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청구인
【당 사 자】
청 구 인학교법인 ○○학원 : (대표자 이사장 홍○건) 외 19학교법인
대리인 법무법인 로고스
담당변호사 전만수
당해사건
서울행정법원 2004구합4833 재심판정취소
주문
교원의노동조합설립및운영등에관한법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제
정된 것) 제6조 제1항 후문은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건개요 및 심판대상
가. 사건개요
(1) 청구인들은 사립학교법에 의하여 대전에 소재한 각 학교를 설치․경영할 목적으로 설립된 학교법인들이다. 교원의노동조합설립및운영등에관한법률(이하 ‘교원노조법’이라 한다)에 의하여 설립된 전국교직원노동조합(이하 ‘전교조’라 한다) 대전지부는 전교조 및 한국교원노동조합(이하 ‘한교조’라 한다)의 위임을 받아, 2002. 4. 29.부터 수차례에 걸쳐 청구인들에게 단체교섭을 요구하였음에도 청구인들이 교섭단장의 선임 및 교섭단 구성의 어려움을 이유로 이에 응하지 아니하자 이를 노동조합및노동관계조정법(이하 ‘노동관계법’이라 한다) 제81조 제3호 소정의 부당노동행위라고 주장하며 충남지방노동위원회에 부당노동행위 구제신청을 하였고, 동 위원회는 2003. 6. 19. 청구인들의 행위를 부당노동행위로 인정하면서 청구인들에게 즉시 교섭단을 구성하여 단체교섭에 응하도록 하는 구제명령을 발하였다.
(2) 청구인들은 중앙노동위원회에 재심신청을 하였으나 동 위원회는 2003. 12. 23. 충남지방노동위원회의 초심판단과 마찬가지로 청구인들의 위 행위를 부당노동행위로 인정하고 재심신청을 기각하는 판정을 하였다. 청구인들은 중앙노동위원회 위원장을 상대로 서울행정법원 2004구합4833호로 재심판정취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 그 소송계속 중 교원노조법 제6조 제1항 후문에 대하여 위헌제청신청을 하였다(2004아1265). 서울행정법원은 2004. 7. 27. 청구기각 판결을 선고하면서 위 위헌제청신청을 기각하였고, 이에 청구인들은 서울고등법원에 항소하는 한편 2004. 9. 9. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상 및 관련규정
청구인들은 주위적 청구로서「교원노조법(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정된 것) 제6조 제1항 후문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)은 헌법에 위반된다」는 심판을 구하고, 예비적 청구로서「이 사건 법률조항을 “개별 사립학교 설립․경영자는 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 교섭단을 구성한 후에야 단체협약을 체결할 법률상 의무가 있다.”고 해석하지 아니하고, “개별 사립학교 설립․경영자는 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 교섭단을 구성하지
아니한 상태에서도 단체협약을 체결할 법률상 의무가 있다.”고 해석하는 한 헌법에 위반된다」는 취지의 심판을 청구하였다. 그러나 법률조문에 대한 위헌확인심판을 하는 경우는 동 법률조문의 한정위헌에 그칠 것인지의 여부까지 심판하게 되는 것이므로, 법률조항에 대한 위헌확인심판을 청구한 경우에는 그 법률조항에 대한 한정위헌확인 심판청구를 따로 예비적 청구로 할 필요가 없다. 그러므로 청구인들의 예비적 청구는 주의를 환기하는 의미로 이해하고 독립적 청구로 보지 아니한다(헌재 1996. 6. 26. 96헌마200 , 판례집 8-1, 550, 553 참조). 따라서 심판대상은 이 사건 법률조항(밑줄친 부분)의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련규정은 다음과 같다.
교원노조법 제1조(목적) 이 법은 국가공무원법 제66조 제1항 및 사립학교법 제55조의 규정에 불구하고 노동조합및노동관계조정법 제5조 단서의 규정에 의하여 교원의 노동조합 설립에 관한 사항을 정하고 교원에 적용할 노동조합및노동관계조정법에 대한 특례를 규정함을 목적으로 한다.
제4조(노동조합의 설립) ① 교원은 특별시․광역시․도(이하 “시․도”라 한다) 단위 또는 전국 단위에 한하여 노동조합을 설립할 수 있다.
② 노동조합을 설립하고자 하는 자는 노동부장관에게 설립신고서를 제출하여야 한다.
제6조(교섭 및 체결권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금․근무조건․후생복지 등 경제적․사회적 지위향상에 관한 사항에 대하여 교육인적자원부장관, 시․도 교육감 또는 사립학교를 설립․경영하는 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다.이 경우 사립학교의 경우에는 사립학교를 설립․경영하는 자가 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 교섭에 응하여야 한다.1)
② 제1항의 경우에 노동조합의 교섭위원은 당해 노동조합을 대표하는 자와 그 조합원으로 구성하여야 한다.
교원노조법시행령 제1조(목적) 이 영은 교원의노동조합설립및운영등에관한법률에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(산하조직의 신고) 교원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다) 중 2 이상의 특별시․광역시․도(이하 “시․도”라 한다)에 걸치는 단위노동조합은 시․도 단위의 지부․분회 등에 한하여 교원의노동조합설립및운영등에관한법률(이하 “법”이라 한다) 제4조 제2항의 규정에 의한 노동조합의 설립신고를 할 수 있다.
제3조(교섭절차) ① 노동조합의 대표자는 법 제6조 제1항의 규정에 따라 상대방(사립학교를 설립․경영하는 자의 경우 이들을 구성원으로 하는 단체가 있는 때에는 그 단체의 대표자. 이하 이 항에서 같다)과 단체교섭을 하고자 하는 때에는 교섭개시 예정일 30일 전까지 상대방에게 서면으로 통보하여야 한다. 이 경우 조직대상을 같이 하는 2 이상의 노동조합이 설립되어 있는 때에는 노동조합의 대표자는 연명으로 상대방에게 통보하여야 한다.
② 사립학교를 설립․경영하는 자가 제1항의 규정에 의하여 교섭통보를 받은 때에는 전국 또는 시․도 단위로 교섭단을 구성하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 의하여 교섭통보가 있는 때에는 노동관계 당사자는 그 소속원 중에서 지명한 자로 하여금 교섭개시 예정일 전까지 교섭내용․교섭위원수․교섭일시 및 장소 기타 교섭에 필요한 사항에 관하여 협의를 하도록 한다.
④ 노동관계 당사자는 교섭개시 예정일 전까지 교섭위원을 선임하여야한다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장요지
이 사건 법률조항에 의하면 청구인들과 같은 사립학교의 설립․경영자들은 개별적인 단체교섭을 할 수 없고 반드시 연합하여 단체교섭에 응하여야 하는바, 첫째 귀책사유 없이 다른 사정으로 사립학교 설립․경영자들 사이에 연합이 이루어지지 않을 경우에도 부당노동행위로 판단받게 되어 관련법령에 따라 형사책임까지 부담해야 하므로 청구인들의 존엄성 및 행복추구권을 침해하고(헌법 제10조), 둘째 사립학교 설립․경영자들을 다른 사용자들에 비하여 합리적 이유없이 차별하여 평등권을 침해하며(헌법 제11조), 셋째 강제로 교섭단의 구성원이 되도록 하여 다른 사립학교 설립․경영자들과 동일한 내용의 단체협약을 체결하도록 함으로써 영업의 자유 및 결사의 자유를 침해하고(헌법 제15조, 제21조), 넷째 각 학교법인의 자율성과 독자성을 무시하여 헌
법상의 경제질서에 반한다(헌법 제119조).
나. 법원의 위헌제청신청기각결정의 이유요지 및 노동부장관의 의견요지
이 사건 법률조항이 사립학교 설립․경영자들에게 연합교섭만을 허용하고 개별교섭을 할 수 없게 한 것은, 교원의 근로조건이 각 학교법인별로 크게 다르지 아니한 점, 따라서 교원의 지위를 통일적으로 보장할 필요가 있다는 점, 그리고 교원의 노사관계가 일반 노사관계와는 다른 특수성을 지닌 점을 두루 고려하여, 단위학교 차원의 교섭으로 인한 혼란 및 이로 인한 국민의 교육을 받을 권리의 침해를 방지하려는 목적으로 정책적으로 마련된 것이다.
이 사건 법률조항에 따라 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 단체교섭을 할 경우 단위 사업장별로 단체교섭을 하는 것에 비하여 비용을 줄일 수 있는 등의 효율을 기대할 수 있고, 연합회를 구성하는 과정에서 얼마든지 단위 사업장의 이해관계를 반영할 장치를 마련할 수 있으므로, 이 사건 법률조항이 인간의 존엄성이나 행복추구권, 사립학교 설립․경영자들의 평등권, 영업의 자유나 결사의 자유 등을 침해하거나 헌법이 보장하는 경제질서에 반한다고 할 수 없다.
3. 적법요건에 대한 판단
가. 재판의 전제성
청구인들이 위와 같이 단체교섭 요구에 불응한 것은 이 사건 법률조항이 요구하는 교섭단 결성이 어려웠기 때문이라는 것이므로, 이 사건 법률조항은 당해사건 재판에 직접 적용되는 노동관계법 제84조(구제명령), 제81조(부당노동행위) 제3호와 밀접 불가분의 관계가 있는 것으로서 그 위헌 여부에 따라 위 노동관계법 조항의 해석에 영향을 미쳐 중앙노동위원회의 위 재심판정의 위법 여부가 판가름나고 따라서 재판의 주문에 영향을 미칠 것이므로, 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 당해사건 재판의 전제가 된다.
나. 청구기간
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판은 위헌여부심판의 제청신청을 기각하는 결정을 통지받은 날부터 30일 이내에 청구하여야 한다(헌법재판소법 제69조 제2항). 청구인들은 2004. 7. 27. 위헌제청신청이 기각된 후 같은 해 8. 10. 그 기각결정을 통지받고, 같은 해 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로 청구기간을 준수하였다.
4. 본안에 대한 판단
가. 교원노조법의 제정경위와 주요골자
(1) 우리 나라는 1991년에 국제노동기구(ILO)에 가입한 후 ILO로부터 교원의 단결권 인정에 대한 여러 차례의 권고를 받았고, 1996년 경제협력개발기구(OECD)에 가입한 후에는 OECD로부터도 여러 차례에 걸쳐 이를 입법화하도록 권고받았다. 그리하여 정부는 1996년 ‘노사관계개혁위원회’를 설치하여 교원의 단결권 문제를 논의하기 시작하였고, 1997년 IMF 체제를 극복하기 위한 노․사․정 대타협의 일환으로 1998. 2. 6. ‘노사정위원회’에서 교원의 노동조합 결성권을 보장하기로 합의하였다.
(2) 교원노조법의 주요골자는 다음과 같다(
「대한민국 관보」, 1999. 1. 29.자, 143면).
첫째, 동법에 의한 노동기본권의 보장대상이 되는 교원은 초․중등교육법에 의한 교원으로 한정하였다(제2조).
둘째, 교원은 시․도 단위 또는 전국 단위에 한하여 노동조합을 설립할 수 있다(제4조 제1항).
셋째, 교원노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금, 근무조건, 후생복지 등 경제적․사회적 지위향상에 관한 사항에 대하여 교육인적자원부장관, 시․도 교육감 또는 학교법인 등의 연합체와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다(제6조 제1항).
넷째, 관계 당사자가 단체교섭을 하거나 단체협약을 체결하는 경우에는 국민여론 및 학부모의 의견을 수렴하여 성실히 교섭하고 단체협약을 체결하여야 하며, 그 권한을 남용할 수 없다(제6조 제4항).
다섯째, 노동조합과 그 조합원은 파업, 태업 기타 업무의 정상적인 운영을 저해하는 일체의 쟁의행위를 할 수 없다(제8조).
나. 교원노조의 현황 및 단체교섭의 구조
(1) 교원노조의 현황
교육인적자원부의 자료에 의하면, 1999. 7.부터 합법화된 교원노조는 2005. 10. 기준으로 전교조 및 한교조의 2개 노조에 88,000여 명이 가입하여(조직률 22%), 단일직종 최대노조로서 국내 전체 노동조합 조합원수의 약 5.7%에 해당한다. 이들 전교조 및 한교조는 전국단위의 노동조합이고, 각 시․도별 ‘지
부’(전교조) 내지 ‘지역본부’(한교조)는 따로 노동조합 설립신고를 하지 않고 있다.
한편 2005년 전교조의 반APEC 수업, 교원평가제 반대 등을 계기로 서울자유교원조합과 부산자유교원조합이 2006. 3.에, 경기자유교원조합이 2006. 4.에 각 설립되었다. 이들 자유교조는 각 시․도별로 노동조합 설립신고를 하고 있다는 점에서 전국단위의 단일노조인 전교조나 한교조와 다르다.
(2) 단체교섭의 구조
(가) 단체교섭의 의의
교원노조는 교육인적자원부장관, 시․도 교육감 또는 사립학교를 설립․경영하는 자와 임금․근무시간․후생복지 등 교원의 근무조건 향상에 관한 사항에 대하여 협의하는데(교원노조법 제6조 제1항), 단체교섭을 위한 정당한 행위는 민․형사상 책임이 면제된다(노동관계법 제3조, 제4조). 한편, 사용자가 단체협약의 체결 기타의 단체교섭을 정당한 이유없이 거부하거나 해태하는 행위는 부당노동행위에 해당한다(노동관계법 제81조 제3호).
(나) 단체교섭의 당사자
단체교섭의 당사자란 단체교섭에 대한 권리와 의무를 가진 자로서, 스스로의 이름으로 단체교섭을 하고, 그 결과인 단체협약의 권리와 의무를 부담하는 자를 의미한다. 근로자(교원)측 교섭당사자로는 소정의 노동조합 설립요건을 갖춘 적법한 노동조합이어야 하는데, 조직대상을 같이하는 2 이상의 노동조합이 설립된 경우에는 교섭창구를 단일화하여 단체교섭을 요구하여야 한다(교원노조법 제6조 제3항). 한편, 사용자측 교섭당사자로는 교육인적자원부장관, 시․도 교육감, 사립학교를 설립․경영하는 자가 이에 해당하는데, 사립학교의 경우 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 교섭에 응해야 한다(교원노조법 제6조 제1항).
(다) 단체교섭의 구조
전교조나 한교조와 같이 전국단일노조인 경우 동 노조가 교육인적자원부장관(사립학교의 경우에는 전국교섭단), 시․도 교육감과 교섭하고(사립학교의 경우에는 시․도 교섭단),2)자유교조와 같이 시․도별로 설립되고 전국단위의 연합단체를 구성하고 있는 경우 전국단위의 연합단체는 교육인적자원부장관
(사립학교의 경우에는 전국교섭단)과 교섭하고, 시․도 단위노조는 시․도 교육감(사립학교의 경우에는 시․도 교섭단)과 교섭한다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 개별 학교에서의 노조결성을 인정하지 않는 교원노조법 조항의 문제
교원노조법 제4조 제1항은 교원의 경우 시․도 단위 또는 전국단위에 한하여 노동조합을 설립할 수 있다고 규정함으로써 개별 학교단위의 노조결성을 인정하지 않고 있다.
헌법재판소는 1991. 7. 22. 선고한 89헌가106 사건에서 “사립학교 교원의 복무에 관하여는 국ㆍ공립학교의 교원에 관한 규정을 준용한다.”고 규정하여 사립학교 교원의 근로3권을 부인하고 있는 구 사립학교법 제55조에 대하여 재판관 6：3의 의견으로 합헌결정을 한 바 있다(판례집 3, 387 이하). 한편, 국ㆍ공립학교 교원의 근로3권을 인정하지 않는 국가공무원법 제66조 제1항에 대한 헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 등 사건에서는 재판관 전원일치의 합헌결정이 선고되었다(판례집 4, 255 이하).
한편 교원들에게 단결권과 단체교섭권을 허용한다 하더라도, 이 경우에 개별 학교단위에까지 교원노조를 허용해야만 합헌이 될 수 있다는 것을 의미하지는 않는다. 일반 사업장의 경우 임금 기타 근로조건이 사업장별로 결정되고 있어 사업장별 노동조합의 설립이 일반적인 형태라고 할 수 있지만, 국ㆍ공립학교 교원의 경우에는 임금ㆍ근무조건 등이 전국 단위에서 획일적으로 결정되며 임용권도 시ㆍ도 교육감이 갖고 있는 등 교원의 특수성을 고려해야 한다. 사립학교의 경우에는 개별 학교법인이 교원의 임용권을 갖고 있으나 현행 교육법제는 공적인 제도보장으로서의 교육을 담당하는 교원을 그 소속을 묻지 아니하고 일반 국민에 대한 봉사자로 보고 있고, 교육의 전문성과 관련하여 공․사립학교 교원을 가리지 아니하고 동등한 처우를 하도록 규율하고 있어 국가가 교원임금에 대하여 재정지원을 함으로써 공ㆍ사립이 모두 보수를 비슷한 수준에서 유지하고 있다. 또한 학교 단위에서 교원노조를 허용할 경우에는 교원노조의 활동으로 인하여 학생들의 학습권이 침해될 우려가 있기 때문에, 학교단위별 교원노조의 설립을 금지한 것이 위헌이라고 할 수는 없다고 할 것이다.
(2) 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 기본권
(가) 청구인들은 학교법인이다. 법인격이 있는 사법상의 사단이나 재단은 성질상 기본권주체가 될 수 있는 범위에서 청구인능력을 가진다(헌재 1991.
(나) 법인은 직업수행의 자유, 즉 영업의 자유의 주체가 될 수 있다(헌재 1996. 3. 28. 94헌바42 , 판례집 8-1, 199, 206). 그러나 이 사건에서 문제되는 것은 법인조직 내에서의 근로자와의 관계에 해당하는 것이고 이것이 직업활동과 관련을 가진다고 보기는 어렵다. 즉, 직업수행의 자유 또는 영업의 자유의 보호범위에 근로자와의 근로조건 형성이 포섭된다고 보기는 어렵다. 따라서 직업수행의 자유 내지는 영업의 자유도 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 기본권으로 볼 수 없다고 할 것이다.
(다) 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 ‘다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유’를 말하는 것으로 적극적으로는 ① 단체결성의 자유, ② 단체존속의 자유, ③ 단체활동의 자유, ④ 결사에의 가입․잔류의 자유를, 소극적으로는 ① 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 ② 결사에 가입하지 아니할 자유를 내용으로 한다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47 , 판례집 8-1, 370, 379). 그런데 이 사건 법률조항으로 말미암아 교원노조와의 단체교섭을 위하여는 전국단위 또는 시․도 단위의 교섭단의 구성원으로 사실상 강제로 참여해야 하는 것이므로 이 사건 법률조항은 청구인들의 ‘소극적 의미’의 결사의 자유를 제한하고 있다.
(마) 그러므로 이 사건의 심사기준으로서는, 첫째 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들과 같은 학교법인의 결사의 자유를 침해하는지 여부와, 둘째 이 사건 법률조항이 청구인들과 같은 학교법인의 평등권을 침해하는지 여부라고 할 것이다.
(3) 결사의 자유의 침해 여부
(가) 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성
교원노조법 제4조 제1항은 “교원은 시․도 단위 또는 전국단위에 한하여 노동조합을 설립할 수 있다.”고 규정하고, 이에 따라 제6조 제1항 전문(前文)은 “노동조합의 대표자는 그 노동조합 또는 조합원의 임금․근무조건․후생복지 등 경제적․사회적 지위향상에 관한 사항에 대하여 교육인적자원부장관, 시․도 교육감 또는 사립학교를 설립․경영하는 자와 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다.”고 규정하고 있다. 이는 국․공립학교의 경우 교원의 임금, 근로조건 등이 법령과 예산에 의해 결정되고 있고, 임용권은 시․도 교육감이 갖고 있는 등의 특수성을 고려하고, 또한 교원노조가 개별 학교의 운영에 관여함으로써 학습환경을 저해할 우려가 있다는 점 등을 고려한 것으로 판단된다(국회환경노동위원회,「교원노조법안 검토보고서」참조). 이와 같은 구조에 따라 이 사건 법률조항에 의하여 사립학교의 경우에도 전국 또는 시․도 단위로 연합하여, 즉 교섭단을 구성하여 교원노조의 단체교섭에 응하도록 규정하고 있다.
현행 교육관계법상 교원의 지위에 관련된 규정들을 종합하여 보면, 사립학교법상 사립학교 교원에 대하여 교육공무원과는 그 임용권자가 서로 다르기 때문에 임용절차에 관한 규정만을 달리할 뿐, 그밖에 현행 교육법제는 공적인 제도보장으로서의 교육을 담당하는 교원을 그 소속을 묻지 아니하고 일반 국민에 대한 봉사자로 보고 있고, 교육의 전문성과 관련하여 공․사립학교 교원을 가리지 아니하고 동등한 처우를 하도록 규율하고 있음을 알 수 있다. 이는 특히 중등 교육과정에서 사립학교가 차지하는 비중이 공립학교를 상회하고 있는 우리 나라의 현실을 감안한 것이라고 할 수도 있겠으나, 그에 앞서 그 소속관계를 초월한 교원의 지위의 특수성과 그 직무의 중요성 및 전문성에 따른 교육제도의 구조적 특성에서 유래하는 것이라고 보아야 할 것이다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 , 판례집 3, 387, 410-411 참조).
뿐만 아니라 사립학교의 경우에도 정부가 재정의 상당 부분을 지원하고 있고, 개별 사립학교 차원에서 임의적으로 단체교섭을 통해 보수나 기타 근무조건 등을 결정할 수는 없는 현실적인 상황도 고려하여야 한다.
따라서 개별 학교에서의 교원노조를 인정하지 않은 것과 대응하여 개별 학교법인도 단체교섭의 상대방이 될 수 없도록 함으로써 교원노조로 하여금 개별 학교의 운영에 관여하지 못하도록 한 것은, 첫째 교원의 근로조건이 각 학교법인별로 크게 다르지 아니한 점, 둘째 교원의 지위를 통일적으로 보장할 필요가 있는 점, 셋째 교원의 노사관계가 일반 노사관계와는 다른 특수성을
지니는 점 등을 모두 고려하여 개별 학교차원의 교섭으로 인한 혼란을 방지하고자 하는 것이라고 할 것이므로, 그 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성을 인정할 수 있다.
(나) 침해의 최소성 및 법익의 균형성
교원노조법 제4조 제1항 및 동법시행령 제2조의 규정에 의하면, 교원노조는 전국단위 또는 시․도 단위에 한하여 설립할 수 있다. 그러므로 만일 학교법인의 개별적 교섭을 허용한다면 개별 학교법인은 시․도 단위 또는 전국단위의 교원노조와 단체교섭을 하여야 하는바, 이 경우 사용자측과 노조측의 교섭력 불균형이 예견되므로 이 사건 법률조항이 개별 학교법인은 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 교원노조와 단체교섭을 하도록 규정한 것은 이러한 교섭력 불균형을 고려하여 학교법인을 보호하고자 하는 측면이 있다.
또한 개별 학교법인에게 단체교섭의 상대방이 될 수 있도록 한다면 전국단위 또는 시․도 단위 교원노조가 모든 개별 학교법인과 단체교섭을 해야 하는바, 앞에서도 본 바와 같이 교원의 근로조건이 각 학교법인별로 크게 다르지 아니한 점과 교원의 지위를 통일적으로 보장할 필요가 있는 점을 고려하면, 개별 학교법인에게 단체교섭의 상대방이 될 수 있도록 하는 것은 불필요한 인적․물적 낭비요인이 될 뿐만 아니라 단체교섭의 결과인 단체협약의 내용이 개별 학교마다 다르다면 각 학교 사이에서 적지 않은 혼란이 야기될 수도 있다. 나아가 개별 학교법인들이 연합하여 단체교섭을 할 경우 연합체를 구성하는 과정에서 개별 학교법인의 이해관계를 반영할 장치를 마련할 수 있을 것이다.
따라서 이 사건 법률조항은 청구인들의 결사의 자유에 대한 필요․최소한의 제한이라고 할 수 있으므로 침해의 최소성 요건을 충족한다고 할 것이다. 그리고 이 사건 법률조항이 추구하고자 하는 공익은 개별 학교법인이 단체교섭의 상대방이 되지 못함으로 인하여 발생할 수 있는 결사의 자유의 제한보다 크다고 할 것이므로, 법익의 균형성도 충족한다고 할 것이다.
(4) 평등권의 침해 여부
청구인들은 이 사건 법률조항이 사립학교를 설립․경영하는 학교법인인 청구인들을 다른 일반 사용자들이나 경영자들에 비하여 합리적 이유없이 차별하고 있다고 주장한다.
(가) 그러나 교원이 근로관계 법령에서 정한 근로자임에는 틀림이 없다고 하더라도 교원의 근로관계는 각 사업장에서 사용자에 고용되어 직접 근로를
제공하고 그로부터 임금 등의 반대급부를 받는 일반근로자의 근로관계와는 다음에 보는 바와 같은 본질적인 구조상의 차이가 있다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 , 판례집 3, 387, 412-414 참조).
첫째, 교원이 제공하는 근로의 내용은 그 소속학교의 공․사립 여부를 가리지 아니하고 직접 학생에게 지식․덕성 및 체력의 함양과 향상을 통하여 그가 속한 시대와 사회의 건전한 인격체로서 독립․발전할 수 있도록 가르치고 보살피는 숭고한 직책의 수행을 본질적인 요소로 하고 있다는 점에서, 일반 노동행위와는 달리 윤리성․자주성․중립성․공공성 및 전문성이 특히 강조된다. 따라서 이를 담당하는 교원은 통상의 일반 근로자와는 다른 기능과 역할을 수행한다.
둘째, 교원이 제공하는 근로의 중심적인 수혜자는 헌법상 기본권으로 보장된 교육을 받을 권리를 가진 학생이다. 또한 의무교육비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 것이나 궁극에는 조세 등을 통하여 국민의 부담이 되고, 의무교육 이외의 교육비용도 통상 교육을 받는 학생의 학부모가 상당 부분을 부담하게 된다. 이러한 점들 때문에 교원들이 근로기본권을 행사하는 상대방인 사용자는 형식적으로는 사립학교의 설립․경영자이지만 실질적으로는 모든 국민이 된다.
셋째, 일반기업에서는 그 생산․제공하는 상품이나 용역의 수급은 물론 근로자의 수급도 경기의 변동이나 시장경제의 원리에 따라 탄력적으로 조절될 수 있다. 그러나 교원이 제공하는 근로는 성질상 시장경제의 원리가 적용될 수 없는 직무의 수행을 그 내용으로 하고 있고, 교원의 신분에 대하여는 강력한 법적 보장이 뒷받침되고 있기 때문에 그 인력의 배분은 비탄력적이다.
(나) 그러므로, 교원의 근로관계를 법적으로 규율함에 있어서는 위에서 본 이러한 교육제도의 독특한 구조를 배려하지 않을 수 없다. 다시 말하면, 공․사립을 가리지 아니하고 교원의 근로관계에서는 “근로자 대 사용자”라고 하는 이원적 대립구조를 전제로 상호간 갈등과 타협을 통하여, 또한 시장경제의 원리에 따른 수급균형과 통제아래 형성․발전되어 온 전통적인 일반 근로관계법을 그대로 적용하기에는 적합하지 아니하므로 변형․수용될 수밖에 없는 것이다.
따라서 일반 사용자들이나 경영자들과는 달리 개별 학교법인이 교원노조와의 단체교섭의 상대방이 될 수 없도록 한 것은 합리적인 이유가 있는 차별이라고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 학교법인인 청구인들의 평등권을 침해
한다고 할 수 없다.
5. 결 론
결국 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 조대현의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견일치에 따른 것이다.
6. 재판관 조대현의 반대의견
교원노동조합은 그 조합원의 임금․근무조건․후생복지 또는 경제적․사회적 지위 향상에 관한 사항에 대하여 학교를 설립․경영하는 자와 교섭하고 단체협약을 체결하는 것을 목적으로 한다. 공립학교는 광역자치단체가 교육감의 인가를 받아 설립되므로 그 교원의 근무조건도 시․도 단위로 동일하게 정해질 것이다. 따라서 공립학교 교원노동조합은 시․도 단위로 설립하고 시․도 단위로 근무조건을 교섭하도록 규정하고 학교 단위로 설립․활동하지 못하게 제한하여도 무방하다고 볼 여지가 있다.
그러나 사립학교는 각 학교법인이 독자적으로 설립하고 자주적으로 운영하는 것이므로 사립학교 교원의 근무조건은 각 사립학교를 설립한 학교법인마다 달라질 수 있고, 근무조건의 향상을 위하여 교섭하고 단체협약 체결할 사항과 내용도 달라지게 마련이다. 그리고 학교법인의 자주성과 자율성이 기본권으로 보호되는 이상3)학교법인 별로 근무조건에 차이가 생기는 것을 인정하고 존중하여야 한다. 따라서 사립학교의 교원노동조합은 각 사립학교를 설치한 학교법인마다 설치하고 활동하도록 하여야 한다. 노동조합은 근로자들이 근로조건을 교섭․개선할 목적으로 조직하는 단체이므로 사용자․근로자와 근로조건이 실재하는 현장에서 존재하고 활동하는 것이 바람직하다.
사립학교법은 사립학교도 공교육을 담당하게 하고 공립학교와 동등한 학력을 인정하면서 국가나 지방자치단체가 지원할 수 있도록 규정하고, 사립학교
교원의 신분을 공립학교 교원과 마찬가지로 국가공무원에 준하여 보장하면서 복무에 관하여 공립학교 교원에 관한 규정을 준용하고 있지만, 이는 사립학교에서 공교육을 받고 있는 학생의 학습권을 충실하게 보장하기 위한 것이지, 사립학교를 공영화하거나 공립학교와 동일하게 획일화하려는 것이 아니므로, 이러한 사유들을 내세워 사립학교 교원의 근무조건이나 노동조합에 관하여 사립학교와 학교법인의 자주성과 자율성을 무시하고 공립학교 교원의 경우와 동일하게 취급하여도 좋다고 할 수는 없다.
이 사건 법률 제6조 제1항 후문이 “사립학교의 경우에는 사립학교를 설립․경영하는 자가 전국 또는 시․도 단위로 연합하여 교섭에 응하여야 한다”고 규정한 것은 사립학교를 설립한 학교법인과 그 교원의 자주적인 교섭권을 부정하는 것이고, 사립학교 별로 설립․경영자가 다르고 그에 따라 근무조건도 다르다는 점을 무시한 것으로서 합리성도 없다. 각 사립학교를 설립한 학교법인의 자주성과 자율성을 무시할 뿐만 아니라 학교법인과 그 교원이 각자의 근무조건에 맞추어 필요한 사항을 교섭할 수 있는 자유와 권리를 본질적으로 침해하는 것이다. 사립학교나 학교법인마다 교원 노동조합을 설립하게 할 경우에 교육현장의 교원노동조합 활동으로 인하여 학생들의 학습권이 침해될 우려가 있다고 하지만, 그것은 그러한 부작용 자체를 규제할 사유에 불과할 뿐이고, 부작용의 우려를 내세워 막바로 교원의 노동조합 결성권이나 단체교섭권을 부정할 수는 없다. 교원노동조합의 설립을 전국 또는 시․도 단위로 제한하였다고 하더라도 그것만 가지고는 단체교섭의 단위를 시․도 단위로 제한하는 외에 학교법인의 자주적인 교섭권까지 부정하는 이 사건 법률조항을 합리화시킬 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 사립학교를 설립한 학교법인의 자주성과 자율성을 무시하고 학교법인과 그 교원이 자주적으로 근무조건을 교섭할 자유와 권리를 본질적으로 침해하는 것이므로 헌법 제31조 제4항과 제33조 제1항에 위반된다고 선언하여야 한다.
재판관 주선회(재판장․주심) 이공현 조대현 김희옥 김종대
민형기 이동흡 목영준