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청구인
【당 사 자】
청 구 인 ○○ 주식회사
대표이사 이○종
대리인 변호사 윤석정
당해사건
서울행정법원 99구21970 위험물탱크안전성능시험지정자취소처분취소
주문
소방법(1999. 2. 5. 법률 제5756호로 개정되기 전의 것) 제18조 제4항 제2호 중 제2항 제4호, 제6호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요와 심판대상
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가. 사건개요
청구인은 1995. 12. 11. 위험물탱크안전성능시험자로 지정을 받은 법인으로, 그 임원인 청구외 이창구 이사가 1996. 4. 3. 부산지방법원 울산지원(96고합3)에서 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기)죄로 선고받은 징역 2년, 집행유예 3년의 형이 1996. 9. 20. 확정되고서도 3월 이내에 개임하지 아니하자, 서울특별시장은 1999. 7. 5. 소방법 제18조 제4항 제2호, 제2항 제4호, 제6호를 근거로 위험물탱크안전성능시험자 지정을 취소하는 처분을 하였다.
이에 청구인은 1999. 7. 20. 서울행정법원에 위 지정취소처분의 취소를 구하는 행정소송(99구21970)을 제기하여 그 소송계속 중 소방법 제18조 제4항 제2호에 대하여 위헌제청신청(99아512)을 하였으나 1999. 10. 7. 기각되자, 1999. 10. 22. 이 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상
제18조 제4항 제2호, 제2항을 심판대상으로 기재하였으나, 법 제18조 제4항 제2호 중 제2항 제4호, 제6호에 관한 부분을 제외한 나머지 부분은 이 사건과 관련이 없으므로 이 나머지 부분을 심판대상에서 제외한다(헌재 2000. 6. 1. 99헌가11 등, 판례집 12-1, 575, 578).
(2) 심판대상은 법 제18조 제4항 제2호 중 제2항 제4호, 제6호에 관한 부분(이하 “이 법률조항”이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용과 관련규정은 아래와 같다.
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(가) 이 법률조항
법 제18조(위험물탱크안전성능시험자의 지정) ④ 시ㆍ도지사는 위험물탱크안전성능시험자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 내무부령이 정하는 바에 의하여 그 지정을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 그 영업을 정지하게 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 지정을 취소하여야 한다.
2. 제2항 각호의 1에 해당하게 된 때. 다만, 법인의 임원 중 제2항 제6호에 해당하는 사람이 있는 경우 3월 이내에 그 임원을 개임한 때에는 그러하지 아니하다.
② 다음 각호의 1에 해당하는 사람은 위험물탱크안전성능시험자의 지정을 받을 수 없다.
4. 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 집행유예 기간 중에 있는 사람
6. 임원 중 제1호 내지 제5호의 1에 해당하는 사람이 있는 법인
(나) 관련규정
법 제114조(벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 사람은 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다.
3의3. 제18조 제1항의 규정에 의한 지정을 받지 아니하고 영업을 하거나 동조 제4항의 규정에 의하여 시험정지처분을 받고 시험정지처분기간 중에 영업을 한 사람
2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
위험물탱크안전성능시험자로 지정된 법인의 임원 등이 형사처
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벌을 받아 법 제18조 제2항 제4호, 제6호(이하 “이 결격조항”이라 한다) 소정의 결격사유에 해당한다 할지라도, 행정당국이나 법원의 재판과정에서 그 담당업무의 내용, 형사처벌의 대상이 된 범죄행위의 태양, 사업의 규모 등 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 결격사유를 시정할 기회를 부여하거나, 영업정지 등 공익침해의 정도에 상응하는 완화된 제재조치를 선택할 수 있는 재량의 여지를 부여하지 아니한 채 그 지정을 필요적으로 취소하도록 규정한 이 법률조항은 법익의 균형성, 피해의 최소성 등 비례의 원칙에 위배하여 청구인의 직업선택의 자유와 재판을 받을 권리를 제한하고, 당해 법률에 의한 형사처벌에만 그 결격사유 및 필요적 취소사유를 한정하고 있는 법의 다른 자격제도 및 원자력법의 자격제도와 비교하면 위험물탱크안전성능시험자를 자의적으로 차별하여 청구인의 평등권을 침해하는 것이므로 헌법에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
이 법률조항은, 위험물탱크안전성능시험자의 업무가 국민의 생명, 신체 및 재산과 밀접한 관련을 가져 만일 그 업무의 수행이 잘못될 경우에는 엄청난 사고가 발생할 수 있으므로 공익상의 필요에 따라 그 지정 법인의 임원 등에게 공무원에 준하는 엄격한 책임을 부여한 취지라고 해석되며, 행정처분의 기준을 소방법위반죄와 그 밖의 범죄로 구별하여 달리 정하기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 이 법률조항에 의하여 행정처분을 받은 지정 법인 등에게 상당한 불이익이 있다 할지라도, 이 법률조항이 그 목적이나 방법에 있어 적정하지 못하다거나 보호하려는 공익에 비하
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여 침해되는 사익이 더 커서 법익의 균형이 맞지 않는 과잉입법이라고 단정할 수 없고, 지정 법인의 임원에게 이 결격조항 소정의 결격사유가 발생한 경우에도 3월 이내에 그 임원을 개임할 수 있는 기회가 주어져 있는 만큼 합리적 근거없이 청구인의 평등권이나 직업선택의 자유를 침해하였다고도 할 수 없으며, 이 법률조항에 의한 행정처분에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기하는 것이 금지되어 있지 아니하므로 사법심사의 기회를 부당하게 박탈하였다고 볼 수도 없다.
다. 행정자치부장관의 의견
위험물탱크안전성능시험자는 공공의 안녕에 커다란 위해를 초래할 수 있는 그 분야의 소방행정 업무를 대행하는 지위에 있으므로 그 성실하고 공정한 수행에 대한 요구가 지대한 반면, 업무의 전문성으로 말미암아 행정기관의 사후감독에 그 실효성을 기대할 수 없어 사실상 그 성실하고 공정한 수행을 자율적인 판단과 책임에만 전적으로 의존할 수밖에 없다 할 것인데, 민간업자의 경우 그 성실하고 공정한 수행을 과당경쟁 등에 의한 영업이익의 증진을 위하여 희생시킬 위험이 있다. 이러한 업무의 제반특성을 감안할 때, 이 법률조항이 이
결격조항 소정의 결격사유를 필요적 취소사유로 규정함으로써, 그 지정 법인의 임원 등에게 소방공무원에 준하는 엄격한 책임을 지운다 할지라도 이를 헌법이 금지하는 과잉입법이라고 할 수는 없다. 또한 이 법률조항은 합리적인 근거에 의하여 지정취소라는 행정처분의 내용을 정하였을 뿐, 행정심판이나 행정소송을 제기하는 것이 금지되어 있지 아니한 만큼, 사법심사의 기회를 박탈하는 것으로도 볼 수 없
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다. 위험물탱크안전성능시험자 제도는 공공성이 현저한 소방행정기관 업무의 일부를 그 기관에 갈음하여 행하는 자에 대한 제도라는 점에서 법의 다른 자격제도 및 원자력법의 자격제도와 동일하다고 할 수 없으므로, 단지 행정제재만을 평면적으로 비교하여 자의적인 차별이 있다고 할 수는 없다.
라. 서울특별시장의 의견
행정자치부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 직업선택의 자유의 침해여부
(1) 이 결격조항은 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 집행유예 기간 중에 있는 사람(법인의 경우 그 임원이 이에 해당하는 경우)을 위험물탱크안전성능시험자 지정의 결격사유로 규정하고, 그 시험자로 지정된 후 결격사유에 해당하게 된 때(법인의 경우 3월 이내 그 임원을 개임하지 아니한 때)에는 이 법률조항은 그 지정을 필요적으로 취소하도록 규정하고 있다. 따라서, 위 결격사유에 해당하는 자에게, 이 결격조항은 위험물탱크안전성능시험자의 지정 이전 단계에서 그 직업을 선택할 수 없도록 하고, 이 법률조항은 위 지정 이후 단계에서 그 직업을 계속할 수 없도록 함으로써, 직업선택의 자유를 제한한다(헌재 1997. 11. 27. 95헌바14 등, 판례집 9-2, 575, 584-587).
(2) 입법자는 일정한 전문분야에 관한 자격제도를 마련함에 있어서 그 제도를 마련한 목적을 고려하여 정책적인 판단에 따라 그 내용을 구성할 수 있고, 마련한 자격제도의 내용이 불합리하고 불공정하지 않는 한 입법자의 정책판단은 존중되어야 하며(헌재
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97헌바88 , 판례집 12-1, 495, 503).
(3) 위험물탱크안전성능시험자의 자격제도를 본다.
(가) 위험물 안전관리체계
인화성 또는 발화성 등의 물품인 “위험물”의 경우(법 제2조 제4호) 그 지정수량 이상의 저장 또는 취급은 위험물의 제조소 또는 취급소(제조ㆍ저장 및 운반시설을 포함한다. 이하 “제조소등”이라 한다)에서만 내무부령이 정하는 기준에 따라 이를 할 수 있다(법 제15조 제1항, 제2항).
제조소등을 설치 또는 변경하고자 하는 자는 시ㆍ도지사의 허가를 받아(법 제16조 제1항) 그 위치ㆍ구조 또는 설비 등이 시설기준에 적합하다는 완공검사를 받은 후가 아니면 이를 사용할 수 없고, 시ㆍ도지사는 이 완공검사를 위하여 한국소방검정공사 등 지정단체에 검사를 의뢰하여야 한다(법 제17조 제1항, 제2항). 위험물탱크가 있는 제조소등의 설치자는 시ㆍ도지사로부터 안전성능시험을 받은 후 위 완공검사를 신청하여야 하되(같은 조 제3항, 제4항, 동시행령 제19조 제2항), 위험물탱크안전성능시험자 또는 한국소방검정공사로부터 안전성능시험을 받은 때에는 그 탱크에 대한 안전성능시험의 전부가 면제된다(법 제17조 제3항, 제4항, 동시행령 제19조 제2항, 제3항).
제조소등의 설치자는 그 위치ㆍ구조 및 설비를 시설기준에 적
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합하도록 유지하여야 하며(법 제17조의2 제1항), 위험물탱크 저장시설에 대하여는 그 탱크의 누설 및 구조안전여부를 위험물탱크안전성능시험자 또는 한국소방검정공사로 하여금 정기적으로 점검하게 하고(같은 조 제2항), 그 점검결과를 소방본부장 또는 소방서장에게 보고하여야 한다(같은 조 제3항).
시ㆍ도지사, 소방본부장 또는 소방서장은, 감독상 필요한 때 제조소등의 설치자, 한국소방검정공사 등 지정단체 및 위험물탱크안전성능시험자에 대하여 필요한 보고 또는 자료의 제출을 명하거나, 관계 공무원으로 하여금 제조소등에 출입하여 관계장부ㆍ시설 등을 검사하거나 관계인에게 질문을 하게 할 수 있고(법 제24조 제1항), 그 검사의 결과에 따라 시설의 개수 또는 이전을 명하거나, 위험물의 저장 또는 취급에 관하여 필요한 조치를 명할 수 있다(같은 조 제2항).
(나) 한국소방검정공사와의 대비
한국소방검정공사는 소방용기계ㆍ기구 등에 대한 검정기술 및 위험물의 안전관리에 관한 조사ㆍ연구와 행정기관이 위탁하는 업무를 수행하기 위하여 설립된 특수법인이다(법 제103
조). 위험물탱크안전성능시험자는 이 한국소방검정공사와 동등하게 위험물탱크 안전성능시험 및 안전유지점검 업무를 수행하는 만큼, 그 지정을 위하여는 이에 못지 않은 기술능력ㆍ시설 및 장비를 갖추어야 한다(법 제18조 제1항).
한국소방검정공사와 위험물탱크안전성능시험자는, 소방행정기관의 개별적인 위탁없이도, 제조소등의 설치자로부터 의뢰를 받아 위험물탱크 안전성능시험 및 안전유지점검 업무를 수행하므로,
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정부관리기업체인 한국소방검정공사의 간부직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어 이를 공무원으로 보고(특정범죄가중처벌등에관한법률 제4조 제1항, 동시행령 제2조 제14호), 위험물탱크안전성능시험자로 지정을 받은 법인 등의 담당 임원 및 직원 역시 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다(법 제18조 제5항).
(다) 결격사유의 설정
위험물의 누출 또는 폭발 등으로 발생한 화재는 높은 인화성 또는 발화성으로 인하여 국민의 생명ㆍ신체 및 재산에 막대한 피해를 초래할 위험이 크기 때문에, 화재가 발생한 후 그 피해를 수습ㆍ복구하는 것보다 화재를 사전에 예방하는 것이 훨씬 더 긴요하다고 할 것이다. 특히, 지정수량 이상 다량의 위험물을 저장ㆍ취급하는 제조소등에서는 소방, 구조, 구급 등의 진압대책 및 방화관리에 만전을 기하여야 하지만, 무엇보다 화재를 예방할 수 있는 안전관리체계의 구축이 선결되어야 한다.
위험물 안전관리체계는 위험물을 저장ㆍ취급하는 탱크의 누설 및 구조안전여부에 대한 관리, 점검에서 시작되는 것이며, 이 안전관리체계의 핵심인 위험물탱크 안전성능시험 및 안전유지점검에 있어서 엄정하고 적확한 업무처리는 소방행정 전반에 대한 국민의 신뢰와 직결되고, 나아가 공공의 안녕질서유지와 복지증진의 밑받침이 된다.
위험물탱크안전성능시험자는, 정부의 관리하에 있는 소방검정공사와 함께, 이와 같이 공공성이 현저한 소방행정기관의 위험물탱크 안전성능시험 및 안전유지점검 업무를 대행하는 지위에 있
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으며, 제조소등의 설치자로부터 의뢰를 받아 소방행정기관에 갈음하여 이 업무를 수행하는 만큼, 그 공공성에 상응하는 준법의식이 미흡한 자를 그 분야에서 배제시켜야 할 공익상의 필요가 있다.
요컨대, 위험물탱크안전성능시험자는 소방행정기관에서 직접 소방공무원이 처리하는 것에 준하여 그 업무의 엄정하고 적확한 수행이 보장되는 정도의 준법의식을 확보할 필요성이 있는데, 이 결격조항은 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 집행유예 기간 중에 있는 사람(법인의 경우 그 임원이 이에 해당하는 때)을 자격취득의 결격사유로 규정함으로써, 금고 이상의 형에 대한 집행유예 판결에 내포된 사회적 비난가능성을 준법의식의 확보라는 차원에서 고려하고 있는 셈이다.
이 결격사유는 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 집행유예 기간이 완료되기만 하면 해당이 없게 된다는 면에서 소방공무원보다 낮은 수준이지만, 소방법위반죄로 처벌받은 경우로 한정할 경우 위 1. 나. (2)의 (나) 관련규정과 같은 단속규정을 준수하는 차원에 그치게 되므로 이보다는 높은 수준으로 설정되어 있다고 볼 수 있다.
결국, 이 결격조항에 의하여 그 결격사유에 해당하는 자로 하여금 위험물탱크안전성능시험자의 직업을 선택할 수 없도록 제한한 입법자의 의사결정은, 위험물 안전관리체계를 구축하려는 입법목적의 달성에 적절한 수단으로, 이로써 보호하고자 하는 공익이 결격사유에 해당하는 자가 그 직업을 선택할 수 없는 불이익보다 훨씬 크다는 면에서 수긍이 가고, 소방법위반죄로 처벌받은
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경우에 한정하지 않았다고 하여 합리성과 형평에 반한다고 할 수는 없다.
(라) 이 법률조항의 합헌성
이 법률조항은, 위 결격사유에 해당하는 때에는 위험물탱크안전성능시험자로서 직업을 계속할 수 없도록 하고 있다. 위험물탱크안전성능시험자의 지정 이전 단계에서 형사재판의 유죄판결이 확정됨으로써 그 지정에서 배제되거나, 지정 이후 단계에서 그 유죄판결이 확정됨으로써 그 지정이 취소되는 경우 사이에, 비난가능성이나 소방행정 전반에 대한 국민의 신뢰에 미치는 영향 등이 서로 다를 바 없다는 면에서, 이 법률조항은 이 결격조항과 마찬가지로 그 입법목적의 달성에 적절한 수단이라 아니할 수 없고 이익형량에서도 역시 동일한 판단에 이르게 된다. 이미 위험물탱크안전성능시험자로 지정을 받아 그 자격을 취득하였다는 것만으로는 위 결격사유의 부정적인 측면을 상쇄시킬만한 사정이 될 수 없다.
이처럼 입법자가 일정한 자격제도를 마련하면서 그 자격제도를 둔 취지와 양립할 수 없는 결격사유를 규정하고 있는 이상, 일단 자격을 취득하여 그 자격제도에 포섭된 자일지라도 결격사유에 해당하게 됨으로써 당해 자격제도의 범주에서 벗어난 경우, 이 법률조항과 같이 필요적으로 그 자격을 취소, 박탈하는 것은 자격취득에 관한 요건으로 결격사유를 설정한 자격제도 자체에서 유래하는 본질적인 한계에 속하고, 단지 그 결과만을 두고 최소침해성의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.
그러므로, 이 법률조항에 의한 직업선택의 자유에 대한 제한은
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헌법에 위반되지 아니한다.
나. 평등권의 침해여부
(1) 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등의 원칙은 본질적으로 같은 것을 같게, 다른 것을 다르게 취급해야 한다는 것을 의미한다. 그러나 이는 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 차별을 하여서는 안된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 위반될 뿐이다(헌재 1989. 5. 24. 89헌가37 등, 판례집 1, 48, 54).
(가) 법의 다른 자격제도를 본다.
소방시설공사업자, 소방시설점검업자, 소방시설설계업자 및 소방공사감리업자는 제52조 제1항, 제33조 제1항, 제65조의2 제1항 제1호, 제2호 소정 면허 및 등록 대상의 자격으로서, 소화설비ㆍ경보설비ㆍ피난설비ㆍ소화용수설비 그 밖의 소화활동상 필요한 설비인 소방시설의 설계, 공사 및 감리, 점검 또는 정비를 업무로 하며, “이 법에 의한” 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 집행유예 기간 중에 있는 사람(법인의 경우 그 임원이 이에 해당
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하는 경우)을 자격취득의 결격사유 및 필요적 취소사유로 규정하고 있다(제54조 제4호, 제6호, 제58조 제2호, 제34조 제4호, 제6호, 제37조 제3호, 제65조의3 제4호, 제6호, 제65조의9 제2호).
반면, 이 결격조항 및 이 법률조항은, 위험물탱크안전성능시험자의 경우 금고 이상의 형의 집행유예의 선고를 받고 그 집행유예 기간 중에 있는 사람(법인의 경우 그 임원이 이에 해당하는 경우)을 그 자격취득의 결격사유 및 필요적 취소사유로 규정하고 있기는 하나, 위험물 안전관리체계의 핵심이 되는 위험물탱크 안전성능시험 및 안전유지점검 업무를 소방행정
기관에 갈음하여 대행하는 위험물탱크안전성능시험자의 경우, 단순히 소화활동상 필요한 소방시설에만 관여하는 위 면허 및 등록 대상 자격과 비교할 때, 더 한층 높은 수준의 준법의식을 확보할 당위성이 있다.
따라서, 이 법률조항 등이 위험물탱크안전성능시험자에게 상대적으로 폭 넓은 자격취득의 결격사유 및 필요적 취소사유를 설정하였다 하더라도, 그 차별은 합리적이고 정당한 것이다.
(나) 원자력법의 자격제도를 본다.
원자력 이용에 따른 안전관리를 위하여(제1조), 발전용 원자로 등의 건설 등 허가와 그 표준설계 등 인가, 핵연료처리사업의 지정 및 그 변경승인 등 일체는 과학기술부장관의 권한으로 규정되어 있다(제11조, 제12조의2, 제15조의2, 제21조, 제31조 내지 제33조, 제36조, 제43조, 제55조 내지 제57조, 제63조, 제65조, 제72조, 제76조, 제83조, 제90조의2, 제104조의2).
다만, 과학기술부장관은 제9조 제2항의 규정에 의한 법률에 의하여 설립된 기관이나 기타 관계 전문기관 또는 다른 행정기관에
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위 인가ㆍ허가 및 지정, 승인 등에 관련된 안전성 심사의 권한을 위탁할 수 있으며(제111조 제1항 제1호, 제2호), 그 위탁업무에 종사하는 기관 또는 관계전문기관의 임원 및 직원은 형법 기타 법률에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 볼 따름이고(제122조), 개별적인 위탁없이도 당사자의 의뢰를 받아 그 안전성 심사를 행정기관, 즉 과학기술부장관에 갈음하여 대행할 수 있는 자격제도를 두고 있지 않다.
따라서, 위험물탱크안전성능시험자와 견주어 비교할 만큼 같은 자격제도가 아예 없으므로, 자의적인 기준에 의한 차별취급을 논할 수 없다.
(다) 그러므로, 이 법률조항이 헌법상 보장된 평등권을 침해하였다고 할 수 없다.
다. 재판청구권의 침해여부
4. 결 론
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이상과 같은 이유로, 이 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 한대현 권 성 김효종
김경일 송인준 주선회(주심)