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청구인
【당 사 자】
청 구 인 김○교
대리인 변호사 윤재선
당해사건
서울행정법원 2003구합25666 종합소득세등부과처분취소
주문
소득세법(1998. 12. 28. 법률 제5580호로 개정된 것) 제81조 제1항 본문 중 “거주자가 제70조의 규정에 의하여 신고하여야 할 소득금액에 미달하게 신고한 때에는 신고하여야 할 금액에 미달한 당해 소득금액이 종합소득금액에서 차지하는 비율을 산출세액에 곱하여 계산한 금액의 100분의 20에 상당하는 금액을 결정세액에 가산한다” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인은 한국○○ 주식회사 임원으로 ○○ 본사로부터 부여받은 스톡옵션 6604주를 행사하여 얻은 소득 624,350,764원에 대하여 2001. 5. 31. 종합소득세신고를 하였다. 용산세무서장은 청구인이 스톡옵션 행사차익 134,425,311원을 과소신고한 사실을 적발하고 2002. 11. 1. 청구인에게 소득세법 제81조 제1항을 적용하여 미달한 소득금액에 대하여 신고불성실가산세 9,389,570원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 이에 불복하여 용산세무서장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소(서울행정법원 2003구합25666)를 제기하고 위 소송계속 중 소득세법 제81조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청(2004아309)을 하였으나 2004. 3. 4. 위 법원이 위헌제청신청을 기각하자, 같은 달 30. 이 헌법소원 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
청구인은 소득세법 제81조 제1항 전부에 대해 헌법소원을 청구하였다. 그러나 청구인이 문제삼는 부분은 법정신고기한 내에 종합소득과세표준확정신고를 하였으나 과실에 의하여 신고하여야 할 소득금액에 미달하게 신고한 경우를 고의로 신고의무를 위반한 경우와 구별하지 않고 일률적으로 20%의 가산세를 부과하는 것의 위헌 여부임이 심판청구이유서의 기재에 비추어 명백하므로 심판의 대상을 이와 관련된 부분으로 한정함이 상당하다.
따라서, 이 사건 심판의 대상은 소득세법(1998. 12. 28. 법률 제5580호로 개정된 것) 제81조 제1항 본문 중 “거주자가 제70조의 규정에 의하여 신고하여야 할 소득금액에 미달하게 신고한 때에는 신고하여야 할 금액에 미달한 당해 소득금액이 종합소득금액에서 차지하는 비율을 산출세액에 곱하여 계산한 금액의 100분의 20에 상당하는 금액을 결정세액에 가산한다” 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
제81조(가산세) ① 거주자가 제70조 내지 제72조 또는 제74조의 규정에 의한 과세표준확정신고를 하지 아니하였거나 신고하여야 할 소득금액에 미달하게 신고한 때에는 그 신고를 하지 아니한 당해 소득금액 또는 신고하여야 할 금액에 미달한 당해 소득금액이 종합소득금액․퇴직소득금액 또는 산림소득금액에서 차지하는 비율을 산출세액에 곱하여 계산한 금액(신고를 하지 아니하였거나 미달하게 신고한 소득금액에 대하여 소득세가 원천징수된 경우에는 당해 원천징수세액을 공제한 금액으로 하며, 이하 이 항에서 “가산세대상금액”이라 한다)의 100분의 20에 상당하는 금액을 결정세액에 가산한다. 단서 생략.
제70조(종합소득 과세표준확정신고) ① 당해연도의 종합소득금액이 있는 거주자는 그 종합소득과세표준을 당해연도의 다음 연도 5월 1일부터 5월 31일까지 대통령령이 정하는 바에 의하여 납세지 관할세무서장에게 신고하여야 한다.
② 제1항의 규정은 당해연도의 과세표준이 없거나 결손금액이 있는 때에도 적용한다.
③ 제1항의 규정에 의한 신고를 “종합소득과세표준확정신고”라 한다.
④～⑥ 생략
2.청구인의 주장, 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
청구인은 법정신고기간내에 종합소득세신고를 하였으나 영문거래내역서를 잘못 해석하여 계산착오로 과소신고한 것이지 탈루의 고의가 있었던 것은 아닌데, 이 사건 법률조항이 고의적으로 소득금액을 신고하지 않거나 누락한 사람과 과실 또는 단순한 착오로 금액을 누락한 사람 등 의무위반의 태양이나 정도의 구별을 두지 않고 일률적으로 산출세액의 20/100을 가산세로 부과하도록 한 것은 현저히 합리성을 결하여 헌법상의 비례의 원칙에 위반되고, 성실협력의무의 위반정도가 다른 사람들을 똑같이 취급하여 헌법상 평등의 원칙에 위반될 뿐만 아니라 과잉금지의 원칙에 반하여 재산권을 침해하는 것이다.
나. 위헌제청신청 기각이유
이 사건 법률조항은 소득세를 그 신고기한내에 신고하지 않거나 미달하게 신고한 경우 가산세를 부과함으로써 소득세 실현의 실효성을 확보하기 위한 행정제재적 성질을 갖는 것이다. 그러므로 국가의 과세권의 행사 및 조세채권의 실효성 확보라는 측면에서 그 목적의 정당성이 있고, 가산세 부과의 대상, 의무위반의 태양과 정도 등에 대하여는 합리적인 범위 내에서 입법자에게 광범위한 재량이 인정된다고 할 것이다. 소득
세 신고의무는 소득의 발생사실과 신고기한을 납세자 자신이 판단하여야 하므로 위반사유를 형태별로 구분하여 정하는 것이 곤란하고, 신고기간을 넘겨 과세관청이 이를 조사하여 소득세를 부과하게 되는 경우 위반기간의 장단은 납세자의 귀책사유와 무관하게 과세관청의 의지에 따라 달라질 수 있다. 따라서 위반기간의 장단에 따라 가산세를 달리 정하는 것이 오히려 불합리한 결과를 초래할 수 있으며, 이 사건 법률조항이 모든 의무위반자에게 일률적인 가산세를 적용하는 것이 아니라 미신고된 금액의 다과에 따라 차등을 두고 있는 점을 고려하면, 신고불성실가산세를 정하면서 고의적으로 소득금액을 신고하지 않거나 누락한 사람과 과실 또는 단순한 착오로 금액을 누락한 사람 그리고 위반기간의 장단에 따라 차이를 두지 않은 것은 입법자의 합리적인 재량범위 내라고 보이므로 헌법상의 평등원칙이나 비례원칙에 위반된다고 할 수 없다. 또한 가산세 부과요건, 가산세율 등에 비추어 보면 국가의 과세권의 행사 및 조세채권의 실효성 확보라는 공익과 비교하여 납세자의 재산권 침해가 지나치게 커서 균형을 잃었다고 할 수 없으므로 헌법상의 과잉금지의 원칙을 위반하였다고 할 수도 없다.
다. 재정경제부장관 및 국세청장의 의견
신고불성실가산세제도는 국가과세권 및 조세채권의 실효성 확보를 위한 것으로서 목적의 정당성이 인정되고, 행정질서벌의 한 유형인 가산세의 과징요건에 고의나 과실 등은 고려되지 않는 것이므로 이 사건 법률조항이 고의와 단순한 착오 등의 과실을 구별하지 않은 것은 합리적 이유가 있다. 이 사건 법률조항은 획일적으로 정액의 가산세를 적용하는 것이 아니라 미신고된 금액에 따라 일정률을 가산함으로써 가산세 금액에 차등을 두고 있고, 국세기본법 제48조가 천재․지변이나 납세자의 사업이 중대한 위기에 처한 때 등의 사유가 있는 경우 가산세를 감면하도록 규정하고 있으므로 비례원칙이나 평등원칙에 위반된다고 할 수 없다. 가산세 제도가 추구하는 국가의 과세권 및 조세채권의 실효성 확보라는 공익과 이 사건 법률조항이 정하는 신고불성실가산세율을 비교해 볼 때 과잉금지의 원칙에 반하여 납세자의 재산권을 침해한다고 볼 수도 없다.
3. 판 단
가. 가산세의 의의와 성격, 조세형벌과의 비교
(1)조세법은 조세행정의 편의와 징세비용의 절감 및 세수의 용이한 적기(適期)확보를 실현하기 위하여 납세자에게 본래적 의미의 납세의무 이외에 과세표준신고의무, 성실납부의무, 원천징수의무, 과세자료제출의무 등 여러 가지 협력의무를 부과하면서 동시에 이러한 협력의무의 이행을 확보하기 위하여 성실한 의무이행자에 대하여는 세제상의 혜택을 부여하고, 의무위반자에 대하여는 가산세 등의 제재를 가하고 있다.
국세기본법은 “가산세라 함은 세법에 규정하는 의무의 성실한 이행을 확보하기 위하여 그 세법에 의하여 산출한 세액에 가산하여 징수하는 금액을 말한다.”고 정의하고(제2조 제4호 본문) “정부는 세법에 규정하는 의무를 위반한 자에 대하여 세법이 정하는 바에 의하여 가산세를 부과할 수 있다”(제47조 제1항)고 규정하면서 “가산세는 당해 세법이 정하는 국세의 세목으로 한다”(제47조 제2항 본문)고 하여 가산세가 세금의 형태로 과징되는 것임을 밝히고 있다. 그러므로 부과처분에 의한 본세의 납부기한을 도과하는 경우에 고지세액에 가산하여 징수하는 금액인 가산금과 달리 가산세는 국세기본법의 체계상으로는 조세의 한 종목으로 구성되어 있는 것이다.
이와 같이 가산세는 그 형식이 세금이기는 하나 그 법적 성격은 과세권의 행사 및 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위하여 납세자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고․납세의무 등을 위반한 경우에 법이 정하는 바에 의하여 부과하는 행정상의 제재이다(대법원 2002. 11. 13. 선고 2001두1918 판결; 대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두403 판결). 이 사건 법률조항의 가산세 역시 위에서 본 납세자의 협력의무의 하나인 종합소득 과세표준신고의무의 실효성을 확보하기 위하여 의무위반자에 대하여 세금의 형식으로 제재를 가함으로써 장래의 위반행위를 예방하는 기능을 가지고 있다 할 것이다.
(2)가산세 제도는 일반적으로 신고납세제도의 정착과 발전을 위하여 설정된 제도로 이해되고 있다. 신고납세제도는 민주적이고 국민주권주의의 기본원리에 입각한 제도라고 일컬어진다. 즉, 납세액은 국민이 스스로 결정하는 것이고 국가라고 하는 공동사회를 유지하기 위한 공통의 비용은 국민이 스스로 부담한다
는 이념에 입각한 제도인 것이다. 이러한 신고납세제도하에서는 납세의무자의 자발적인 신고․납부가 없다면 그 제도의 성공을 기대할 수 없기 때문에 성실하게 신고․납부하지 않는 행위에 대하여 제재에 의한 차별을 함으로써 국가의 조세권 내지는 조세채권의 적정한 실현을 담보하는 것이다. 즉, 의무자에게 심리적 압박을 가해 간접적으로 의무이행을 확보하고자 하는 것이고, 또한 그 반사적 효과로서 성실한 신고․납부자를 보호하게 되며 그 결과로 의무불이행자와 성실한 의무이행자와의 공평부담을 도모하는 기능도 하는 것이다.
결국 가산세제도란 신고납세제도의 적정한 운영을 확립할 목적으로 이 제도의 요체를 이루는 신고․납부 등을 비롯한 협력의무의 불이행에 대하여 소정의 금전적 부담을 내용으로 하는 행정적 제재를 가하는 것이라고 할 것이다.
(3)조세법의 실효성 내지 납세의무자에 대한 의무이행을 확보하기 위하여 과하여지는 제재 중 대표적인 것이 조세형벌과 가산세이다. 과거의 조세법규 위반사실에 일정한 제재를 가함으로써 당해 조세법규의 실효성을 담보하고 간접적으로 의무의 이행을 확보한다는 점에서 조세형벌과 가산세제도는 그 궁극적 목적과 기능에 공통점을 가진다. 다만, 가산세는 세법상의 의무위반에 대하여 조세의 형식으로 과징하지만, 조세형벌은 세법상의 의무위반에 대하여 형벌의 형식으로 과하는 제재이므로 그 형식과 성질이 다를 뿐이다. 따라서, 하나의 세법상의 의무위반 또는 의무불이행이 조세범의 구성요건과 가산세의 과징요건을 경합적으로 충족하는 경우가 있을 수 있다. 예컨대, 고의로 세법상의 일정한 신고의무를 이행하지 않았을 때에는 신고불성실가산세의 과세요건과 조세범인 무신고범 또는 허위신고범(조세범처벌법 제13조 제2호)의 객관적 구성요건을 동시에 충족시킨다. 그러나 과실범의 경우에는 가산세 규정만 적용되고 조세범에는 해당되지 않는다.
이와 같이 가산세는 그 본질상 세법상 의무불이행에 대한 행정상의 제재로서의 성격을 지님과 함께 조세의 형식으로 과징되는 부가세적 성격을 지니기 때문에 형법총칙의 규정이 적용될 수 없고, 따라서 행위자의 고의 또는 과실․책임능력 등을 고려하지 아니하고 가산세 과세요건의 충족 여부만을 확인하여 조세의 부과절차에 따라 과징하게 된다. 이 점에서 조세형벌의 경우 책임주의가 확립되어 있어서 구성요건해당성 뿐 아니라 행위자의 고의․과실, 책임능력 등이 고려되는 것과 차이가 있다.
대법원도 이와 같은 맥락에서 “세법상 가산세는 과세권의 행사 및 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위하여 납세자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고, 납세 등 각종의무를 위반한 경우에 개별세법이 정하는 바에 따라 부과되는 행정상의 제재로서 납세자의 고의․과실은 고려되지 않는 것이고, 다만 납세의무자가 그 의무를 알지 못한 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어서 그를 정당시 할 수 있는 사정이 있거나 그 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 그 의무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 이를 부과할 수 없다 할 것이다”라고 판시하고 있다(대법원 1993. 6. 8. 선고 93누6744 판결; 대법원 1996. 2. 9. 선고 95누3596 판결).
나. 이 사건 법률조항의 입법연혁
소득세에 대한 신고불성실가산세는 1961. 12. 8. 소득세법에 신설된 이래 그 세율에 관한 몇 차례 개정이 있었다. 1961. 12. 8. 법률 제821호로 폐지제정된 소득세법은 무신고의 경우 산출세액의 20%, 과소신고의 경우 미달금액의 10%로 규정하고 있다가(제28조), 1967. 11. 29. 법률 제1966호로 전문개정되면서 무신고의 경우 산출세액의 50%, 과소신고의 경우 미달금액의 10%로 규정하였다(제68조). 그 후 1971. 12. 28. 개정시(법률 제2315호) 무신고와 과소신고 모두 가산세율을 30%로 통일하였다.
그 후 1974. 12. 24. 전문개정된 소득세법(법률 제2705호)에서는 과세소득을 종합소득(이자소득, 배당소득, 부동산소득, 사업소득, 근로소득, 기타소득)․퇴직소득․양도소득 및 산림소득으로 구분하고, 퇴직소득․양도소득 및 산림소득을 제외한 나머지 소득을 개인별로 종합과세하도록 개정하면서, 과세표준의 무신고와 과소신고의 경우 가산세율을 10%로 하되 가산세율 적용의 기준을 종전에는 무신고 또는 과소신고 금액 자체였던 것을 무신고 또는 과소신고 금액이 종합소득금액에서 차지하는 비율을 산출세액에 곱하여 계산한 금액으로 전환하였다(제121조 제1항). 그 후 1994. 12. 22. 법률 제4803호로 전문개정시에 소득세의
확정방식이 부과과세방식에서 신고납세방식으로 전환됨과 함께 신고불성실가산세율이 20%로 상향조정되어 현재에 이르고 있다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 이 사건의 쟁점
의무위반에 대한 책임의 추궁에 있어서는 의무위반의 정도와 부과되는 제재 사이에 적정한 비례관계가 유지되어야 하므로, 조세의 형식으로 부과되는 금전적 제재인 가산세 역시 의무위반의 정도에 비례하는 결과를 이끌어내는 그러한 비율에 의하여 산출되어야 하고, 그렇지 못한 경우에는 비례의 원칙에 어긋나서 재산권에 대한 침해가 된다(헌재 2003. 9. 25. 2003헌바16 , 판례집 15-2상, 291, 299 참조). 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 법률조항이 납세의무자의 고의나 과실 여부를 고려하지 않고 종합소득과세표준의 과소신고에 대하여 일률적으로 20%의 가산세를 부과하는 것이 비례의 원칙에 위반되는지 여부이다.
(2) 비례의 원칙 위반 여부
(가) 목적의 정당성, 방법의 적절성
이 사건 법률조항이 종합소득과세표준의 과소신고에 대하여 가산세를 부과하는 것은 신고납세제도를 채택하고 있는 종합소득세에 있어서 납세의무자의 성실한 신고를 독려하고 납세의무확정의 효과가 있는 과세표준확정신고의 정확성을 기함으로써 신고납세제도의 실효성을 확보함에 주안점이 있다. 아울러 납세의무 확정을 위하여 투입될 국가나 지방자치단체의 행정력을 절감하고 성실신고의무의 위반을 미연에 방지하는 기능을 가지는 것으로서 그 입법목적은 정당하다고 할 것이다. 또한 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 의무위반자에 대하여 납세자가 납부하여야 할 세액의 일정 비율에 상당한 금액을 추가하여 납부하도록 하는 제재방법은 적절하다고 할 것이다.
(나) 침해의 최소성, 법익의 균형성
다만, 이 사건 법률조항은 고의나 과실 여부를 불문하고 일률적으로 20%의 가산세율을 적용하도록 하고 있어 이 사건 법률조항에 규정된 가산세율이 과실에 의한 과소신고자에 대하여 지나치게 높은 것이 아닌가 하는 문제가 제기될 수 있다.
그러나, 이 사건 법률조항은 과소신고금액이 전체소득금액에서 차지하는 비율을 산출세액에 곱하여 계산한 금액에 20%의 가산세를 부과하도록 규정하고 있다. 즉, 과소신고금액이 전체소득금액에서 차지하는 비율에 따라 가산세액에 차등을 둠으로써 납세의무자의 의무위반의 정도에 비례하여 가산세를 부과하고 있으므로 의무위반의 정도와 제재 사이에 적정한 균형을 이루고 있다고 할 것이다. 나아가 20%의 가산세율은 신고납세제도를 취하고 있는 소득세법의 체계에 비추어 볼 때 과실로 인한 과소신고를 규제하는데 적당한 수준이라고 판단된다.
이에 대하여 이 사건 법률조항이 신고불성실가산세를 부과함에 있어 미신고기간의 장단을 고려하지 않은 것이 의무위반의 정도를 적절히 고려하지 않은 것이 아닌가 하는 의문이 들 수 있다. 그러나 과세표준 신고의무는 납세의무자가 과세요건사실을 과세당국에 신고하여 스스로 자기가 부담할 조세채무를 확정하도록 하여 납세자의 권리를 보호하려는 것과 함께 납세의무 확정을 위하여 투입될 국가나 지방자치단체의 행정력을 절감하려는 데에 그 목적이 있으므로, 국가나 지방자치단체의 재원을 적기에 확보하려는 데에 그 목적이 있는 세액의 자진납부의무를 이행하지 아니하는 때 미납세액 뿐만 아니라 미납기간의 장단을 고려하여 부과하는 납부불성실가산세와는 그 성격이 다르다고 할 수 있다. 따라서 신고불성실가산세의 산출방법을 미신고 기간의 장단을 고려하지 않고 미달신고세액의 일정비율 상당액으로 하는 것은 과세표준 신고의무의 성질에 상응하는 조치라 할 것이다(헌재 2003. 9. 25. 2003헌바16 , 판례집15-2상, 291, 301 참조).
또한, 국세기본법 제48조는 가산세 부과원인이 되는 사유가 천재․지변 등 국세기본법 제6조 제1항 소정의 기한연장사유에 해당하는 때에는 이를 감면하도록 규정하고 있고, 국세기본법 제49조는 과세표준신고를 한 후에도 법정신고기한 경과 후 6월 이내에 수정신고를 한 경우에는 최초의 과소신고로 인하여 부과하여야 할 가산세의 100분의 50에 상당하는 세액을 경감하도록 하고 있으며, 대법원도 납세자의 의무 해태에 있어서 정당한 사유가 있다고 인정되는 때에는 가산세를 부과할 수 없다고 일관되게 판시(대법원 1995. 11.
나아가 이 사건 법률조항에 의한 가산세의 부과는 납세의무자의 성실하고 정확한 신고를 독려하는데 결정적으로 기여함으로써 신고납세제도의 실효성 확보라는 공익을 실현하는 중요한 역할을 수행하는데 비해 납세의무자가 입게되는 불이익은 이러한 공익목적을 침해한 한도에서 그에 대한 책임을 부담하는 정도에 그치므로 이 사건 법률조항으로 인하여 납세의무자가 입게되는 불이익이 공익에 비하여 현저하게 크다고 볼 수도 없다.
(다) 그렇다면 이 사건 법률조항은 의무위반의 정도와 부과되는 제재 사이에 적정한 비례관계를 유지하고 있으므로 비례의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
(3) 평등원칙 위반 여부
청구인은 이 사건 법률조항이 성실협력의무의 위반정도가 다른 사람들을 똑같이 취급하여 평등의 원칙에 반한다고 주장한다.
그러나, 이 사건 법률조항에 의한 가산세는 앞서 살펴본 바와 같이 신고납세제도 하에서 납세의무자의 성실한 신고의무 이행을 확보하기 위하여 신고의무위반에 대하여 세금의 형식으로 부과하는 행정상 제재로서 납세의무자의 고의․과실은 고려되지 아니하므로, 가산세에 관한 규정을 적용함에 있어 고의에 의한 과소신고자와 과실에 의한 과소신고자를 ‘본질적으로 다른 두 개의 비교집단’이라고 보기 어렵고, 따라서 이 사건 법률조항이 평등원칙을 위반하여 청구인의 기본권을 침해하였다고 볼 수 없다.
4. 결 론
따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준(주심)
주선회 전효숙 이상경