한 바 있다. 일본은 1994년 연금법을 개정하여 지급자격기간을 20년에서 25년으로 연장하고, 공제연금제도가 후생연금과 비교해서 연금액의 산정방식 및 급부수준이 서로 균형을 이루도록 기초봉급을 취급하는 방법에서도 표준보수제를 채용하고, 퇴직공제연금의 수급자가 다른 피용연금제도의 가입자가 된 경우 또는 피용자연금제도의 적용을 직접 받지 않더라도 국회의원이나 지방의회의원이 된 경우에는 급여소득의 고저를 맞추어 일정한 비율로 연금의 지급을 정지하도록 규정하였는데, 그와 아울러 그에 따른 경과조치를 비례의 원칙에 입각하여 세밀히 규정하고 있다. 독일은 1992년 법개정으로 연금산식, 법정퇴직연령, 연금연동방식, 타제도와의 병합조정, 소득심사, 연금소득과세 등 공무원부양연금제도에 대하여 대폭적인 개혁조치를 취하였는데, 그 개정시 신뢰보호의 차원에서 1992년부터 효력이 발생하는 신규정은 이미 퇴직한 공무원에게 적용되지 않으며, 1991. 12. 31. 현재 현직에 있는 공무원들을 위한 특별규정이 만들어졌고, 특히 55세 이상인 공무원의 연금급여에는 변경이 없도록 하는 등 광범위한 경과조치가 마련되었다.
우리 헌법재판소는 2001. 9. 27. 국세관련경력공무원에 대하여 세무사자격을 부여하는 제도를 폐지하고, 그 경과조치로 2000. 12. 31. 현재 종전규정에 해당하는 자 즉, 국세에 관한 행정사무에 종사한 경력이 10년 이상인 자로서 그 중 일반직 5급 이상 공무원으로서 5년 이상 재직한 경력이 있는 자의 요건을 갖춘 자에 한하여 종전의 규정에 의하여 시험없이 세무사자격을 부여한다는 경과조치를 마련하고, 아직 그 요건을 갖추지 못한 세무공무원의 경우에는 바로 세무사자격을 부여하지 아니하고 개정법에 의하여 일반인과 마찬가지로 세무사자격시험을 통하여 그 자격을 취득하도록 하며, 다만, 제1차 시험전부면제, 제2차 시험과목 일부면제라는 경과조치를 둔 세무사법(1999. 12. 31. 법률 제6080호로 개정된 것) 부칙 제3항이 신뢰보호의 원칙 및 평등의 원칙에 위반된다고 하여 헌법불합치결정을 한 바 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마152 , 판례집 13-2, 338 참조). 그리고 같은 날 변리사법(2000. 1. 28. 법률 제6225호로 개정된 것) 부칙 제3항에 대하여도 같은 취지로 헌법불합치결정을 한 바 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마208 등, 판례집 13-2, 363 참조).
위 결정은 아직 종전법에 의하여 세무사나 변리사의 자격취득요건을 갖추
지 아니한 자에 대하여 그것도 ‘제1차 시험면제, 제2차 시험과목 일부면제’라는 혜택을 부여하는 경과조치를 마련하고 있음에도, 이를 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 보았는데, 이 사건 경과조치규정이 이미 퇴직연금급여의 사유가 발생하여 퇴직금을 수령하고 있는 자에 대하여 그 신뢰를 보호하는 경과조치를 전혀 두지 아니하고 개정법의 기준을 적용하도록 한 것에 대하여는 신뢰보호원칙에 어긋나지 아니한다고 보는 것은 위 판결의 취지와 심히 모순된다고 보지 않을 수 없다.
따라서, 전국소비자물가변동률에 연동하여 조정하도록 한 개정 연금액조정규정을 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자에게도 적용하도록 한 위 경과규정은 신뢰보호의 원칙에 위반되므로 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.
이상의 이유로 우리는 다수의견에 반대하는 것이다.
6. 재판관 김영일의 반대의견
나는, 위 공무원연금법 제47조 제2항, 부칙 제11조, 사학연금법 제42조 제1항 중 공무원연금법 제47조 제2항을 준용하는 부분 및 동법 부칙 제9조에 대한 청구부분에 대하여는 기본권침해의 직접관련성·현재관련성이 결여되었다고 부적법각하할 것이 아니라, 그에 대하여 기본권구제의 실효성을 위하여 본안판단을 하여야 하고, 위 공무원연금법 부칙 제9조 제1항, 사학연금법 부칙 제7조 제1항, 개정 공무원연금법 부칙 제9조 제2항 및 개정 사학연금법 부칙 제7조 제2항은 퇴직급여액조정을 보수인상률연동에서 물가상승률연동으로 하도록 퇴직급여의 내용을 질적으로 변경하고, 이를 이미 퇴직하여 확정된 퇴직연금급여를 수령하고 있는 자에게도 소급하여 적용하도록 하는 것으로, 헌법이 금지하고 있는 소급입법에 의하여 청구인들의 재산권을 침해한 것이어서 헌법 제13조 제2항, 제23조에 위반된다고 판단되므로, 다음과 같은 반대의견을 밝히는 바이다.
가. 지급정지규정에 대한 청구부분
다수의견은 위 지급정지규정만으로는 연금의 지급정지금액이 정해지는 것이 아니고 대통령령에 의하여 비로소 구체적으로 어떠한 소득이 있는 경우 어느 범위에서 지급정지될 것인지가 결정될 것이라는 이유로 기본권침해의 직접관련성이 없고, 위 지급정지규정은 현재 시행되고 있지 아니하고 5년의 범위 내 즉, 2005. 12. 30. 내에 대통령령이 정하는 날로부터 시행되므로 기본권침해의 현재관련성이 없다고 한다.
그러나 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면, 그 법규범의 권리침해의 직접성은 인정되고(헌재 1989. 3. 17. 88헌마1 , 판례집 1, 9, 19; 헌재 1991. 3. 11. 90헌마28 , 판례집 3, 63, 75; 헌재 1997. 7. 16. 97헌마38 , 판례집 9-2, 94, 104 각 참조), 그 법규범이 시행령을 예정하고 있다고 하여 다르지 않다고 할 것이다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마13 , 판례집 8-1, 126, 134-135 참조). 그리고 기본권침해가 장래 발생하더라도 그 침해가 틀림없을 것으로 현재 확실히 예측된다면, 기본권구제의 실효성을 위하여 침해의 현재성을 인정할 수 있고(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 669; 헌재 1996. 8. 29. 95헌마108 , 판례집8-2, 167, 175; 헌재 1998. 10. 15. 98헌마168 , 판례집 10-2, 586, 595; 헌재 1999. 5. 27. 98헌마214 , 판례집 11-1, 675, 694-695; 헌재 2001. 6. 28. 2000헌마111 , 판례집 13-1, 1418, 1423 각 참조), 또한 법률이 헌법소원의 대상이 되려면, 현재 시행 중인 유효한 법률이어야 함이 원칙이나 법률이 일반적 효력을 발생하기 전이라도 이미 공포되어 있고, 그로 인하여 사실상의 위험성이 이미 발생한 경우에는 예외적으로 침해의 현재성을 인정하여 이에 대하여 곧 헌법소원을 제기할 수 있다고 보아야 할 것이다(헌재 1994. 12. 29. 94헌마201 , 판례집 6-2, 510, 523-524; 헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 , 판례집 12-1, 913, 935 참조).
그런데 이 사건 지급정지규정은 그 자체로 이미 소득세법 제19조의 규정에 의한 사업소득이나 같은 법 제20조의 규정에 의한 근로소득이 있는 경우에 그 소득과 연계하여 연금을 지급정지하되, 그 지급정지의 상한을 연금의 2분의 1로 하는 지급정지제도를 설정하고 있는 것이므로 그 자체로 청구인들의 연금수급청구권을 제한하고 있는 것이고 그 시행령 제정과 관계없이 이 사건 지급정지규정의 합헌성여부는 여전히 남아 있는 것이어서, 직접성 요건은 충족되었다고 할 것이다. 아울러 이 사건 지급정지경과조치규정은 더더구나 시행령제정과의 관계가 더욱 희박하다. 직접성요건이 결여되었다고 보는 다수의견에 의하면, 결국 시행령이 제정된 후 그 시행령을 다투라는 것인데, 그 시행령조항만을 다투는 것으로는 부족하고, 결국 근로소득이나 사업소득이 있는 경우 연금액의 2분의 1을 상한으로 지급정지하도록 하는 제도를 설정한 위 법률규정을 전제로 그 법률조항과 아울러 다툴 수밖에 없을 것이라는 점
을 생각할 때, 그 견해는 타당하다고 할 수 없다.
그리고 비록 그 지급정지규정이 현재 시행되고 있지 아니하고 그 시행은 2005. 12. 30.을 시한으로 대통령령이 제정될 때부터 시행되는 것이지만, 시행령의 내용으로 그 모법의 합헌성이 보강되는 것도 아니며, 이는 장래 기본권침해의 발생이 확실히 예견되는 경우로서 우리 헌법재판소가 그 현재관련성을 예외적으로 인정한 전형적인 사례에 해당되는 것이다. 나아가 이 사건의 경우는 오히려 시행령이 제정되지 않으므로 아직 시행되고 있지 아니한 새로운 지급정지제도의 합헌성을 담보할 수 있는 헌법적 기준을 시행령 제정 전에 미리 분명히 밝혀줌으로써 헌법에 부합되는 제도를 시행할 수 있게 하는 것이 규범통제의 효율성, 소송경제성 등에 비추어 보아 타당하다고 판단된다. 그렇지 않고 이를 각하하는 것은 본안판단을 회피하는 것이라는 비난을 면하기 어렵다고 생각된다. 더구나 이 사건 청구인들은 모두 이해당사자이어서 그와 같은 이유로 위 규정에 대하여 각하결정을 한다면, 필히 다시 청구할 것임을 미루어 볼 때, 더욱 그러하다고 할 것이다.
따라서, 이 사건의 경우에 법 소정의 사업소득이나 근로소득이 있는 때, 그 연금지급액의 2분의 1을 상한으로 연금지급을 정지할 수 있도록 한 새로운 지급정지제도의 위헌여부에 대하여, i) 사업소득이 있는 경우에도 지급정지하는 것이 헌법상 타당한지, ii) 사기업체에 종사하여 소득을 받는 경우에도 지급정지하는 것이 헌법상 적절한지, iii) 그 2분의 1의 상한 규정만으로 헌법상 위임입법의 기준으로 충분한지, 구체적으로는 연금수급자가 퇴직 후 재취업을 하거나 개인사업을 영위하여 얻은 소득과 지급정지하여 받게 될 연금액의 합계가 퇴직 후 새로운 소득이 없었을 때, 연금법상 받게 될 퇴직연금액보다 적어도 되는지, iv) 위 지급정지규정으로 인하여 연금수급자의 직업선택의 자유나 근로의 권리 등을 부당하게 제약하는 점은 없는지, 그리고 v)이미 퇴직하여 급여의 사유가 발생한 자에게 적용하도록 한 경과조치규정이 소급입법금지의 원칙에 위배되는지의 여부 등에 대하여 명확히 판단해 줌으로써 앞으로 최소한 2005. 12. 30.에는 시행될 지급정지제도의 헌법상 허용기준을 설정하여 그 합헌성을 담보해 주는 것이 타당하다고 판단되므로, 이 사건에서 위 지급정지규정과 경과조치규정에 대하여 본안판단을 하여야 한다고 보는 것이다.
나.물가연동에 의한 급여액조정의 경과조치규정에 대한 청구부분
우리 헌법 제13조 제2항에 의하면, “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정
권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다.”라고 규정하여 이미 종료된 사실관계에 작용하는 진정소급입법은 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙이며, 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용될 수 있을 뿐이다(헌재 1995. 10. 26. 94헌바12 , 판례집 7-2, 447, 457-459; 헌재 1998. 11. 26. 97헌바58 , 판례집 10-2, 673, 680; 헌재 2001. 4. 26. 99헌바55 , 판례집 13-1, 869, 884; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 공보 71, 633, 638 각 참조).
소급입법은 신법이 이미 종료된 사실관계에 작용하는지, 아니면, 현재 진행 중인 사실관계에 작용하는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데(헌재 2001. 4. 26. 99헌마55 , 판례집 13-1, 869, 884; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574 , 공보 71, 633, 638 참조), 위 연금액조정경과규정의 적용대상이 되는 퇴직연금수령자는 이미 퇴직하여 퇴직연금급여의 사유가 발생하여 보수인상률연동으로 조정하는 연금급여를 내용으로 하는 퇴직연금을 수령하고 있는 자로서 위 연금액조정경과조치규정이 그와 같은 퇴직연금수령자에 대하여 소비자물가변동률을 적용하여 연금액을 조정하도록 하는 것은 이미 ‘퇴직’이라는 사실관계가 종료된 것에 소급적으로 작용하는 것으로 진정소급입법에 해당한다고 하지 아니할 수 없다. 비록 퇴직일시금이 아니라, 퇴직연금을 선택하여 급여사유종료시까지 매월 법 소정의 일정급여액을 지급받게 되는 것이지만, 그것은 그와 같은 선택의 결과 그 연금급여의 지급방법이 다른 것일 뿐이다. 즉, 퇴직연금제도는 공무원이나 사립학교교직원이 퇴직하는 경우를 상정하여 그 후 또는 노후 본인과 유족의 생활보장과 복리증진을 도모하고자 하는 것으로 재직 중 본인 및 국가의 일정률의 기여와 부담을 조건으로 그 연금급여의 내용이 정해지는 것이고, 퇴직이라는 급여사유가 발생하면, 그 퇴직연금급여청구권은 효력을 발하게 되므로, 이로써 그 퇴직연금제도에 관한 구성요건적 사실관계는 종료되고, 이에 따라 다만, 연금관리자인 연금관리공단의 연금지급이라는 당시 연금법에 따른 급여의 이행만이 남게 되는 것일 뿐이다.
그리고 구체적인 연금급여액을 해마다 공무원이나 사립학교교직원의 보수인상률에 연동하여 조정하는 퇴직연금제도와 소비자물가인상률에 연동하여 조정하는 퇴직연금제도는 단순히 결과에 있어서 구체적인 급여액의 증감이라는 ‘양적인 차이’에 불과한 것이 아니라, 그 내용에 있어서 연금제도의 ‘질적인 변동’을 의미하는 것으로서 단순히 후일 연금급여액을 부가적으로 증액하는 연금액조정제도 이상의 것이다. 다시 말하면, 구체적인 퇴직연금급여액
을 보수인상률에 따라 지급한다는 것은 비록 퇴직하였지만 그 직위에 상응하는 보수에 맞추어 그 기준에서 지급한다는 의미이고, 물가상승률에 따라 조정한다는 것은 퇴직 직전의 보수수준에서 인플레율을 감안하여 단순히 실질적인 구매력을 보전한다는 의미에 불과하다. 아울러 위 연금액조정경과조치규정은 위와 같은 연금제도의 질적 변동을 이미 퇴직하여 급여의 사유가 발생한 자에 대하여 즉, 사실관계가 이미 종료된 것에 소급적으로 적용하고 있는 것이다.
따라서, 이 사건과 같이 기왕에 종전법률에 의하여 퇴직하여 퇴직연금을 수령하고 있는 자의 경우에 그 퇴직연금청구권은 종전법률규정 즉, 공무원보수인상률연동에 의한 조정을 전제로 한 내용의 권리가 퇴직하여 급여의 사유가 발생할 때, 재산권으로 확정되는 것이고, 다만, 해마다 그 보수인상률에 의하여 구체적인 연금지급액이 조정될 뿐이라고 할 것이므로, 위 연금액조정경과규정은 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 자로부터 퇴직연금청구권이라는 재산권을 소급하여 박탈하는 것으로 그 예외를 인정할 특단의 사정이 없는 한, 진정소급입법으로 헌법 제13조 제2항, 제23조에 위배되어 헌법에 위반된다고 할 것인데, 아래에서 보는 바와 같이 이 사건의 경우에는 그 예외를 인정할 특단의 사정이 있는 경우에도 해당되지 아니한다.
연금재정적자를 개선하기 위한 연금제도개혁에 있어서 위 경과조치규정처럼 이미 연금을 수령하고 있는 자의 연금수급권을 소급적으로 제한하지 않더라도 위의 5. 반대의견에서 자세히 논증한 바와 같이 연금기금의 재정부실원인에 즉응한 그 기금재정확보방안으로서 공무원연금 등의 수급자나 정부의 기여율을 높이는 방법, 연금급여수준을 낮추는 방법, 기금운용이나 관리상의 문제점을 시정하는 방법, 나아가 공무원연금제도·사립학교교직원연금제도·군인연금제도의 기본적인 체계를 국민연금제도와 더불어 전체적으로 개혁하
는 방법 및 이들을 병행하는 방안이나 긴급한 연금재정부실이나 흠축(欠縮)을 한시적으로 보전하는 범위 내에서 국가재정에 의한 긴급지원 후 장래에 조성되는 연금기금으로부터 일정기간을 거쳐 상환하도록 하는 방안 등 그 입법목적을 달성할 수 있는 다른 방법이 얼마든지 있을 수 있고, 특히 그 연금재정의 급격한 악화의 근인이 1998년부터 2000년 사이의 공직사회의 구조조정으로 인한 공무원 및 사립학교교원의 일시적인 대량퇴직으로 연금기금이 급격히 소진된 것이라는 점에서 볼 때, 그로 인한 기금재정악화는 국가의 특별한 재정편성을 통하여 일단 보전하고 향후 연금기금의 축적을 기다려 상당기간에 걸쳐 그로부터 상환하는 적절한 방안이 있을 수 있고, 더구나 이와 같은 장기적인 연금기금재정의 안정을 위한 대처방안도 공무원이나 사립학교교직원의 보수수준의 상승 등에 맞추어 점차적으로 퇴직연금급여의 수준을 합리화하는 것으로 나아가야 하고, 그 경우에도 공무원의 근무연수 등을 고려하여 비례적인 경과조치를 취하여야 헌법에 합치하게 된다고 할 것이므로, 위 경과조치가 긴급한 필요에 의한 합헌적인 유일무이한 수단이 아니라는 점에서 볼 때, 위와 같이 소급입법을 하여야 할 예외적인 특단의 사정이 있는 경우라고 할 수 없다.
그렇다면, 위 연금액조정경과규정은 진정소급입법에 의하여 청구인들의 재산권을 침해하는 것이므로 헌법 제13조 제2항 및 제23조에 위반된다고 할 것이다.
가사 이미 퇴직하여 연금을 수령하고 있는 공무원이나 사립학교교직원의 퇴직연금수급권이 확정된 재산권이라도 다른 한편, 사회보험에 입각한 사회보장적 급여라는 법적 성격에 비추어 그 구체적인 내용은 입법자가 후에 변경할 수 있는 것이어서 진정소급입법이 아니라, 부진정소급입법에 해당된다고 보더라도 위의 5. 반대의견에서 제시한 바와 같이 신뢰보호의 원칙에도 위반된다.
따라서, 위 연금액조정경과규정에 대하여 마땅히 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.
이상과 같은 이유로 나는 다수의견에 반대하는 바이다.
재판관
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일(주심) 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회
별지
〔별지 1〕2001헌마138의 청구인 명단 생략
〔별지 2〕 2001헌마143 의 청구인 명단 생략
〔별지 3〕 2001헌마138 의 일부 보조참가인의 명단 생략
〔별지 4〕 2001헌마138 의 나머지 보조참가인 명단 생략
〔별지 5〕 2001헌마138 의 이해관계인 명단 생략