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청구인
【당 사 자】
청 구 인 임○빈
대리인 법무법인 율촌
담당변호사 윤용섭 외 2인
당해사건
서울행정법원 2004구합4819 퇴직급여및퇴직수당지급제한처분취소
주문
1. 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 이후의 것)는 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 법률 조항은 2008년 12월 31일을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 그 효력을 지속한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1989. 12. 26. ○○시 지방행정서기보로 임용되어 ○○시청 보건소 지방행정주사보로 근무하던 중, 2002. 12. 3. 23:30경 혈중알콜농도 0.165%의 술에 취한 상태에서 승용차를 운전하다가 도로를 횡단하던 사람을 충격하여 사망에 이르게 하는 교통사고를 냈다. 이로 인하여 청구인은 2003. 4. 16. 대전지방법원 홍성지원에서 교통사고처리특례법위반 및 도로교통법위반(음주운전)으로 징역 10월에 집행유예 2년을 선고받았고, 그 후 항소, 상고를 하였으나 최종적으로 2003. 10. 24. 대법원에서 청구인의 상고가 기각됨으로써 위 판결은 그대로 확정되었다.
(2)청구인은 위와 같이 금고 이상의 형을 선고받아 판결이 확정되자 그 판결확정일인 2003. 10. 24.자로 지방공무원법 제61조, 제31조 제4호에 의해 당연퇴직하였다.
(3)청구인은 2003. 12.경 공무원연금관리공단에 퇴직급여(퇴직연금일시금) 및 퇴직수당을 청구하였으나, 공무원연금관리공단은 2003. 12. 26. 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 및 동법 시행령 제55조 제1항에 따라 청구인의 퇴직급여 및 퇴직수당을 합한 총 급여액 47,130,840원의 1/2에 해당하는 금액을 공제하고 남은 23,565,430원만을 지급하는 처분을 하였다.
(4) 이에 청구인은 위와 같이 퇴직급여 등이 감액된 것에 불복하여 서울행정법원에 공무원연금관리공단을 상대로 위 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하면서(2004구합4819), 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 청구인의 재산권을 침해하고 평등원칙에 위배되어 위헌이라는 취지의 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2004아304), 위 법원이 2005. 2. 17. 제청신청을 기각하자 2005. 4. 19.
이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인의 당해 사건에 적용되는 법률은 구 공무원연금법(2005. 5. 31. 법률 제7543호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호이지만 이 조항은 1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 이후 현재까지 개정되지 아니한 채 조문의 형식과 내용에 있어서 그 동일성을 유지하고 있고, 다만 2005. 5. 31. 법률 제7543호 개정에 의하여 제64조 제1항에 제3호가 추가되었을 뿐이므로 이 사건 헌법소원의 심판대상은 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정된 이후의 것, 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이며, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
(1) 심판대상조문
공무원연금법 제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한)
① 공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1. 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때
(2) 관련규정
공무원연금법 제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한)
① 1. (생략)
2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 때
3.금품 및 향응수수, 공금의 횡령․유용으로 징계 해임된 때(신설 2005. 5. 31.)
구 공무원연금법시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18923호로 개정되기 전의 것) 제55조(형벌 등에 의한 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 법 제64조 제1항 각 호의 1에 해당하게 된 때에는 퇴직급여는 재직기간이 5년 미만인 자에 대하여는 그 금액의 4분의 1을, 5년 이상인 자에 대하여는 그 금액의 2분의 1을 각각 감하여 지급하고, 퇴직수당은 그 금액의 2분의 1을 감하여 지급한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금에 있어서는 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
② (생략)
공무원연금법시행령(2005. 6. 30. 대통령령 제18923호로 개정된 것) 제55조(형벌 등에 의한 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 법 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
1. 법 제64조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 자
가. 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1
나. 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 2분의 1
다. 퇴직수당은 그 금액의 2분의 1
2. 법 제64조 제1항 제3호에 해당하는 자
가.재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 8분의 1
나.재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1
다. 퇴직수당은 그 금액의 4분의 1
② (생략)
지방공무원법 제31조(결격사유) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 공무원이 될 수 없다.
1. 내지 3. (생략)
4.금고 이상의 형을 받고 그 집행유예의 기간이 만료된 날로부터 2년을 경과하지 아니한 자
5. 내지 8. (생략)
제61조(당연퇴직) 공무원이 제31조 각 호의 1에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다. 다만, 동조 제5호에 해당할 때에는 그러하지 아니하다.
2. 청구인의 주장 및 서울행정법원의 위헌제청신청기각결정이유의 요지 등
가. 청구인의 주장
이 사건 법률조항은 공무원이 금고 이상의 형을 받은 때에는 ‘실형을 선고받았는지 아니면 형의 집행유예 판결을 받았는지’, ‘형이 선고된 범죄가 직무범죄인지 비(非)직무범죄인지’, ‘그 범죄가 고의범인지 과실범인지’를 구별하지 아니하고 일률적으로 공무원의 퇴직급여청구권을 제한하고 있다. 이는 이 사건 법률조항이 달성하려는 목적에 비추어 그 수단이 상당하지 아니하고 피해를 최소로 하는 것이라 할 수 없으므로 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다.
나. 서울행정법원의 위헌제청신청기각결정이유의 요지
헌법재판소가 1995. 6. 29. 선고 91헌마50 결정 등에서 구 공무원연금법(1991. 1. 14. 법률 제4334호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항이 합헌이라고 판단한 바와 같이, 공무원연금법에 의한 퇴직급여의 법적 성격을 감안하더라도 이 사건 법률조항은 사유재산권을 보장한
헌법규정에 위반하여 퇴직급여청구권의 본질적인 내용을 침해하였거나 과잉금지원칙에 반하는 자의적인 것이라고 볼 수 없고, 또 불합리한 차별대우를 가함으로써 평등원칙에 반하는 위헌규정이라고 할 수 없다.
다. 행정자치부장관의 의견
공무원연금제도는 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상․질병․폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는데 목적이 있는 것으로서, 재직중의 질병 발생 또는 퇴직 후의 소득상실이라는 사회적 위험에 대비하는 사회보장적 측면과 인사행정적 측면에서 의의가 있다. 헌법과 국가공무원법에서 국민전체의 봉사자로서 공무원의 성실의무, 청렴의무, 직무 내외를 불문한 품위유지의무를 규정하고 있는데, 이를 통해 공무원이 장기간 공직에 성실하게 봉사하고 퇴직하는 경우에만 이에 대한 보상의 의미로서 퇴직연금을 비롯한 각종 급여를 지급하는 것임을 알 수 있다.
이 사건 법률조항은 공무원으로서의 의무를 위반하여 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 자 등에 대하여는 국가부담분만큼의 급여를 지급하지 않음으로써 공무원범죄를 사전에 예방하고 공무원의 성실근무를 유도하여 공직사회의 질서를 유지하고자 하는 입법취지를 갖고 있다. 따라서 공무원은 국민으로부터 위임받은 공무를 장기간 성실히 수행한 때 비로소 이에 대한 보상으로서 퇴직급여 등을 지급함이 타당하고 금고 이상의 형을 받거나 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 자에 대하여는 퇴직급여 등의 일부를 제한하는 것이 필요하다.
공무원은 그 신분의 특수성으로 인해 범죄의 유형 및 내용, 과실범 여부를 불문하고 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형(또는 집행유예)의 선고를 받았다면 기본적으로 공무원으로서의 품위를 손상하는 것이고 공무원으로서의 의무를 다했다고 보기 어렵다. 또 범죄자에 대한 선고형량은 범죄의 종류, 고의나 과실 여부, 범행 동기 및 결과 등 양형조건을 두루 참작하여 결정되는 것이므로 동일한 선고형량은 동일한 비난가능성을 의미한다고 볼 수 있다. 나아가 제한되는 퇴직급여의 범위도 후불임금의 성격을 갖는 공무원 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에만 한정함으로써 퇴직급여 중 공로보상적․사회보장적 성격의 급여에만 제한을 가하는 것이므로 피해의 최소성 및 법익의 균형성원칙에도 반하지 않는다.
따라서 이 사건 법률조항에 의한 퇴직급여 등의 지급제한은 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위반하여 퇴직급여청구권의 본질적인 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
라. 공무원연금관리공단이사장의 의견
행정자치부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 재판관 주선회, 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준의 의견
(1) 공직의 구조 및 사회인식의 변화와 사회국가의 대상으로서의 공직제도
산업사회를 거쳐 정보화사회로 이행되어 가는 오늘날의 사회구조는 공직사회 및 민간기업조직에 많은 변화를 가져왔다. 즉, 민간기업사회에도 공직사회와 같은 대규모의 관리조직이 생겨나게 된 한편, 국가조직도 능률성, 효율성의 개념을 중시하면서 민간기업의 관리 경영기법이 도입되고, 그 인적 구성에 있어서도 전문적인 지식ㆍ경험ㆍ기술로 무장된 관료집단을 필요로 하여 공무원과 일반의 근로자 간, 공직과 사직 간의 유사성의 증대, 신분적 특성의 동질화를 가져왔고, 이러한 현상은 점점 더 심화되리라고 보인다. 이와 같은 사회구조의 변화는 일반인의 공직에 대한 인식에도 변화를 가져오게 되었고, 사회구조의 변화에 따른 사회국가적 행정임무의 증대와 이에 따른 공무원 수의 대폭적인 증가현상은 자연히 공무원의 질과 사회적 지위에 영향을 미치게 되었다. 따라서 아직도 공무원은 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니는 것이고 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성은 여전히 강조되어 마땅하나, 오늘날 공직의 구조 및 공직에 대한 인식의 변화에 따라, 적어도 급여에 관한 한, 공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인이라는 공통된 인식이 확산되었다.
다른 한편, 현대민주주의 국가에 이르러 사회국가원리에 입각한 공직제도의 중요성이 특히 강조됨에 따라 사회적 법치국가이념을 추구하는 자유민주국가에서 공직제도란 사회국가의 실현수단일 뿐 아니라, 그 자체가 사회국가의 대상이며 과제라는 점을 중요시하게 되었다. 이는 모든 공무원들에게 보호가치 있는 이익과 권리를 인정해 주고, 공무원에게 자유의 영역이 확대될 수 있도록 공직자의 직무의무를 가능한 선까지 완화하며, 공직자들의 직무환경을 최대한으로 개선해 주고, 공직수행에 상응하는 생활부양을 해 주고, 퇴직 후나 재난, 질병에 대처한 사회보장의 혜택을 마련하는 것 등을 그 내용으로 한다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788 등, 판례집 14-2, 219, 227-228 참조).
(2) 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(가) 재산권의 침해 여부
1) 헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장
된다.”고 규정하여 국민의 재산권을 보장하고 있고, 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다.
따라서 법률에 의하여 국민의 기본권을 제한할 때에도 어디까지나 국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하지 않는 한도 내에서 행하여져야 할 것이고, 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로 헌법에 위반된다.
2) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성
이 사건 법률조항이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 퇴직급여 등을 감액하는 것은, 공무원의 퇴직 후 그 재직중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 직무상 의무(직무전념의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 품위유지의무 등)를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있고, 위와 같은 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하다고 보여진다(헌재 1995. 6. 29. 91헌마50 참조).
그러나 퇴직급여 등의 필요적 감액제도가 과연 모든 경우에 있어서 그와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절하고 효과적인 수단으로서 기능할지는 의문이다. 공무원의 직무상 의무나 공무원 신분과 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 자에 대하여 퇴직급여 등을 감액하는 것은 재직중 공무원으로서의 직무상 의무를 이행하도록 유도하는 입법목적의 달성에 상당한 수단이라고 할 것이다.
그러나 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다.
그리고 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다.
3) 침해의 최소성
입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5 , 판례집 10-1, 541, 556).
국민전체에 대한 봉사자로서 성실복무의무가 있는 공무원이 범법행위를 했다면 공익실현을 위해 그에 대한 제재와 기본권의 제한은 피할 수 없다. 그러나 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 공무원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수가 있는 것이다(그밖에 국가에 손해를 끼친 경우에는 국가배상법상 구상제도나 민법상 손해배상청구 등에 의하여 그 손해를 회복함으로써 간접적, 부수적으로 그 목적을 달성할 수도 있다). 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 지었다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대되는(현재 공무원연금관리공단에서는 퇴직 예정일에 맞춰 예상퇴직급여의 구체적 금액을 알려주고 있다) 퇴직급여 등까지도 필요적으로 감액해야 한다면 거기에는 다른 수단으로는 입법목적을 달성할 수 없다는 특별한 사정이 있어야 할 것이다.
그러므로 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법목적은 공무원의 재직중에 그 직무상 의무 준수 및 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하도록 하는 것이므로, 입법자로서는 유죄판결의 확정에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정
할 것이 아니라, 위와 같은 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이라고 할 것이다.
독일의 경우에 국가에서 공무원연금의 비용을 전액 부담하고 있으면서도 연금지급제한 사유인 재직중의 범죄에서 과실범을 제외하고 있음은 그 시사해 주는 바가 크다 할 것이다.
4) 법익균형성
다음은 이 사건 법률조항에 의하여 퇴직급여와 퇴직수당을 감액당하는 공무원이 받는 사익 침해와 그로 인하여 달성될 수 있는 공익 간의 균형성 여부에 관하여 살펴본다.
앞서 본 바와 같이 공무원이 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니는 것이고 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성이 여전히 강조됨으로 인해 퇴직급여 등의 제한을 통해 달성코자 하는 공익도 적지는 않다. 그러나 공직의 구조 및 사회인식의 변화로 일반직장인과 공직자는 같은 직업인이라는 인식이 보편화 되는 추세이고 특히 오늘날 급여에 관한 한, 공익과 사익의 질적 구분은 어려워졌다. 이러한 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
특히 이 사건 법률조항이 반국가적 범죄 여부, 직무관련 범죄 여부, 고의 또는 과실범 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 등의 감액 사유로 규정하고 있어 이 중에는 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 공익에 기여하는 바는 미미함에도 불구하고 그 침해되는 사익은 중대한 경우가 포함될 수 있다.
나아가 이 사건 법률조항과 같이 금고 이상의 형을 선고받음으로 인하여 당연퇴직과 함께 퇴직급여 등의 감액사유로서 규정하는 것은 법원으로 하여금 형사범죄의 판단을 함에 있어서도 불필요한 왜곡을 가져올 수 있다. 즉, 당연퇴직과 아울러 퇴직급여 등이 상당액수 감액된다는 것은 경우에 따라서 형법상의 형벌의 효과보다 크다고 할 수 있는 정도이기 때문에 피고인의 책임 정도에 따른 처벌을 하고자 하는 법원으로서는 당해 형사범죄에 대한 유ㆍ무죄 및 선택형의 결정, 양형 판단을 하면서, 벌금형을 선택해야 하는 압력으로 작용함으로써 자칫 형사판결이 왜곡되는 원인이 될 수 있는 것이다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788 , 판례집 14-2, 228, 229 참조).
5) 이상을 종합해서 살피건대, 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받아 처벌받음으로써 기본적 죗값을 받은 공무원에게 다시 당연퇴직이란 공무원의 신분상실의 치명적인 법익박탈을 가하고, 이로부터 더 나아가 다른 특별한 사정도 없이 범죄의 종류에 상관 않고, 직무상 저지른 범죄인지 여부와도 관계없이, 누적되어 온 퇴직급여 등을 누적 이후의 사정을 이유로 일률적․필요적으로 감액하는 것은 과도한 재산권의 제한으로서 심히 부당하며 공무원의 퇴직 후 노후생활보장이라는 공무원연금제도의 기본적인 입법목적에도 부합하지 않는다. 또 가사 이 사건 법률조항이 그 입법 목적 달성을 위하여 필요한 수단이라고 하더라도 당해 공무원에게 지나치게 가혹한 불이익을 주는 것으로서 그로 인하여 달성되는 공익과 당해 공무원이 입는 불이익 사이에 현저한 불균형을 초래하여 법익의 최소침해성의 요건 및 법익균형성의 요건을 충족시키지 못한다 할 것이다.
(나) 평등의 원칙 위배 여부
이 사건 법률조항은 공무원이 재직중의 사유로 인하여 금고 이상의 형을 받은 때에 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 규정하여, 퇴직급여에 있어서는 국민연금법상의 사업장가입자에 비하여, 퇴직수당에 있어서는 근로기준법상의 근로자에 비하여 각각 차별대우를 하고 있다. 이러한 차별은 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 성실근무의 유도라는 입법목적 및 공무원연금제도의 공무원의 성실한 복무에 대한 보상이라는 부수적 성격을 감안한다고 하더라도 일반국민이나 근로자에 대한 지나친 차별을 했다고 판단되고, 그 차별에는 합리적인 근거를 인정하기 어려워 결국 자의적인 차별에 해당한다 할 것이다.
(3) 소 결
이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 재산권제한의 한계를 일부 일탈하여 수단의 적합성, 침해최소성 및 법익균형성에 어긋나고 평등의 원칙에 위배되는 부분을 포함하고 있으므로 헌법에 위반된다고 아니할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항에 대해서는 단순위헌결정을 하여 바로 그 효력을 상실시키는 것이 원칙이라 하겠으나, 이미 공무원연금과 관련된 연간 국가예산 및 기금운용계획이 확정된 상태에서 이 사건 법률조항에 대한 단순위헌선언으로 그 효력을 즉시 상실시킬 경우에는 여
러 가지 혼란과 부작용이 발생할 우려가 있다. 또한 이미 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 급여를 감액당한 다른 퇴직공무원과의 형평성도 고려하여야 한다.
그러므로 입법자는 죄의 종류와 내용을 묻지 않고 모든 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 퇴직급여 등을 제한한다고 해서는 안 되고 퇴직급여 등까지를 제한해야 할 합리적이고 특별한 필요가 있는 경우로 그 사유를 한정하여 그 경우에만 퇴직급여 등을 제한함으로써 합헌적인 방향으로 법률을 개선하여야 하고 그때까지 일정 기간 동안은 위헌적인 법규정을 존속케 하고 또한 잠정적으로 적용하게 할 필요가 있는 것이다. 그러나 앞에서 본 바와 같은 이 사건 법률조항의 위헌성을 고려할 때 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2008. 12. 31.까지 개선입법을 마련함으로써 이 사건 법률조항의 위헌적 상태를 제거하여야 할 것이다.
나. 재판관 조대현의 의견
공무원은 국가를 발전시키고 국민의 복리를 증진시키는 사명과 책임을 짊어진다. 이와 같은 공무원의 사명과 책임을 온전히 수행할 수 있도록 하기 위하여 헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분과 정치적 중립성을 보장한다고 규정하고 있다. 공무원에 대한 퇴직급여는 재직기간 중의 급여와 마찬가지로 공무원의 신분 안정을 위한 비용이고, 국가의 발전과 국민의 복리증진을 실현하기 위한 인건비라고 할 수 있다.
공무원에 대한 퇴직급여제도는 공무원이 일정한 한도의 기여금을 납부하지만, 그 재원의 일부를 국가가 부담하고, 모든 공무원에게 가입․탈퇴의 절차 없이 당연히 적용되고, 공무원으로서 재직한 기간과 재직중의 보수액을 요소로 하여 재직기간이 길수록 보수반영비율이 많아지도록 설계되어 있다. 이는 공무원의 퇴직급여와 퇴직수당이 단순히 후불임금이나 퇴직 후 생활보장의 의미에 그치는 것이 아니라, 공무원의 근무경력이 길수록 누진적으로 보상함으로써 장기간 재직과 충실한 근무를 유도하여 직업공무원제도의 확립에 기여하고자 하는 것이다. 퇴직급여제도는 공무원으로 하여금 성실하고 청렴하게 직무에 전념하고 영리업무를 겸직하지 아니하면서 품위를 유지하도록 유인하여 공무원의 사명과 책임을 온전히 수행할 수 있게 하는 밑바탕을 제공한다.
이 사건 법률조항은 공무원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 퇴직급여와 퇴직수당 중 일정한 부분을 필요적으로 감액하도록 규정하고 있다. 여기서 “재직중의 사유”는 공무원의 신분이나 공무와 관련이 있는 사유이든 관련이 없는 사유이든 모두 포함한다고 해석된다.
이 사건 법률조항은 공무원의 퇴직급여제도를 마련하고 운용하면서 공무원 퇴직자 중에서 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 사람과 그렇지 않은 사람을 차별하는 것이다. 그러한 차별이 헌법 제11조 제1항에 비추어 정당화될 수 있는지가 문제이다.
공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 공무원의 사명과 책임을 온전히 수행하지 못하였다고 볼 수 있을 것이므로 퇴직급여와 퇴직수당을 감액한다고 하더라도 불합리한 차별이라고 보기 어렵고 퇴직급여제도의 취지에 어긋난다고 볼 수도 없다. 본인이 납부한 기여금에 해당되는 부분은 삭감하지 아니하므로 지나친 차별이나 과잉제재에 해당된다고 보기도 어렵다.
그러나 공무원이 재직기간 중에 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 퇴직급여나 퇴직수당을 삭감할 사유로 삼기 어렵다. 형벌을 받은 사유가 공무원의 신분이나 직무와 무관하기 때문에, 그 공무원이 재직기간 중에 공무원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어렵고, 퇴직급여제도를 마련한 취지에 비추어 보아도 퇴직급여를 삭감하여야 할 사유라고 보기 어렵다.
공무원은 재직기간 중 공무원의 신분과 개인의 신분을 아울러 가진다. 공무원도 일반 국민과 마찬가지로 사생활의 영역은 보호되고 존중되어야 한다. 공무원은 국민에 대한 봉사자이기 때문에 공무원의 개인생활에 관한 사유라고 하더라도 공무원으로서의 신분을 유지시키기 곤란하다고 인정되는 경우가 있을 수 있지만, 그러한 경우에도 그러한 사유가 생긴 이후의 장래에 향하여 공무원의 신분을 상실하도록 규율할 수 있을 뿐이다. 공무원이 그 신분이나 직무와 무관하게 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 과거의 공무원 신분이나 과거의 근무경력까지 부정하여야 할 필요성과 합리성이 있다고 볼 수 없으므로, 그러한 사유를 내세워 기왕의 공무원 근무경력에 대한 보상인 퇴직급여를 삭감하는 사유로 삼을 수 없다.
따라서 이 사건 법률 조항이 “재직중의 사유”에 공무원의 신분이나 직무와 전혀 관련 없는 사유까지 포함시킨 부분은 공무원의 신분이나 공무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 공무원 퇴직자와 그렇지 않
은 공무원 퇴직자를 불합리하게 차별하는 것으로서 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
그리고 공무원이 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 경우에 그 퇴직급여를 삭감하는 것이 합리적인 차별이라고 하더라도, 그러한 차별이 헌법 제11조 제1항과 제37조 제2항의 요청을 충족시키기 위해서는 차별이 필요한 한도 내에서 최소한도에 그쳐야 한다. 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 공무원으로서의 의무위반의 내용이나 정도, 고의․과실의 유무, 국가에 끼친 손해의 유무, 퇴직급여제도의 취지에 어긋나는 정도 등에 따라 퇴직급여를 삭감할 필요성과 합리성의 정도가 달라지게 마련이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 위와 같은 여러 사정을 고려하지 아니한 채 금고 이상 형벌의 유무만을 기준으로 삼아 퇴직급여와 퇴직수당을 동일한 비율로 필요적으로 삭감하도록 하고 있다. 이처럼 필요적․획일적으로 삭감하도록 하는 것은 퇴직급여 차별의 필요성․최소성의 원칙에 부합된다고 보기 어렵다. 공무원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 공무원은 법률상 당연히 퇴직되는 불이익을 당하게 되고 더 나아가 그 퇴직급여에 관하여 다시 불이익한 차별을 받게 되는 것임을 고려하면 더욱 그렇다.
결국 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되는 부분과 그렇지 않은 부분을 함께 내포하고 있다. 이러한 경우에는 헌법에 위반되는 부분에 대해서만 위헌을 선언하고 나머지 부분의 효력은 존속시켜야 한다. 그러나 헌법에 위반되는 부분과 그렇지 않은 부분을 명확히 구분하기 어려운 경우에는 합헌 부분의 효력을 존속시키기 위하여 위헌 부분과 합헌 부분을 합친(구분할 수 없는) 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하면서 위헌 부분의 개선을 촉구할 수밖에 없다. 이 사건 법률조항의 “재직중의 사유” 중 “공무원의 신분이나 직무와 관련 없는 사유” 부분은 헌법 제11조 제1항에 위반되고 그 부분을 구분하여 특정할 수 있으므로 그 부분에 대하여는 위헌을 선언하여야 한다. 그러나 “공무원의 신분이나 직무와 관련 있는 사유” 부분은 비례의 원칙에 맞지 아니하여 헌법 제11조 제1항 및 제37조 제2항에 위반되는 부분과 헌법에 합치되는 부분이 뒤섞여 있고 양자를 구분할 수 없으므로 그 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하고 2008. 12. 31.까지 개선 입법을 촉구하여야 한다.
다. 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항에 대한 재판관 조대현의 일부 단순위헌, 일부 헌법불합치 의견에 위 재판관 5인의 전부 헌법불합치 의견을 가산하면 위헌 정족수를 충족하게 된다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여 헌법불합치를 선고하기로 하여 주문과 같이 결정하고 이와 함께 이 사건 법률조항과 동일한 취지를 규정하고 있던 구 공무원연금법 제64조 제1항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 1995. 6. 29. 선고 91헌마50 결정과 1995. 7. 21. 선고 94헌바27 등 결정은 이 결정의 견해와 저촉되는 한도 내에서 이를 변경하기로 한다.
이 결정에 대하여 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 이동흡은 아래 4.와 같은 반대의견을 각 표시 하였고, 재판관 김종대는 아래 5.와 같은 다수의견에 대한 보충의견을 표시했다.
4. 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 반대의견
가. 공직사회 변화 등과 위헌심사의 관점
(1) 다수의견은 오늘날 공직의 구조 및 사회인식의 변화에 따라 적어도 급여에 관한 한 공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인이라는 점과 공직제도 그 자체가 사회국가의 대상이기도 한 점을 강조하면서, 이러한 관점을 이 사건 법률조항의 위헌 여부를 판단하는 전제로 삼고 있다.
(2) 공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인으로서 보호를 받아야 마땅하나, 공직제도에 있어 공무원은 일반 직장인과는 달리 근본적으로 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 가지고 그러한 지위에 기하여 재직중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 되는 의무 등을 진다.
그런데 이 사건 법률조항의 내용은 공무원의 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액에 관한 것이고, 공무원의 퇴직급여 및 퇴직수당은 후불임금적 성격이나 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공무원이 재직중 국민에 대한 봉사자 지위에서 가지는 의무를 성실히 수행한 데 대한 공로보상적 급여로서의 성격도 함께 가지는 것이다(헌재 1995. 6. 29. 91헌마50 ; 헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 89; 헌재 1998. 12. 24. 96헌바73 , 판례집 10-2, 856, 866; 헌재 2000. 3. 30. 99헌바53 등, 판례집 12-1, 344, 352; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌
바57, 판례집 14-2, 1, 10 등 참조). 따라서 공무원이 국민에 대한 봉사자 지위에서 가지는 의무를 성실히 수행하지 못한 경우에 그에 대한 퇴직급여 등을 감액하는 문제는 일반 직장인의 급여에 있어서는 찾아 볼 수 없는 문제이다.
그럼에도 다수의견은, 이 사건 법률조항의 내용을 먼저 살펴서 공무원의 퇴직급여 등의 법적 성격을 고려하는 과정을 거침이 없이 곧바로, 공무원의 ‘일반 직장인과의 유사성’의 관점을 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대한 판단의 전제로 삼고 있는 것이어서 그 전제부터 잘못된 것이라는 비판을 면할 수 없다 할 것이다.
(3) 그리고 우리 재판소는 이미 2번에 걸쳐 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 형벌에 의한 급여의 감액규정이 헌법에 위반되지 않음을 선언한 바 있다(헌재 1995. 6. 29. 91헌마50 ; 헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82). 공무원의 퇴직급여 등은 뒤에서 보는 것처럼 사기업의 퇴직금이나 민간분야의 국민연금 등과는 목적과 성격, 기능, 보호의 대상과 범위 등에서 차이가 있고, 특히 형벌에 의한 급여의 감액은 공무원 자신의 기여금 부분은 제외하고 주로 국가나 지방자치단체의 부담금과 관련되는 부분에 한정된 문제이다.
그런데 다수의견은 무엇보다도 공직의 구조와 이에 대한 사회인식, 사회국가의 대상으로서의 공직제도가 변화하고 있고 특히 급여에 있어서는 공직과 사직 사이에 구별이 없어지고 있는 것을 지적하고 있다. 그러나 우리 재판소가 불과 10여 년 전에 형벌에 의한 급여의 감액이 합헌이라고 선언한 이후 이를 달리 볼 정도로 공직제도 등에 현격한 변화가 있었다거나, 또는 공무원의 국민에 대한 봉사자로서의 지위와 그에 수반되는 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성이 사직(私職)과의 구별을 무시하여도 될 만큼 완화되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 공무원연금법은 공적 연금제도의 특별한 형태로서, 1960. 1. 1. 제정된 이래 부분적으로 개정되기는 하였지만 공무원연금제도의 목적, 비용조달방식, 급여의 종류와 내용 등에 있어서 기본적 골격을 유지하면서 오늘에 이르고 있고, 특히 형벌에 의한 급여의 감액은 입법 이후 크게 달라진 바 없으며, 다른 법률에서도 유사하게 규정하고 있거나 이를 준용하고 있다(군인연금법 제33조 제1항, 사립학교교원연금법 제42조 참조).
가사 다수의견이 지적하는 바와 같이 공직사회 등에 다소간의 변화가 있다 하더라도 이러한 변화에 맞추어 급여의 감액제도 등을 정비하는 것은 입법자인 국회의 임무와 역할이라고 할 것이지, 우리 재판소가 특정한 법률조항이 그러한 변화에 부응하지 않는다는 관점에서 접근하여 그 위헌 여부를 선언할 수 있는지는 의문이다.
따라서 우리 재판소가 불과 10여 년 전에, 그것도 헌법재판관 전원의 일치된 의견으로 합헌으로 선언한 이래 새삼 공직사회의 변화 등에 대한 명확한 검증 없이 위에서 본 바와 같은 관점에서 이 사건 법률조항이 헌법에 부합하는지 여부를 심사하는 것은 쉽게 수긍할 수 없다고 할 것이다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 재산권 형성입법의 심사기준과 재산권 침해 여부
재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 재산권은 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 그런데 재산권의 내용과 한계를 처음으로 형성하는 입법, 즉 종전에 없던 재산권을 새롭게 만드는 입법의 경우에는, 이미 형성되어 있는 기존의 재산권의 내용과 한계를 기본권 주체에게 불리하게 변경하는 입법의 경우와는 달리 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정된다. 따라서 재산권을 형성하는 입법이 합리적 이유가 있으며 입법재량의 범위를 벗어나지 않는 경우라면 재산권을 침해하지 않는다고 할 것이다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 641-642; 헌재 2000. 6. 29. 98헌마36 , 판례집 12-1, 869, 881-882; 헌재 2005. 7. 21. 2004헌바57 , 판례집 17-2, 58, 64; 헌재 2006. 11. 30. 2003헌바66 , 공보 122, 1355; 헌재 2006. 3. 30. 2005헌마337 , 판례집 18-1상, 417, 422 등 참조).
이와 같이 공무원이 퇴직급여 및 퇴직수당을 지급받을 수 있는 권리(이하 ‘공무원의 퇴직급여 등 수급권’이라 한다)는 이들 권리가 재산권으로 처음 형성될 당시부터, 당해 공무원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 발생하지 않거나 또는 감액되어 발생하는 내용의 것으로 형성되어 있었다. 반면 이 사건 법률조항은 “재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때”(여
기서 ‘형을 받은 때’라 함은, 공무원연금법 제64조 제2항에서 ‘재직중의 사유로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행중에 있거나 형사재판이 계속중에 있는 때에는 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부에 대하여 지급을 정지할 수 있도록’ 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, ‘형이 확정된 때’를 의미한다고 할 것이다)에는 퇴직급여 및 퇴직수당이 일부 감액되도록 규정하여 위 재산권의 보호범위를 처음 형성될 당시보다 넓히고 있을 뿐이고 달리 기본권 주체에게 불리하게 재산권을 제한하는 점이 없다.
그리고 입법자가 공무원의 퇴직급여 등 수급권의 내용을 형성함에 있어 당해 공무원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 그와 같은 권리가 감액되도록 하는 내용의 것으로 형성한다고 하더라도 이는 입법재량의 범위를 벗어나지 않는다고 할 것이다. 즉, 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 고도의 윤리․도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 공무원 개개인이나 공직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 하는바, 공무원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 공무원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 공직전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다(헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409 , 판례집 15-2하, 664, 667). 따라서 이 사건 법률조항이 형벌로 인한 급여의 감액을 규정한 것은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직중 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 것으로, 이를 두고 입법자의 재량을 일탈하여 재산권을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 볼 수는 없다.
게다가 공무원의 퇴직급여 등 수급권에는 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다고 할 것인바, 이러한 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 그 지급정도 내지 감액 여부는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이라 할 것이어서(헌재 2005. 10. 27. 2004헌가20 , 판례집 17-2, 205, 209 참고), 이 사건 법률조항이 입법재량을 일탈하였을 소지는 더욱 더 줄어든다고 할 것이다.
(2) 재산권 제한입법의 심사기준에 따를 경우
(가) 그런데 다수의견은 재산권 침해 여부를 판단함에 있어, 이미 형성되어 있는 재산권을 ‘제한’하는 문제와 마찬가지로 엄격한 비례심사(과잉금지 심사)를 하고 있다. 즉, “헌법 제37조 제2항”에 따라 “기본권을 ‘제한’하는 입법을 함에 있어서” 과잉금지원칙을 엄격히 적용하는 태도를 취하고 있다. 하지만 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”는 내용으로서 이는 기본적으로 기본권의 ‘제한’에 적용되는 원칙인데, ‘기본권의 제한’이란 이미 존재하는 기본권을 전제로 한 것임에 반해 적어도 종전에 없던 재산권을 입법자가 새롭게 만드는 경우에는 형성입법을 통해서 비로소 그 재산권(기본권)이 존재하게 되는 것이어서 엄격한 의미에서의 ‘기본권의 제한’이란 개념은 성립하기 어렵다. 따라서 재산권을 입법자가 새롭게 형성하는 경우에는 기본권을 제한하는 경우와 같은 정도의 엄격한 비례원칙(과잉금지원칙)이 적용되는 것은 아니라 할 것이다. 하지만 가사 다수의견과 같은 엄격한 비례심사를 한다 하더라도 이 사건 법률조항은 헌법에 위배되지 않는다고 생각한다.
앞서 본 바와 같이 공무원연금법상 퇴직급여 등이 후불임금으로서의 성격뿐만 아니라 사회보장 혹은 공로보상적 급여로서의 성격을 아울러 갖는다는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에 의해 퇴직급여 등을 감액하는 것은 국민전체에 대한 봉사자로서 엄격한 직무상의 의무를 부담하는 공무원으로 하여금 재직중 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정될 뿐만 아니라, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 등 공무원으로서의 직무상 의무를 다하도록 하기 위한 것으로서 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라 볼 수 있다. 나아가 급여의 감액사유를 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받거나 탄핵 혹은 징계처분에 의한 파면이라는 중대한 사유가 발생한 경우로 한정하고, 제한의 범위도 후불임금으로서의 성격을 가지는 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에만 한정함으로써 피해의 최소성과 법익의 균형성도 갖추었다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 90)고 할 것이다.
또한 공무원연금법상 퇴직수당도 비록 후불임금의 성격이 강하기는 하지만 기본적으로는 사회보장적 급여로서의 성격과 공로보상적 성격도 함께 가지고 있고(헌재
2002. 7. 18. 2000헌바57 , 판례집 14-2, 1, 10 참조), 그 소요비용도 국가 등이 전액부담하고 있으며(공무원연금법 제65조 제3항), 그 감액범위도 일부분으로 한정하고 있는 점(법시행령은 그 금액의 2분의 1을 감하여 지급하도록 하고 있음) 등에 비추어 볼 때, 퇴직급여와 마찬가지로 위와 같은 기본권 제한의 제반 요건을 모두 갖추었다고 할 것이다.
따라서 가사 다수의견과 같이 기본권 제한에 요구되는 비례원칙을 엄격히 적용한다고 하더라도, 이 사건 법률조항은 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위반하여 퇴직급여 등 급여청구권의 본질적인 내용을 침해하였거나 과잉금지의 원칙에 반하는 자의적인 입법이라고 볼 수 없다.
(나) 다수의견은 공무원이 범한 범죄가 직무(職務)관련 범죄인지, 고의범 혹은 과실범인지를 구별하지 않고 일률적으로 급여를 제한하는 것은 수단의 적합성, 최소침해성, 법익균형성에 반한다고 보고 있다.
우선 형벌에 의한 급여의 감액은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 그 의무(직무전념의무, 법령준수의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 품위유지의무 등)를 다하도록 유도하기 위한 것이고, 비(非)직무 범죄, 과실범이라고 하여 법률적 혹은 사회적 비난가능성이 적다고 할 수 없으므로, 이들 범죄로 인한 급여의 감액이 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이 아니라고 단정할 수 없다.
또 공무원 범법행위의 방지 혹은 그에 대한 제재방법으로서의 파면 등 징계, 형사처벌, 형벌에 의한 급여의 감액 등은 각각 추구하는 목적과 기능이 다르고 그 법률적 혹은 경제적 효과에서도 차이가 있는바, 따라서 형벌에 의한 급여의 감액이 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서 성실복무의무 등 공익을 달성하기 위한 최후의 수단이 되어야 하는 것도 아니다(공무원 개인의 입장에서 보면 파면 등 징계처분이나 형사처벌이 오히려 급여의 감액보다 신분상 혹은 경제적으로 더 가혹하고 불리하게 작용할 여지도 없지 않다).
또한 비록 공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한의 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반하는 자의적인 입법이라고 볼 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 92). 선진 각국의 입법례를 보더라도 독일과 같이 과실범을 제외한 일정한 고의범으로 자유형을 선고받은 공무원에 한하여 공무원관계의 종료와 더불어 연금청구권을 상실하게 규율하는 경우도 있지만(연방공무원법 제48조, 연방공무원연금법 제49조, 제59조 등 참조), 일본과 같이 직무․비(非)직무 범죄 혹은 고의․과실범을 구별하지 않고 금고 이상의 형을 받은 때에는 일률적으로 급여를 제한하도록 규정하고 있는 경우(국가공무원공제조합법 제97조, 국가공무원퇴직수당법 제8조 등 참조)도 있는바, 공무원연금과 관련하여 형벌에 의한 급여의 감액을 어느 범위에서 규율할 것인지는 다소간에 차이가 있는 입법형성의 범위에 속하는 것으로서 비(非)직무 범죄 혹은 과실범을 특별히 제외하지 않았다고 하여 곧바로 위헌적 입법이라고 단정할 수도 없다 할 것이다.
그리고 이 사건 법률조항이 특별히 과실범을 급여의 감액사유에서 배제하고 있지는 않지만, 일응 모법에서는 급여의 일부를 감액하여 지급한다고만 규정하였고 하위법령(대통령령)에서 감액범위를 세분하여 고의범과 차등적으로 규정할 수 있는 여지가 있는데다가 특히 형사재판에서 법관의 양형과정을 통해서도 이를 어느 정도 보완할 수 있는 가능성이 있으므로, 그와 같은 사유만으로 모법이 위헌이라고 단정하는 근거로 삼기 어렵다 할 것이다. 즉 형사재판에서 법관은 범인의 성행, 환경, 범행의 동기와 수단 및 결과, 범행 후의 정황 등의 양형조건을 고려하여 형종, 형량을 선택하게 되고, 범정이 매우 무거운 범죄 또는 공무원의 직무와 관련된 범죄를 제외한 대부분의 범죄에 대하여는 벌금형도 선택형으로 함께 규정되어 있는 것을 감안할 때, 법원이 범죄 전․후의 모든 정황을 고려하여 벌금형을 선고하거나 금고 이상의 형에 대한 선고유예를 함으로써 급여감액의 불합리성이 상당 부분 제거될 수 있다. 특히 과실범에서 공무원의 주의의무위반 정도가 극히 미약한 반면 그 결과가 중대하다고 여겨지는 경우에도 법관의 적절한 양형을 통해, 즉 벌금형을 선고하거나 형의 선고를 유예함으로써 급여의 감액을 피할 수 있다(선고유예의 경우 그 유예기간을 무사히 경과하면 면소된 것으로 간주되므로 제한을 받았던 급여를 나중에 받을 수 있게 된다). 반면에 법원이 범죄의 모든 정황을 고려하여 금고 이상의 형에 대한 집행유예의 판결을 선고하였다면 그와 같은 사실은 공무원의 품위를 손상하는 것으로서 당해 공무원에 대한 법률적․사회적 비난가능성이 결코 적지 아니함을 의미한다고 할 것이며, 이러한 사정은 당해 공무원이 저지른 범죄행위가 직무와 직접적 관련이 없거나 과실에 의한 것이라도 마찬가지라 할 것이다(헌재 1997. 11. 27. 95헌바14 등, 판례집 9-2, 575, 586; 헌재 2003. 12. 18. 2003헌마409 , 판례집 15-2하, 664, 668).
요컨대, 이 사건 법률조항이 급여의 감액사유 가운데 비(非)직무 범죄 혹은 과실범을 특별히 제외하고 있지는 않지만, 하위법령에서 비(非)직무 범죄나 과실범의 경우 급여감액의 범위를 조절하여 차등적으로 규율할 수 있는 여지가 있을 뿐만 아니라 형사재판에서 법관의 양형과정을 통해서 이를 참작함으로써 다수의견이 지적하는 급여감액상의 문제점을 보완할 수 있는 가능성이 있다 할 것이다.
(다) 이와 관련하여 다수의견은 법원이 공무원의 범죄에 대한 양형판단에서 금고 이상의 형이 선고될 경우 당해 공무원에게 퇴직급여 등이 일부 감액되어 지급되는 것을 감안하여 벌금형을 선택할 수밖에 없는 원인이 되는, 이른바 형벌의 왜곡의 문제점을 지적하고 있다.
그렇지만, 형사재판에서의 양형은 불가피하게 범죄 전후의 모든 정황을 두루 참작할 수밖에 없는 것이며, 또 그와 같은 형벌 왜곡의 문제는 비단 형벌에 의한 급여의 감액에서만 한정되어 나타나는 것은 아니고, 오히려 그보다는 법원이 당해 공무원에게 금고 이상의 형(집행유예 포함)을 선고함으로써 공직에서 퇴출되는 불이익, 즉 형벌에 의한 공무원의 당연퇴직(국가공무원법 제69조, 지방공무원법 제61조)을 감안하여 이를 회피하기 위한 양형을 고려하는 데서 보다 더 시원적(始原的)으로 발생되는 문제라고 할 것이다(공무원이 금고 이상의 형을 선고받게 되면 당연히 공직에서 퇴직하게 되는데, 이는 퇴직급여 등이 일부 제한되는 것보다 당해 공무원의 지위와 신분, 경제적 생활에 심각한 불이익을 미치게 되므로 법원의 양형과정에서 우선적으로 고려될 수밖에 없을 것이다).
(라) 한편, 다수의견은 이 사건 법률조항이 재산권을 침해하는지 여부를 판단함에 있어, 퇴직급여 등이 퇴직과 동시에 생활안정을 위해 당연히 지급될 것으로 기대된다는 점을 고려하고 있다.
그러나 공무원관계가 성립되면 장래 퇴직시 예상퇴직금을 받을 수 있으리라는 기대, 즉 일종의 급여기대권이 형성될 수는 있지만, 이러한 급여기대권은 당해 공무원에게 법령상 급여의 감액사유가 발생하지 않고 온전(穩全)하게 재직하다가 퇴직하는 경우를 전제로 하는 것이다. 특히 공무원연금법상 급여감액 규정은 대개 공무원의 임용 전부터 시행되어 오고 있는 것으로서 임용조건의 하나로 볼 여지도 없지 않고(헌재 1995. 6. 29. 91헌마50 참조), 이와 같이 공무원연금법이 급여의 감액사유를 이미 예정하고 있었기 때문에 급여의 감액사유가 존재함에도 불구하고 예상퇴직급여가 지급되리라는 공무원의 신뢰는 애당초 존재하지 않는 것이며, 설혹 공무원 개인이 주관적으로 그러한 신뢰를 가졌다고 하더라도 이를 헌법상 보호할 가치가 있는 신뢰라고 보기는 어렵다 할 것이다.
다. 평등의 원칙 위배 여부
그런데 공무원연금은 사회적 위험에 대한 보호방법과 급여의 제한에 있어서 국민연금과 상당한 부분 차이가 있다. 즉 국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령(老齡)보호를 주된 목적으로 하는데 비하여, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 다른 당사자인 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자(공무원)에 대한 사회정책적 보호 외에 공무원근무관계의 기능유지라는 측면도 함께 도모하고 있다. 또 양자는 보호의 대상과 수준에서도 커다란 차이가 있는데, 국민연금이 기본적으로 가입자의 노령(老齡)보호를 주된 목적으로 하고 그 보호수준도 생애평균소득을 기준으로 급여를 산정하는 반면(국민연금법 제46조 내지 제49조 참조, 연금액은 전체 국민연금가입자를 평균하여 볼 때 최종보수의 약 40% 수준에 해당함), 공무원연금은 노령(老齡)보호보다는 공무원의 퇴직(退職)보호의 성격이 강하며 보호수준도 생애평균소득이 아니라 최종소득을 기준으로 급여를 산정하고 있다(공무원연금법 제27조 제1항, 제3항 등 참조).
또, 공무원연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있으며, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 근로자퇴직급여보장법상 법정퇴직금과는 차이가 있다. 근로자퇴직급여보장법 제8조 소정의 퇴직금제도는 사용자가 퇴직하는 근로자에게 급여를 지급하기 위한 퇴직급여제도를 설정하지 아니한 경우에 적용되는 것으로서, 사용자는 계속근로기간 1년에 대하여 30일분 이상의 평균임금을 퇴직금으로 지급하도록 규정하고 있다(근로기준법 제34조, 근로자퇴직급여보장법 제4조, 제5조, 제8조 참조). 반면 공무원연금법상 퇴직수당은 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직 또는 사망한 때에 지급하도록 하면서, 그 금액은 재직기간 매
1년에 대하여 보수월액에 대통령령이 정하는 비율(재직기간에 따라 최저 100분의 10부터 최고 100분의 60까지)을 곱한 금액으로 하되 그 재직연수는 33년을 초과하지 못하도록 하고 있는데(공무원연금법 제61조의2 제1항 및 제2항, 동법 시행령 제52조의3 참조), 이 경우 공무원의 재직기간이 장기간이 될수록 보장되는 금액도 점차 증대되는 측면이 있다.
무엇보다도 공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 국민을 위하여 재직중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 될 의무를 지고 있으며, 헌법 및 국가공무원법은 공무원이 이와 같은 의무에 위반할 때에는 그에 상응하는 신분상의 제재 등을 가할 수 있는 근거를 마련하고 있다(헌법 제7조, 제29조 제1항 제2문, 국가공무원법 제78조 제1항 등 참조).
그렇다면 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 비교하여 위와 같은 기본적인 차이가 있는 점, 공무원은 일정한 법령준수 및 충실의무 등을 지고 있는 점, 이 사건 법률조항에 의한 급여의 감액이 공무원으로서 의무를 위반하여 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 국가부담분만큼의 급여를 지급하지 아니함으로써 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데에 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 공무원연금제도를 설정하면서 보호 여부 및 급여의 감액에 있어 근무관계의 충실, 법령준수 등 각종 의무 위반 여부를 판단기준으로 삼았다고 하더라도 이를 가리켜 공무원을 국민연금법상 사업장가입자에 비하여 혹은 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별적 취급을 하고 있다고 단정할 수 없다(헌재 1995. 7. 21. 94헌바27 등, 판례집 7-2, 82, 92 참조).
라. 소결론
5. 재판관 김종대의 보충의견
우리 나라의 공적 연금제도는 1973. 12. 24. 국민복지연금법이 제정됨으로써 그 제도가 마련되긴 했으나 정치적 혹은 재정적인 여건의 미비로 그 시행이 보류되었다가 1986. 12. 31. 전면 개정되어 시행되었고 오늘날은 국민연금법으로 개정되어 공무원연금법, 사립학교교직원연금법 등과 함께 이 나라 사회보장제도의 핵심적 제도로 자리매김을 하고 있다.
나는 공무원연금제도의 핵심인 퇴직급여(연금과 수당)도 그 발달연혁에 비추어 사회보험의 일종이며 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위한 최소한의 사회적 장치라고 보는 것이 타당하다고 생각한다.
우리 헌법 제34조(사회보장) 제1항에 의하면 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지고 있음을 선언하고 있고 동조 제2항에서는 국가에게 사회보장․사회복지의 증진에 노력할 의무를 지우고 있다. 공무원 퇴직연금제도는 퇴직공무원의 인간다운 생활을 보장하기 위해 공무원의 퇴직이라는 사회적 위험이 발생될 때 그 위험의 극복을 위해 국가가 필요한 급여를 직접 제공하는 제도이므로 이것이 사회보장제도의 일환임을 부정할 수는 없는 것이고, 이런 헌법적 관점에서 공무원 퇴직급여는 그 급여의 내용에 따라 각각의 성격을 규명할 것 없이 이를 총체적으로 보아 사회보험급여라고 해도 무방하리라 본다.
종래 헌법재판소에서는 공무연금법상 퇴직 시에 받는 각종 급여의 성격을 퇴직급여․퇴직수당으로 구분하여 그 성격을 사회보험적 성격, 후불임금적 성격, 공로보상 내지 은혜적 성격으로 규명했다. 공무원연금법상의 각종 급여가 공무원이 내는 기여금과 국가에서 부담하는 부담금을 합쳐 운용한 결과이니 기여금에 착안하면 임금후불적 성격이 있다 할 것이고, 국가 부담금에 착안하면 공로보상적, 은혜적 성격이 있다고 할 수 있을 것이다.
그러나 이러한 견해는 오늘날 사회보장제도의 일종인 공무원연금의 성격을 제대로 파악했다고 볼 수가 없다. 앞서 본 바와 같이 공무원 퇴직급여는 퇴직공무원에 대한 사회보험이며, 헌법이 퇴직공무원의 인간다운 생활의 보장을 위해 둔 사회보장제도의 하나다. 임금후불적 성격과 공로보상적, 은혜적 성격은 사회보험이란 기본적 성격과 대립하는 대등하고 독립된 성격이 될 수는 없고, 다만 그 형성재원에 바탕한 부속적 성격에 지나지 않을 뿐이다.
물론 공무원퇴직급여는 그 급여내역이 여러 가지로 나눠져 있고 그 각 재원조달의 방법도 달리하고 있다. 그러나 이는 지급방법과 회계처리의 기술상 달리 나눠져 있을 뿐 각 급여의 성격이 확연 구분되기 때문에 나눠진 것은 아니라 본다. 받는 사람의 입장에서 볼 때 퇴직급여건 퇴직연금이건 퇴직수당이건 모두가 퇴직 시에 받는 사회보험급여에 지나지 않기 때문이다.
으로 침해받지 않도록 해야 한다고 본다. 공무원의 퇴직급여는 퇴직공무원의 최소한 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장되어야 할 것이므로 금고 이상의 형을 받았다고 해서 필요적으로 퇴직급여를 제한해서는 안 된다. 고의범, 과실범 여부에 따라서 제한하는 것도 부당하며 직무상 관련 범죄 여부로 제한을 두는 것 역시 부적당 하다고 본다. 다만 오직 퇴직공무원의 인간다운 생활을 제한해도 될 만큼의 큰 정책적 제한 요인이 있을 때만 예컨대 반역죄 등 중대한 국가법익에 대한 죄를 지어 사회보장의 틀에서 제외할 필요가 있다고 인정되는 경우에만 그 제한을 할 수 있도록 해야 한다고 생각한다.
공무원의 성실의무를 확립하기 위해서 필요적 감액제도가 필요하다고도 하나, 공무원의 성실의무는 범죄에 대한 형사 처벌과 함께 그와 같은 성실의무담보를 직접적 목적으로 하는 신분 박탈이나 징계 및 인사제도에 의하여 실현할 수 있고, 또 실현해야 하는 것이며, 그와는 입법목적 자체가 전혀 다른 사회보장수급권의 박탈을 통하여 이를 실현하려 해서는 안 될 것이며 굳이 시도할 경우에는 과잉금지의 헌법원칙에 위배될 수 있는 것이다. 이는 마치 국민연금법이나 근로기준법에 의한 급여를 받게 될 사업장근로자가 재직중에 범죄를 저질렀다고 해서 그에 대한 형벌과 회사에서의 퇴직 또는 징계를 넘어서 국민연금상의 급여나 퇴직금에 대한 박탈 내지 제한을 시도할 경우 헌법에 합치되지 않을 것으로 보여 지는 것과 비슷한 이치이다.
만일 공무원연금제도가 다른 사회보장제도에 비추어 지나치게 특혜를 준다는 정책적 판단이 서서 이를 시정해야 할 필요가 있다면 입법부로서는 입법재량에 의하여 공무원연금제도의 전체골격에 대한 수정을 가할 수도 있겠지만, 그리하지 않고 이 사건 심판대상과 같이 개별적인 공무원에 대하여 재직중의 범죄에 대한 금고 이상의 형이 확정되기만 하면 그들을 사회적 보장제도의 틀에서 전부 또는 일부 제외시키겠다는 것은 공무원연금제도의 합리적 운영과는 차원을 달리하는 것이고 그들의 인간다운 생활을 할 권리를 심각하게 침해하는 것이다.
따라서 이 조항은 비례의 원칙에 어긋나 위헌이고 다만 법률 개정 시까지 유보하는 헌법불합치 견해에 동의하면서 다만 그 이론 구성과 앞으로의 개정 입법에 대해서는 보충적으로 의견을 덧붙이며, 반대의견에 대해서는 법적 성격 규명방법을 일부 달리하여 위와 같은 보충의견을 내는 것이다.
재판관 이강국(재판장) 주선회(퇴임으로 서명날인 불능) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡(주심) 목영준