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청구인
【당 사 자】
청구인 이○민 외 153인
대리인 법무법인 문형
담당변호사 안병한 외 2인
주문
청구인들의 심판청구를 기각한다.
이유
1.사건의 개요 및 심판의 대상
가.사건의 개요
국립사범대학졸업자중교원미임용자임용등에관한특별법이 2005. 5. 31. 법률 제7535호로 전문 개정되어 공포, 시행되었다(이하 ‘이 사건 법률’이라고 한다). 이 사건 법률은 1990. 10. 7. 이전에 국립의 사범대학(한국교원대학교․공업교육대학 및 국립대학에 설치된 교육과를 포함한다)을 졸업하고 시․도교육위원회별로 작성된 교사임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되어 있었으나, 1990. 10. 8. 법률 제3458호 교육공무원법 제11조 제1항에 대한 헌법재판소의
위헌결정(헌재 1990. 10. 8. 89헌마89 , 판례집 2, 332)에 따라 교원으로 임용되지 아니한 자(이하 ‘미임용자’라고 한다, 제2조) 중 제3조 제1항에 의한 미임용등록자에 대하여 중등교원 임용시험에 있어서 별도의 특별정원을 마련하고, 미임용등록자에게 교원자격증의 표시과목을 변경할 수 있도록 하는 규정을 두고 있다.
〔별지 1〕청구인 목록 기재 순번 1 내지 152의 청구인들은 사범대학교에 재학중이거나 졸업한 자들(재학중인 자는 아직 중등교원 자격을 취득하지 못하였으나 장차 취득할 예정에 있고, 중등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험은 재학중부터 준비하여야 한다)로서 교육공무원인 중등교원이 되기 위하여 현재 교육공무원법 제11조 제1항 소정의 공개전형, 즉 증등학교 교사임용후보자 선정경쟁시험을 준비하는 자들이고, 청구인 홍○석은 현재 고등학교에 재학중인 학생이며, 청구인 홍○필은 홍○석의 아버지이다.
청구인들은 이 사건 법률이 미임용등록자를 위하여 국․공립학교 중등교원 채용에 관한 특별정원 및 부전공과정을 개설하여 혜택을 주는 것은 한정된 교원직을 두고 경쟁관계에 있는 청구인들의 평등권, 공무담임권 및 직업선택의 자유, 학생들의 양질의 교육을 받을 권리, 학부모의 자녀교육권, 납세자의 권리, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2005. 6. 20. 이 사건 법률 전체의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였고, 보조참가인 미발추(일명：전국교원임용후보명부등재미발령자완전발령추진위원회)는 대표자를 갖추고 미임용자들의 교원임용기회의 보장을 위한 입법청원 등의 활동을 목적으로 하는 비법인 사단이고, 보조참가인 문○미는 ○○대학교 사범대학 윤리교육과를 1988년에 졸업한 자, 보조참가인 이○순은 □□대학교 사범대학 일반사회교육과를 1989년에 졸업한 자, 보조참가인 공○정은 □□대학교 사범대학 일반사회교육과를 1988년에 졸업한 자, 보조참가인 이○향은 □□대학교 사범대학 일반사회교육과를 1989년에 졸업한 자로서 이 사건 법률에서 정한 미임용자들인데 청구인들과 반대이익을 가진 자들로서 2005. 7. 12. 보조참가를 신청하였다.
나.심판의 대상
청구인들은 이 사건 법률 전부에 대한 위헌확인을 구하고 있다. 그러나, 이 사건의 쟁점은 이 사건 법률이 교육공무원을 선발하는 중등교원 임용시험에서 미임용등록자를 위한 별도의 특별정원을 마련하고, 미임용등록자에게 교원자격증의 표시과목을 변경할 수 있도록 부전공과정을 개설해준 것이 한정
된 교육공무원직을 두고 경쟁관계에 있는 청구인들의 평등권, 공무담임권 등을 침해하는지 여부이다. 따라서, 이 사건 심판의 대상은 미임용등록자를 위한 특별정원 및 부전공과정 제도를 정한 이 사건 법률 제5조 제1항과 제6조 제1항 내지 제3항, 제10조(이하 위 심판대상 조항들을 ‘이 사건 법률규정’이라고 한다)로 한정함이 상당하다.
이 사건 심판대상의 내용은 다음과 같고, 관련규정은〔별지 2〕기재와같다.
국립사범대학졸업자중교원미임용자임용등에관한특별법(2005. 5. 31. 법률 제7535호로 전문 개정된 것) 제5조(정원의 관리) ① 제4조의 규정에 따른 공개전형에서 미임용등록자에 대한 채용 정원(이하 이 조에서 “특별정원”이라 한다)은 2006학년도에 500명, 2007학년도에 500명으로 하여 총 1천 명으로 하되, 대통령령에서 정한 공립의 중등교원의 정원과는 따로 확보하여야 한다.
제6조(부전공과정의 개설 등) ① 교육인적자원부장관은 미임용등록자를 대상으로 하여 교원자격증 표시과목을 변경할 기회를 부여하기 위하여 부전공과정 이수를 위한 교육기관(연수기관을 포함한다. 이하 같다)을 지정․운영할 수 있다.
②부전공과정을 이수하고자 하는 미임용등록자는 제3조의 규정에 따라 등록한 임용권자에게 교육인적자원부장관이 지정한 부전공 표시과목 중에서 부전공과정의 이수를 신청할 수 있다.
③제2항의 규정에 의하여 부전공과정의 이수를 신청한 미임용등록자는 제1항의 규정에 의하여 지정․운영되는 교육기관에서 교육인적자원부장관이 인정하는 교육과정을 30학점 이상 이수하여야 한다.
제10조(특별정원 확보) 국가는 제5조 제2항의 규정에 따른 특별정원을 확보하고 이를 위한 예산을 지원하여야 한다.
2. 청구인들의 주장 및 관계기관 등의 의견
가.청구인들의 주장
(1)국․공립 사범대학 졸업자의 우선임용을 규정한 구 교육공무원법 제11조 제1항은 이미 헌법재판소에서 위헌결정을 받았으므로 위 법조항에 대한 미임용자들의 신뢰이익은 그 보호가치가 없거나 지극히 미약하다. 미임용자들의 신뢰이익은 1990. 12. 31. 개정된 구 교육공무원법 부칙에 의하여 1991년부터 1993년까지 3년간 임용예정인원의 70%를 국․공립 사범대학 졸업자로 채움으로써 충분히 보호되었다. 또한 헌법재판소의 위헌결정 이후 1991년부
터 공개전형으로 바뀐 중등교원 임용시험에서 지난 15년 동안 미임용자들에게도 동일한 응시기회가 부여되었다. 교육공무원 임용을 둘러싼 상황은 출산율 저하에 따른 중등교원 정원의 감소와 사범대학을 졸업하고 중등교원 임용시험에 응시하려는 자들의 증가로 인하여 그 진출기회가 점점 줄어들고 있다. 그런데 이 사건 법률이 미임용자를 구제하기 위하여 중등교원 임용시험에서 특별정원을 마련해 주고, 전공과목과 다른 과목을 가르칠 수 있도록 부전공과정을 마련해 주는 혜택을 부여하는 것은 제한된 중등교원직을 놓고 경쟁관계에 있는 청구인들의 평등권, 공무담임권 및 직업선택의 자유, 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 것이다.
(2)이미 15년 전에 졸업한 미임용자들에게 신뢰보호라는 명목으로 특별정원을 통해 중등교원으로 임용시켜주는 혜택을 주고, 더 나아가 부전공과정 이수를 통해 자신의 전공과는 다른 과목을 가르칠 수 있도록 하는 것은 중등교원의 질적 향상이라는 공익적 요구에 배치되고 그러한 부실 교원으로 하여금 중등교육을 담당하게 하는 것은 학생들의 양질의 교육을 받을 권리 및 학부모의 자녀교육권을 침해하는 것이다.
(3)위헌적인 차별을 야기하는 특별정원제도를 위한 특별예산을 책정하는 것은 국회의 재정입법권의 범위에 포함될 수 없어 올바른 예산의 사용을 요구할 수 있는 납세자의 권리를 침해하는 것이다.
나.교육인적자원부장관의 의견
(1)이 사건 법률은 미임용자에게 교육공무원이 될 수 있는 기회를 주기 위한 수혜적 법률로서 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로 이 사건 법률에 의한 미임용자와 그 외의 자들에 대한 차별의 합헌성 여부에 관하여는 합리성 심사를 하여야 한다. 이 사건 법률은 구 교육공무원법 제11조 제1항의 위헌결정 이후 취해진 소정의 경과조치를 통해 상대적으로 임용기회가 높은 ‘국어, 수학, 사회, 과학’ 등의 교사 자격증 소지자들만이 구제되고 그렇지 못한 미임용자들은 구제 되지 못한 실정에 주목하여 이들의 신뢰이익을 보호하기 위한 최소한의 구제조치가 필요하다는 입법자의 정책판단에 따라 제정된 것으로서 목적의 정당성을 갖추었고, 2006학년도와 2007학년도 2년간만 한시적으로 미임용자를 위한 특별정원을 마련하고 그 외의 중등교원 임용시험 지원자들을 위한 일반정원을 확실히 보장하고 있으므로 그 차별은 합리성이 있다 할 것이어서 청구인들의 평등권, 공무담임권을 침해하지 않는다.
(2)이 사건 법률이 미임용자에게 실시하고 있는 부전공과정은 현재 교원
자격 취득과정에 재학하고 있는 학생 또는 현직교사에게 실시하고 있는 부전공과정과 동일한 것이고, 미임용자가 중등교원으로 임용되면 그 전문성 제고를 위하여 특별연수를 실시하도록 하고 있으므로 부전공과정을 이수한 미임용자가 다른 중등교원 임용시험 준비생들과 비교해볼 때 결코 교원으로서의 전문성이 떨어진다고 볼 수 없다. 따라서, 특별정원 및 부전공과정 조항으로 인하여 학생들의 양질의 교육을 받을 권리 또는 학부모의 자녀교육권이 침해되었다고 볼 수 없다.
다.보조참가인들의 의견
교육인적자원부장관의 의견과 대체로 같다.
3.판 단
가. 쟁점 정리
이 사건의 쟁점은 이 사건 법률규정이 교육공무원을 선발하는 중등교원 임용시험에서 미임용등록자를 위한 별도의 특별정원을 마련하고, 미임용등록자에게 교원자격증의 표시과목을 변경할 수 있도록 부전공과정을 개설해준 것이 한정된 교육공무원직을 두고 경쟁관계에 있는 청구인들의 평등권, 공무담임권을 침해하는지 여부 및 이 사건 법률규정이 학생들의 양질의 교육을 받을 권리, 학부모의 자녀교육권을 침해했는지 여부이다.
청구인들은 직업선택의 자유의 침해를 주장하나, 공직취임권은 국가 등에게 능력주의를 존중하는 공정한 공직자선발을 요구할 수 있는 권리라는 점에서 직업선택의 자유보다는 그 기본권의 효과가 현실적․구체적이므로, 공직을 직업으로 선택하는 경우에 있어서 직업선택의 자유는 공직취임권을 통해서 그 기본권보호를 받게 된다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 법률규정이 중등교원 임용시험과 관련하여 공무담임권을 침해하는지 여부를 심사하는 이상 이와 별도로 직업선택의 자유 침해 여부를 심사할 필요는 없다.
나아가 청구인들은 위헌적인 차별을 야기하는 특별정원제도를 위한 특별예
산을 책정하는 것은 국회의 재정입법권의 범위에 포함될 수 없어 올바른 예산의 사용을 요구할 수 있는 납세자의 권리를 침해하는 것이라고 주장한다. 살피건대, 헌법상 조세의 효율성과 타당한 사용에 대한 감시는 국회의 주요책무이자 권한으로 규정되어 있어(헌법 제54조, 제61조), 재정지출의 효율성 또는 타당성과 관련된 문제에 대한 국민의 관여는 선거를 통한 간접적이고 보충적인 것에 한정되며, 재정지출의 합리성과 타당성 판단은 재정분야의 전문성을 필요로 하는 정책판단의 영역으로서 사법적으로 심사하는 데에 어려움이 있을 수 있다. 게다가 재정지출에 대한 국민의 직접적 감시권을 기본권으로 인정하게 되면 재정지출을 수반하는 정부의 모든 행위를 개별 국민이 헌법소원으로 다툴 수 있게 되는 문제가 발생할 수 있다. 따라서 청구인이 주장하는 재정사용의 합법성과 타당성을 감시하는 납세자의 권리를 헌법에 의해 보장되는 기본권으로 볼 수 없으므로 그에 대한 침해의 가능성 역시 인정될 수 없다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579 등, 공보 110, 1249, 1258 참조).
나. 평등권 침해 여부
(1)심사기준
이 사건 법률규정은 교육공무원의 임용을 원하는 미임용등록자에게는 중등교원 임용시험에 있어서 특별정원을 마련해 주고, 사범대학 재학생 내지 현직 교원이 아닌 사범대학 졸업자에 불과함에도 교원자격증 표시과목을 변경할 수 있는 부전공과정을 별도로 마련해 주는 혜택을 줌과 동시에 교육공무원 임용에서 경쟁관계에 있는 그 밖의 다른 응시자격자들에게는 그러한 혜택을 주지 아니한 결과로, 미임용등록자가 아닌 다른 응시자격자들의 교육공무원 임용의 기회를 상대적으로 제한하는 불이익을 줌으로써 두 집단을 차별하고 있다. 이는 미임용등록자가 아닌 그 밖의 응시자격자들에게는 공무담임권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 관계에 있기 때문에, 이러한 경우 비례의 원칙에 따른 심사를 하여 평등권 침해 여부를 판단하여야 한다.
(2)목적의 정당성과 수단의 적합성
이 사건 법률규정의 목적은 미임용자들의 신뢰를 보호하는 것이다. 이와 같은 목적이 헌법적으로 정당한가 하는 문제가 있을 수 있다.
살피건대, 미임용자들은 위헌결정이 있기 이전의 구 교육공무원법 제11조 제1항이 유효한 것으로 믿고 국․공립사범대학을 졸업하면 교육공무원인 중등교원으로 무시험 우선 채용될 수 있을 것을 신뢰하여 우수한 대학입학고사 성적에도 불구하고 다른 대학에의 진학 기회를 포기하고 중등교원이 되기 위
하여 국․공립 사범대학에의 진학을 선택하고 학업을 수행하여 졸업한 후 시․도 교육위원회별로 작성한 교사임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되어 있었던 자들이다. 이러한 미임용자들의 결정과 행위는 국가의 입법행위에 의하여 일정한 방향으로 유인된 신뢰의 행사라고 평가될 수 있으므로, 이들은 구 교육공무원법 제11조 제1항의 존속에 대한 주관적 신뢰이익을 갖는다 할 것이다. 비록 우리 재판소의 결정에 의하여 구 교육공무원법 제11조 제1항이 위헌으로 선언되었으나, 우리 헌법재판소법 제47조 제2항은 장래효의 원칙을 규정함으로써 위헌법률이 당연히 무효인 것이 아니라 위헌결정으로 장래 효력을 상실하도록 되어 있어 헌법재판소에 의한 위헌확인시까지는 유효한 신뢰의 근거로 작용할 수 있다.
그러나, 이러한 신뢰이익은 위헌적 법률의 존속에 관한 것에 불과하여 위헌적인 상태를 제거해야 할 법치국가적 공익과 비교형량해 보면 공익이 신뢰이익에 대하여 원칙적인 우위를 차지하기 때문에 합헌적인 법률에 기초한 신뢰이익과 동일한 정도의 보호, 즉 “헌법에서 유래하는 국가의 보호의무”까지는 요청할 수는 없다. 즉 미임용자들이, 위헌적 법률에 기초한 신뢰이익이 보호되지 않는다는 이유를 들어 교육공무원의 공개전형을 통한 선발을 규정한 현행 교육공무원법을 위헌이라고 하거나, 위헌적 법률에 기초한 신뢰이익을 보장하기 위한 법률을 제정하지 않은 부작위를 위헌이라고 주장할 수는 없는 것이다.
입법자가 위와 같은 사정들을 참작하여, 입법 정책적 차원에서 구제조치를 마련한 이 사건 법률규정이 헌법재판소의 위헌결정에 정면으로 위반되는 것이라고 볼 여지는 없다. 왜냐하면, 위헌결정은 국․공립 사범대학 졸업자들을 중등교원으로 무시험 우선채용 하는 것이 평등원칙에 반하여 위헌임을 선언한 것인데 반하여, 특별정원 및 부전공과정 제도는 위헌 선언된 구 교육공무원법의 입장으로 회귀하여 미임용자들을 전부 중등교원으로 무시험 우선채용하자는 것이 아니라 신뢰이익을 입법적으로 보호하는 차원에서 중등교원임용시험을 치르되 다만 한시적이고 제한적인 경쟁을 거쳐 중등교원이 될 수 있는 기회를 제공한 것에 불과한 것이기 때문이다. 그러므로, 미임용자 중의 일부를 구제하기 위해 입법된 이 사건 법률규정의 목적은 정당하다 할 것이다.
그리고, 중등교원 임용시험에 있어서 특별정원을 두고, 기존의 전공과목과 다른 과목의 교원이 될 수 있도록 부전공과정을 마련해 주어 미임용자들에게 다른 응시자격자들에 비하여 상대적으로 용이한 중등교원 임용의 기회를 제
공하는 것은 입법자가 추구하는 위와 같은 입법목적의 달성을 촉진한다고 할 것이어서, 수단으로서의 적합성도 인정된다.
(3)차별대우의 필요성과 법익의 균형성
일반적으로 차별대우의 필요성은 차별대우가 입법목적을 달성하기에 불가피한 것이어야 한다는 것을 의미하지만, 차별이 관련 기본권에 불리한 효과를 미치는 경우에는 차별은 최소한의 부담을 가져오는 수단이어야 한다는 차별효과의 최소침해성을 의미한다.
특별정원 및 부전공과정 이수는 미임용자들에게만 부여되는 혜택이므로 한정된 교육공무원직을 둘러싸고 미임용자들과 경쟁관계에 있는 그 밖의 응시자격자들에게는 불리한 효과를 미쳐 그들의 공무담임권을 제한한다. 그런데, 입법자는 위 제도의 차별효과를 최소화하기 위해 다음과 같은 조치를 취하였다. 첫째, 특별정원을 2006학년도와 2007학년도 2년에 한하여 각 500명씩으로 한정하여 인정하였다. 둘째, 일반정원에 대한 보호조치로써, 특별정원의 시행으로 인하여 일반정원이 감소하지 않도록 특별정원제도가 시행되는 2006학년도와 2007학년도에 있어서 특별정원은 2004학년도와 2005학년도 2년간 중등교원 일반정원의 평균증원분을 최저기준으로 하는 정원과 따로 확보하도록 하였다(이 사건 법률 제5조 제2항).
다만 일반정원에 대한 보호조치는 특별정원제도가 시행되는 2006학년도와 2007학년도에 한정되기 때문에 2008학년도부터는 특별정원으로 인하여 증가한 기존 중등교원의 숫자의 부담 때문에 미임용자가 아닌 그 밖의 응시자격자들이 중등교원으로 임용될 기회가 상대적으로 제한되는지 여부가 문제될 수 있다.
살피건대, 2008학년도부터 시․도교육청별로 배정되는 교원정원에 있어서 2006학년도와 2007학년도의 특별정원 1,000명은 이미 배정된 교원수로 참작되어 교원정원을 감소시키는 기능으로 작용할 가능성은 분명히 있다. 그렇지만 당해연도 시․도교육청별로 배정되는 교원정원을 결정함에 있어서는 이미 배정된 교원수 외에 학생수, 학급수, 교육정책이란 다른 변수도 반드시 참작하여야 하는 것이므로, 특별정원으로 인한 일반정원 감소효과가 실제 발생할지 여부는 다른 변수의 상황이 미확정인 상태에서는 그 여부를 단언할 수 없다고 봄이 상당할 것이다. 따라서 2008학년도부터는 특별정원으로 인하여 미임용자가 아닌 그 밖의 응시자격자들이 중등교원으로 임용될 기회가 반드시 제한된다고 단언할 수는 없다.
또한 부전공과정 이수를 통해서 표시과목을 바꿀 수 있다 하더라도 이것 역시 2006학년도까지만 개설되는 한시적 제도로서(이 사건 법률 부칙 제2조), 1,000명의 특별정원 내에서 미임용자들 간의 경쟁에 주로 영향을 미치는 것으로서 일반 응시자격자들의 일반정원에 영향을 미친다고 볼 수 없다.
위와 같은 사정들을 종합해 볼 때, 특별정원과 부전공과정 제도는 미임용등록자와 그 밖의 응시자격자들 사이의 차별효과의 최소침해성을 갖추었다고 봄이 상당하다.
그리고, 이 사건 법률규정은 미임용자들에게 특례를 인정해 줌으로써 간접적으로 그 밖의 응시자들에게 불이익을 주는 것이고, 위에서 본 바대로, 미임용자들에 대한 특례로 인한 그 밖의 응시자격자들의 불이익을 제거하기 위한 상당한 조치들을 취하였으므로, 그 불이익이 크다고 할 수 없는데 비하여, 특별정원과 부전공 제도를 통하여 미임용자들의 신뢰이익을 보호할 필요성이 크다고 본 입법자의 판단이 헌법적으로 정당하지 아니하다고 볼 만큼 부당한 것이라 하기 어렵다.
그렇다면, 이 사건 법률규정이 청구인들의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
다. 공무담임권 침해 여부
국민의 신임에 의하여 정당화되는 선거직공직과는 달리 비선거직공직자의 선발에 있어서는 공직이 요구하는 전문성․능력․적성 등을 기준으로 하는 능력주의 내지 성적주의가 그 바탕이 되어야 하므로, 헌법 제25조가 보장하고 있는 비선거직공직에 대한 공직취임권은 모든 국민에게 누구나 그 능력과 적성에 따라 공직에 취임할 수 있는 균등한 기회를 보장한다는 뜻으로 보아야 할 것이다.
특별정원 및 부전공과정 제도에 의한 공직취임권의 제한은 평등권 침해 여부와 관련하여 앞에서 이미 자세히 살펴 본 바와 같이 비례의 원칙 내지 과잉
금지의 원칙에 위반된 것으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률규정은 청구인들의 공무담임권을 침해하지 아니한다.
라. 교육을 받을 권리 및 부모의 자녀에 대한 교육권의 침해 여부
청구인들은 특별정원 및 부전공과정 제도를 통해 미임용자들 1,000명을 중등교원으로 임용한다고 하더라도 그것이 능력이 없는 자들을 중등교원으로 임용하여 학생들의 교육을 받을 권리, 부모의 자녀에 대한 교육권을 침해한다고 주장하나, 미임용자들은 교사우선임용제가 실시되어 경쟁률이 매우 높던 1980년대에 국공립사범대학교를 입학한 우수한 인재들인데다가, 사범대학을 졸업하여 교사자격을 이미 갖춘 상태에 있는 자들이고, 특별정원 제도는 미임용자들을 무시험으로 중등교원으로 임용하자는 것이 아니라 중등교원 임용시험에 합격한 자에 한하여 임용하자는 것이므로 실력을 갖추지 못한 미임용자들은 중등교원 임용시험을 통해 걸러질 것이며, 부전공과정에서 미임용자들에게 요구하는 30학점 이수 요건은 사범대학 재학생 및 교사들에 대한 부전공과정에서 요구하는 요건과 동일한 것이고, 이 사건 법률은 특별정원제도를 통하여 임용된 중등교원에 대하여 교원으로서의 전문성을 함양하도록 하기 위하여 특별연수를 실시하도록 정하고(제8조) 있다는 점 등을 고려하면, 특별정원 및 부전공과정 제도를 통해 임용되는 1,000명의 미임용자들이 중등교원으로서의 능력을 갖추지 못하였다고 보기 어려우므로, 청구인들의 이 부분 주장 또한 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조대현의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 조대현의 반대의견
가.이 사건 법률의 제정 및 개정 경위
구 교육공무원법 제11조 제1항(법률 제3458호)〈교사우선채용규정〉은 “교사의 신규채용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학, 사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하여야 한다”고 규정하고 있었다. 그런데 헌법재판소는 1990. 10. 8. 교사우선채용규정이 국립 교원양성기관을 졸업한 사람을 불합리하게 우선채용하게 함으로써 그들과 경쟁관계에 있는 다른 사람들이 교원으로 임용될 기회를 제한하는 것이어서 헌법 제11조 제1항(평등의 원칙)과 제15조(직업의 자유)에 위반된다고 선고하였다(89헌마
89).
1990. 10. 8. 교사우선채용규정에 대한 위헌결정이 선고될 당시 이미 국립 사범대학 등을 졸업하여 교사자격증을 취득하고 교사임용후보자명부에 등재되어 교사 임용을 대기중이던 사람들〈미임용자〉이 9,370명이었다. 그 사람들은 당시 적법하게 시행되던 교사우선채용규정에 의하여 교사로 우선채용되리라는 기대권을 가지고 있었다고 주장하면서 그러한 기대권을 보호해 줄 것을 요구하였다.
그러자 1990. 12. 31. 법률 제4304호로 교육공무원법 제11조 제1항을 “교사의 신규채용은 공개전형에 의한다”고 개정하면서, 그 부칙 제2조에서 1991학년도부터 1993학년도까지 3년간 교사 채용예정인원의 70%를 미임용자를 채용하도록 하는 경과조치를 두었다. 그에 따라 미임용자 1,334명이 국공립교사로 임용되었으나 상대적으로 수요가 많은 국어․수학․사회․과학 등의 과목에 편중되었다.
한편 미임용자들이 교사우선채용 기대권을 내세워 헌법소원심판( 90헌마196 )을 청구하였으나, 헌법재판소는 1995. 5. 25. 다음과 같은 이유로 각하하였다.
“헌법재판소가 1990. 10. 8. 교사우선채용규정이 헌법 제11조 제1항(평등의 원칙)과 제15조(직업의 자유)에 위반된다는 이유로 단순위헌결정을 하였으므로, 아직 교사로 임용받지 못한 청구인들로서는 더 이상 우선채용권을 내세워 기본권이 침해당하였다고 주장할 수 없다. 교원으로 우선임용받을 권리는 헌법상 인정되는 권리가 아니고 단지 구 교육공무원법(법률 제4304호) 제11조 제1항에 의하여 비로소 인정되었던 권리일 뿐이며, 헌법재판소가 위헌결정을 하면서 국공립 사범대학을 졸업하고 아직 교사로 채용되지 아니한 사람들에게 교원으로 우선임용받을 권리를 보장할 것을 입법자나 교육부장관에게 명하고 있지도 아니하므로, 국회 및 교육부장관에게 청구인들을 교사로 우선 임용하여야 할 의무가 있다고 볼 근거가 없다.”
그런데 2004. 1. 20. 법률 제7069호로 국립사범대학졸업자중교원미임용자임용등에관한특별법이 공포되었다. 그 특별법은 적용 대상을 “1990. 10. 7. 이전에 국립의 사범대학을 졸업하고 시․도교육위원회별로 작성된 교사임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되어 있었으나 1990. 10. 8. 헌법재판소의 위헌결정으로 교원으로 임용되지 아니한 자”로 한정하면서, 그들이 중등교원 채용시험에 합격할 경우에 우선 채용하고(제5조), 부전공과정을 개설하여 부전공
과목으로 채용될 수 있도록 하며(제6조), 교육대학에 편입하여 초등교사로 임용될 수 있도록(제7조) 하는 것이었다.
이에 대하여 1990. 10. 8. 당시 국립 사범대학에 재학중이었던 사람들이 위 특별법의 적용대상에서 국립 사범대학 재학생을 포함시키지 아니한 것이 위헌이라고 주장하여 헌법소원심판( 2004헌마192 )을 청구하였으나, 헌법재판소는 2004. 9. 23. 위 90헌마196 결정의 이유를 인용하여 “교사우선채용규정이 단순위헌이라고 결정되었으므로 국립 사범대학 졸업자나 재학생은 교사로 우선채용될 기대를 권리로 주장할 수 없다”고 판시하면서, 국립 사범대학을 졸업하고 교사임용후보자명부에 등재되어 교사 임용을 대기하고 있던 사람과 국립 사범대학 재학생에 불과한 사람을 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있다는 이유로 청구를 기각하였다.
그런데 위 특별법이 전문개정되어 2005. 5. 31. 이 사건 법률(법률 제7535호)로 공포되었다. 그 내용은 1990. 10. 8. 전에 국립 사범대학 등을 졸업한 미임용자들을 대상으로 특별채용시험을 실시하고(제4조), 그 합격자들을 채용하기 위하여 2006학년도와 2007학년도에 각각 500명씩의 특별정원을 확보하며(제5조), 2006학년도까지 부전공과목을 이수할 수 있는 과정을 개설하고(제6조), 2007학년도까지 교육대학에 편입학할 수 있도록 한다(제7조)는 것이다. 이에 따라 2006학년도 특별정원 500명을 채용하기 위하여 미임용자들만을 상대로 채용시험을 실시하였는데, 606명이 응시하여 1차 시험에서 372명이 과락(科落)으로 탈락하고 2차 시험에서 35명이 탈락하여 199명만 최종합격하였다. 그들에 대하여 4주간 특별연수를 실시한 다음 2006. 3. 1.자로 국공립 학교의 중등교원으로 임용하였다.
나. 이 사건 법률의 위헌성
이 사건 법률(법률 제7535호)은 1990. 10. 8. 전에 국립 사범대학 등을 졸업하고 교사임용후보자명부에 등재되었으나 헌법재판소 89헌마89 결정〈위헌결정〉으로 인하여 교원으로 임용되지 못한 미임용자들에 대하여 초․중등 교원으로 임용될 수 있는 특별한 절차 및 방법을 규정하고 있다. 그것은 바로 ‘1990. 10. 8. 전에 국립 사범대학 등을 졸업하고 교원으로 임용되지 못한 사람들’에게 남다른 혜택을 주고자 하는 것이다. 그 혜택의 내용은 위헌결정에 의하여 실효된 우선채용규정의 그것과 동일한 것은 아니지만, 국공립 중등교원의 채용에 관하여 경쟁자 중 일부에 대하여만 특혜를 부여함으로써 그들과 경쟁관계에 있는 다른 교사지망자들의 기회를 제한한다는 점에서는 정도의
차이가 있을 뿐 본질적으로 다르지 않다. 특히 2006학년도와 2007학년도에 특별정원 1,000명을 마련하여 미임용자들을 임용한다면 그만큼 청구인들과 같은 다른 경쟁자들의 임용기회가 줄어들게 될 것이 분명하다.
미임용자들은 우선채용규정이 위헌결정으로 실효되기 전에 이미 당시 적법하게 시행되던 우선채용규정에 의하여 교사로 우선임용되리라는 신뢰를 가지고 있었다. 그리고 위헌결정에 의하여 우선채용규정이 실효되는 효력은 기왕에 소급하지 아니한다. 그러나 헌법재판소 90헌마196 결정과 2004헌마192 결정이 이미 설시한 바와 같이, 헌법재판소가 1990. 10. 8. 우선채용규정이 위헌이라고 선고하였으므로, 그 전에 국립․공립의 교원대학이나 사범대학을 졸업하거나 수료한 사람이라고 하더라도 1990. 10. 8. 이후에는 우선채용규정에 의한 우선임용권을 주장할 수 없는 것이다. 우선임용제도 자체가 헌법질서에 반한다는 헌법재판소의 결정이 내려진 이상, 우선임용에 대한 기대나 신뢰는 위헌인 법률에 의하여 얻게 된 것에 불과하여 더 이상 보호할 가치가 없게 되는 것이고 이 사건 법률의 입법목적을 정당화시키는 사유로 삼을 수 없다.
그리고 우선채용규정에 대한 위헌결정의 취지는 국립 사범대학 등 출신자를 우선채용하는 것이 그 밖의 다른 경쟁자들에 비하여 불합리하게 우대하는 것으로서 헌법의 평등원칙에 위반된다는 것이므로, 다시 미임용자들에 대하여 교사 임용에 관하여 남다른 특혜를 주는 것은 그러한 특혜를 정당화할 만한 특별한 사정이 없는 한 위헌결정의 기속력에 반하는 것이다. 헌법재판소의 위헌결정은 국회를 포함한 모든 국가기관을 기속한다. 입법자는 위헌결정된 제도를 다시 만들 수 없을 뿐만 아니라 위헌결정의 취지에 부분적으로 반하는 제도를 도입해서도 안된다. 이러한 기속력은 헌법재판소법 제47조 제1항, 제75조 제6항에 규정되어 있지만, 법률에 대한 위헌심사권을 헌법재판소에 부여한 헌법의 결단(헌법 제111조)에서 우러나오는 것이다(헌법재판소 1997. 12. 24. 선고 96헌마172 등 결정).
그리고 이 사건 법률(특히 제4조, 제5조)의 입법목적이 합리적인 정당성을 가진다고 보기 어렵다. 1990. 10. 8. 전에 국립 교원양성기관을 졸업하였다고 하여 15년이 지난 뒤에 일반적인 공개경쟁을 거치게 하지 않고 그들만을 대상으로 하여 특별한 채용시험을 실시하고 특별정원을 배정하여 임용하는 것이 과연 합리적인 것인가? 헌법재판소가 1995. 5. 25. 선고 90헌마196 결정과 2004. 9. 23. 선고 2004헌마192 결정을 통하여 “미임용자들이 우선채용규정에 의하여 가지고 있었던 교사우선임용의 기대는 1990. 10. 8. 이후 더 이상 권리
로서 주장할 수 없다”라고 두 차례나 밝혔음에도 불구하고, 미임용자들에게 특혜를 베푸는 법률을 다시 만드는 이유가 무엇인지 납득하기 어렵다. 미임용자들이 강력하게 청원하였다는 사실만으로는 이 사건 법률을 정당화하기 어렵다.
따라서 이 사건 법률은 헌법재판소의 89헌마89 위헌결정에 위반되고 1990. 10. 8. 전에 국립 사범대학 등을 졸업한 사람들에게 합리적인 이유 없이 남다른 혜택을 주고자 하는 것으로서 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에 위반된다고 선언하여야 한다.
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준(주심)
주선회 전효숙 이공현 조대현
〔별지 1〕 청구인 명단：생략
〔별지5 2〕
〔관련 조항〕
국립사범대학졸업자중교원미임용자임용등에관한특별법(2005. 5. 31. 법률 제7535호로 전문개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 국립의 사범대학(한국교원대학교․공업교육대학 및 국립대학에 설치된 교육과를 포함한다. 이하 같다)을 졸업한 자 중 교원으로 미임용된 자에 대하여 교원으로 임용될 수 있는 특별한 절차 및 방법을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 “미임용자”라 함은 1990년 10월 7일 이전에 국립의 사범대학을 졸업하고 시․도교육위원회별로 작성된 교사임용후보자명부에 등재되어 임용이 예정되어 있었으나, 법률 제3458호로 개정된「교육공무원법」제11조 제1항에 대하여 1990년 10월 8일 헌법재판소의 위헌결정에 따라 교원으로 임용되지 아니한 자를 말한다.
제3조(미임용자의 등록) ① 미임용자가 제4조의 규정에 따라 공개전형에
응시하거나 제7조의 규정에 따라 교육대학에 편입학하기 위해서는 이 법 시행일부터 1월 이내에 해당 미임용자가 등재되어 있던 임용후보자명부를 관리
하는 특별시․광역시․도교육감(이하 “임용권자”라 한다)에게 미임용자 등록을 신청하여야 한다.
②임용권자는 제1항의 규정에 따라 등록을 신청한 자가 임임용자로 확인된 경우에는 미임용등록자로 등록․관리하여야 한다.
③임용권자는 미임용자가 졸업한 국립대학의 장에게 미임용자에 해당하는지 여부 등 사실 확인에 필요한 자료를 요청할 수 있다. 이 경우 요청을 받은 국립대학의 장은 이에 응하여야 한다.
제4조(중등교원 채용시험 실시 등) ① 제3조 제2항의 규정에 의한 미임용등록자(이하 “미임용등록자”라 한다) 중 중등교원으로의 채용을 원하는 자는「교육공무원법」제11조 제1항의 규정에 따른 공개전형을 거쳐야 한다.
②임용권자는 제1항의 규정에 따른 공개전형을 실시함에 있어 미임용등록자를 대상으로 한 채용예정 교과 및 교과별 채용예정 인원을 이 법 시행일부터 2월 이내에 공고하여야 한다.
③제1항의 규정에 따른 공개전형에 응시할 수 있는 미임용등록자는 채용예정 교과에 해당하는 교사자격증(표시과목이 기재된 교사자격증을 말한다)을 취득한 자이어야 한다.
제5조(정원의 관리) ② 제1항의 규정에 따른 특별정원은 이 법 시행일 이전 2004학년도와 2005학년도 2년간 중등교원 정원의 평균 중원분을 최저기준으로 하는 정원과는 따로 확보하여야 한다.
③교육인적자원부장관은 제1항의 규정에 의하여 확보된 특별정원을 미임용등록자의 수, 시․도교육청별 교원 수급 여건 등을 고려하여 임용권자에게 배정하여야 한다.
④임용권자는 제3항의 규정에 따라 배정된 특별정원을 채용 예정교과로 배정함에 있어 교과별 수요 등을 고려하여야 한다.
제6조(부전공과정의 개설 등) ④ 부전공과정 이수신청절차․이수방법, 부전공과목 표시 및 부전공과정 개설을 위한 인원 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제7조(교육대학에의 편입학) ① 미임용등록자는 별표 1에서 정하는 교육대학(한국교원대학교를 포함하며, 이하 “교육대학”이라 한다)의 제3학년에 편입학할 수 있다.
②교육대학의 장은 미임용등록자를 대상으로 하여 편입학 특별전형을 실시하여야 한다.
③제2항의 규정에 따라 특별전형으로 편입학할 수 있는 연도별 인원은 별표 2와 같다.
④특별전형의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제8조(특별연수) ① 임용권자는 이 법의 규정에 따라 채용된 교원에 대하여 교원으로서의 전문성을 함양하도록 하기 위하여 특별연수를 실시하여야 한다.
②제1항의 규정에 따른 특별연수의 방법, 기간 등에 관하여는 대통령령으로 정한다.
제9조(중복지원 제한) 미임용등록자로서 제4조의 규정에 따라 실시된 공개전형에 응시한 자는 제7조의 규정에 따른 교육대학 편입학 특별전형에 응시할 수 없으며, 제7조의 규정에 따라 교육대학 편입학 특별전형에 응시한 자는 제4조의 규정에 따른 공개전형에 응시할 수 없다.
부칙 ①(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
②(부전공과정의 개설 등에 관한 유효기간) 제6조의 규정에 따른 부전공과정의 개설은 2006학년도까지로, 제7조의 규정에 따른 교육대학 편입학 특별전형은 2007학년도까지로 한다.
③(미임용자의 등록에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 제3조 제2항의 규정에 따라 등록한 미임용자는 이 법에 따라 등록을 마친 미임용등록자로 본다.
④(교육대학에의 편입학에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 교육대학에 편입학하여 재학 중인 자 중 이 법 시행 후 30일 이상 계속하여 재학 중인 자는 제4조 제1항의 규정에 따른 공개전형에 응시할 수 없다.
구 교육공무원법(1981. 11. 23. 법률 제3458호로 제정되고, 1990. 12. 31. 법률 제4304호로 개정되기 전의 것) 제11조(신규채용) ① 교사의 신규채용에 있어서는 국립 또는 공립의 교육대학․사범대학 기타 교원양성기관의 졸업자 또는 수료자를 우선하여 채용하여야 한다.
교육공무원법(1990. 12. 31. 법률 제4304호로 개정된 것) 제11조(신규채용 등) ① 교사의 신규채용은 공개전형에 의한다.
구 교육공무원법(1990. 12. 31. 법률 제4304호) 부칙 ② (국․공립의 교육대학, 사범대학 등의 졸업자 등에 대한 경과조치) 임용권자는 교사를 신규로 채
용함에 있어서 1993년도까지 임용권자가 정하는 바에 따라 채용예정인원의 일정비율을 1989년도 이전에 국립 또는 공립의 교육대학, 사범대학 기타 교원양성기관에 입학한 자로서 소정의 교육과정을 이수하고 졸업하거나 수료한 자로 선발․임용할 수 있다.
현행 교육공무원법 제1조(목적) 이 법은 교육을 통하여 국민전체에 봉사하는 교육공무원의 직무와 책임의 특수성에 비추어 그 자격․임용․보수․연수 및 신분보장 등에 관하여 교육공무원에 적용할 국가공무원법 및 지방공무원법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) ① 이 법에서 “교육공무원”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다.
1. 교육기관에 근무하는 교원 및 조교
②이 법에서 “교육기관”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 국립 또는 공립의 학교 또는 기관을 말한다.
1.유아교육법 제2조 제2호의 규정에 의한 유치원, 초․중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조의 규정에 의한 각급학교
제11조(교사의 신규채용 등) ① 교사의 신규채용은 공개전형에 의한다.
②제1항의 규정에 의한 공개전형에 있어서 담당할 직무수행에 필요한 연령 기타 필요한 자격요건과 공개전형의 절차․방법 및 평가요소 등 공개전형의 실시에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.