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청구인
【당 사 자】
제청법원 서울행정법원
제청신청인 강○식
대리인 법무법인 지평
담당변호사 김성수 외 1인
당해사건
서울행정법원 2006구합20051호 군무원지위확인의 소
주문
구 군무원인사법(2004. 1. 20. 법률 제7086호로 개정되기 전의 것) 제27조 중 같은 법 제10조에 의한 국가공무원법 제33조 제1항 제5호 부분은 헌법에 위반된다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판대상
가. 사건의 개요
(1) 제청신청인은 1992. 1. 1. 예비군관리 군무사무관으로 임용되어, 일선 예비군 중대장을 거쳐, 2001. 1. 3.부터 육군 제32사단 제97연대 제2대대 ○○예비군중대의 중대장으로 근무하였다.
(2) 제청신청인은 2002. 3. 2. 육군 제○○사단 보통군사법원에서 항명죄 등으로 징역 1년을 선고받고 관할관 확인으로 징역 6월로 감형되었으나, 이에 항소하여 2003. 2. 25. 고등군사법원에서 징역 6월의 선고유예 판결을 받았고, 다시 대법원에 상고하였으나 2003. 7. 25. 상고기각판결을 받았다.
이에 국방부장관은 2003. 10. 23. 제청신청인에 대하여, 구 군무원인사법(2004. 1. 20. 법률 제7086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 군무원인사법’이라 한다) 제27조에 따라 당연퇴직을 통보하였다.
(3) 제청신청인은 2006. 6. 2. 서울행정법원 2006구합20051호로 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우 군무원의 지위에서 당연퇴직하도록 한 구 군무원인사법 제27조 중 같은 법 제10조에 의한 국가공무원법 제33조 제1항 제5호 부분이 헌법 제25조에서 보장하는 공무담임권을 과도하게 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하며 대한민국을 상대로 군무원지위확인의 소를 제기하고, 당해 법률조항에 관하여 위헌심판제청신청을 하자, 서울행정법원은 2007. 1. 5. 이 사건 위헌심판제청결정을 하였다.
나. 심판대상
이 사건 심판대상은 구 군무원인사법 제27조 중 같은 법 제10조에 의한 국가공무원법 제33조 제1항 제5호 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부인바, 이 사건 법률조항 및 관련 규정의 내용은 다음과 같다.
[이 사건 법률조항]
구 군무원인사법 제27조(당연퇴직) 군무원이 제10조의 규정에 해당할 때에는 당연히 퇴직한다.
제10조(결격사유) 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자와 국가공무원법 제33조 각 호의 1에 해당하는 자는 군무원에 임용될 수 없다.
국가공무원법 제33조(결격사유) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 공무원에 임용될 수 없다.
5. 금고 이상의 형의 선고유예를 받는 경우에 그 선고유예기간 중에 있는 자
[관련규정]
이 사건 법률조항은 2004. 1. 20. 다음과 같은 내용으로 개정되었다.
군무원인사법(2004. 1. 20. 법률 제7086호로 개정된 것) 제27조(당연퇴직) 군무원이 제10조의 규정에 의한 결격사유에 해당하게 된 때에는 당연히 퇴직한다. 다만, 국가공무원법 제33조 제5호에 해당하게 된 때에는 그러하지 아니하다.
부 칙
이 법은 공포한 날부터 시행한다.
2. 법원의 위헌심판제청이유와 이해관계인의 의견
가. 법원의 위헌심판제청이유
군무원이 단지 금고 이상의 형의 선고유예판결을 받았다는 이유만으로 예외 없이 그 직으로부터 당연퇴직하도록 한 이 사건 법률조항은 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 정도를 넘어 제청신청인의 기본권을 과도하게 제한함으로써, 공직제도의 신뢰성이라는 공익과 공무원의 기본권이라는 사익을 적절하게 조화시키기 못하여 헌법 제25조에서 보장하고 있는 공무담임권을 침해한다.
나. 국방부장관의 의견
군무원은 군인과 더불어 국방업무를 수행하는 주요한 공직 집단으로, 그 존립 목적을 달성하기 위하여 군
무원인사법을 별도로 제정하여 운용하고 있는 점, 특히 복무에 관하여 현역군인과 같은 군인 복무규율을 적용받는 등 다른 공무원과는 인사 및 복무에 있어서 현격히 다른 처우를 받고 있는 점 등을 고려하면, 일반 공무원 관계법상의 기준을 군무원에게 동일하게 적용할 수는 없다.
이 사건 법률조항에 의하여 군무원에게 가해지는 신분상의 불이익과 그에 의하여 보호하려는 공익을 비교할 때, 이 사건 법률조항이 입법자의 재량의 범위를 벗어나 공무담임권을 침해하였다고 할 수 없다.
3. 본안에 관한 판단
가. 이 사건 법률조항의 연혁 및 입법취지
(1) 연 혁
그러나, 헌법재판소가 2002. 8. 29. 2001헌마788 등으로 지방공무원이 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우 공무원직에서 당연퇴직하도록 한 구 지방공무원법 규정이 헌법에 위반된다는 결정을 선고하고, 2003. 10. 30. 2002헌마684 등으로 같은 내용의 구 국가공무원법 규정에 대하여도 위헌결정을 선고하자, 그 결정 취지에 따라 2004. 1. 20. 법률 제7086호로 구 군무원인사법 제27조에 국가공무원법 제33조 제5호에 해당하게 된 때를 당연퇴직 사
유에서 제외하도록 하는 단서 규정이 추가되었다.
(2) 입법취지
이 사건 법률조항에서와 같이 공무원관계 법률에서 공무원의 임용결격 사유 및 당연퇴직에 관한 규정을 두고 있는 것은, 임용결격 사유에 해당하는 사람을 공무원의 직무로부터 배제함으로써 그 직무수행에 대한 국민의 신뢰, 공무원직에 대한 신용 등을 유지하고 그 직무의 정상적인 운영을 확보하기 위한 것뿐만 아니라 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하고자 함에 그 목적이 있다[대법원 1996. 5. 14. 선고 95누7307 판결(공1996상, 1885) 참조].
나. 제청신청인의 법적 지위
제청신청인이 1992. 1. 1. 예비군관리 군무사무관으로 임용될 당시 시행되던 구 군무원인사법 제2조는 군무원을 일반군무원과 기능군무원으로 나누고, 구 군무원인 사법 시행령 제3조 제1항 [별표 1](1994. 12. 19. 대통령령 제14430호로 개정되기 전의 것)은 제청신청인과 같은 예비군관리 군무사무관을 일반군무원으로 분류하고 있다.
따라서 제청신청인은 일반군무원으로서 국가공무원법 제2조 제2항 제2호에 의하여 경력직공무원 중 특정직공무원에 속하며, 군무원인사법 및 같은 법 시행령의 적용을 받게 되므로, 이 사건 법률조항에 의하여 일반군무원 신분에서 당연퇴직한 것이다.
다. 공무담임권의 침해 여부
(1) 일단 채용된 공무원을 사후적으로 당연퇴직시킴으로써 공무담임권을 제한하는 경우에는 그 기본권제한 효과가 매우 크므로, 공무원의 당연퇴직 사유의 위헌 여부에 대한 심사에는 과잉금지원칙이 적용되어야 할 것이다.
앞서 본 바와 같이 헌법재판소는 2002. 8. 29. 2001헌마788 등 사건에서 지방공무원이 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에는 당연퇴직하도록 규정하고 있는 구 지방공무원법 제61조 중 제31조 제5호 부분에 대하여, 2003. 10. 30. 2002헌마684 등 사건에서 국가공무원에 대하여 같은 내용을 규정하고 있는 구 국가공무원법 제69조 중 제33조 제1항 제5호 부분에 대하여 모두 위헌결정을 하였는데, 그 이유의 요지는 다음 (2)항과 같다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788 등, 판례집 14-2, 219, 224-229 ; 헌재 2003. 10. 30. 2002헌마684 등, 판례집 15-2하, 211, 216-221 참조).
다만, 다음 (2)항에서 말하는 ‘이 사건 법률조항’이란 각 해당 사건의 심판대상인 법률조항을 뜻한다.
『(가) 공무담임권의 보호영역
헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 하여 공무담임권을 기본권으로 보장하고 있다.
공무담임권이란 입법부, 집행부, 사법부는 물론 지방자치단체 등 국가, 공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당할 수 있는 권리를 말한다.
여기서 직무를 담당한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 그 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받음을 의미하는바, 공무담임권의 보호영역에는 공직취임의 기회의 자의적인 배제뿐 아니라 공무원 신분의 부당한 박탈까지 포함되는 것이라고 할 것이다.
왜냐하면, 후자는 전자보다 당해 국민의 법적 지위에
(나) 과잉금지원칙의 위반 여부
헌법 제37조 제2항에 의하면, 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여, 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다.
헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 갖는다.”라고 규정하고 있으므로, 공무담임권의 내용에 관하여는 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정된다고 할 것이지만, 그렇다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 입법적 한계를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다.
그러므로 이 사건 법률조항에 의한 공무담임권이라는 기본권의 제한이 과연 이러한 헌법적 한계 내의 것인지 살펴보기로 한다.
1) 이 사건 법률조항의 입법목적의 정당성, 방법의 적정성
당연퇴직제도를 두는 입법목적은 임용결격 사유에 해당하는 자를 공무원의 직무로부터 배제함으로써 그 직무수행에 대한 국민의 신뢰, 공무원직에 대한 신용 등을 유지하고, 그 직무의 정상적인 운영을 확보하며, 공무원범죄를 사전에 예방하고, 공직사회의 질서를 유지하고자 함에 있는 것이다.
이러한 입법목적은 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 공익이라고 할 것이고, 이러한 공익을 실현하여야 할 현실적 필요성이 존재한다는 것도 명백하다.
또한 공무원이 범죄로 인하여 형사 유죄판결의 일종인 선고유예의 판결을 받은 경우에 공직 전체에 대한 신뢰의 유지라는 공익에 영향을 미치므로, 이 경우 당해 공무원에게 그에 상응하는 신분상의 불이익을 가하는 것은 공익을 위하여 적절한 수단이 될 수 있다.
2) 최소침해성원칙 위반 여부
입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5 , 판례집 10-1, 541, 556).
이 사건 법률조항은 공무원이 저지른 범죄의 종류나 내용을 불문하고 범죄행위로 금고 이상의 형의 선고유예를 받게 되면 당연히 공직에서 퇴직하도록 하고 있다.
그런데 같은 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우라고 하여도 범죄의 종류, 죄질, 내용이 지극히 다양하므로, 그에 따라 국민의 공직에 대한 신뢰 등에 미치는 영향도 큰 차이가 있다.
또한 일반적으로 선고유예의 판결을 받은 경우는 법정형이 1년 이하의 징역이나 금고 또는 벌금형인 경우로서 개전의 정상이 현저한 경우를 그 요건으로 하여 법원이 재량으로써 특별히 가벼운 제재를 하는 경우이다.
이 사건 법률조항이 규율하는 부분은 비록 선고유예 가운데에서 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정되어 있으나, 이 경우에도 역시 당해 피고인의 책임 및 불법의 정도가 현저하게 크다고 할 수 없는 것이다.
그렇다면 입법자로서는 유죄판결의 확정에 따른 당연퇴직의 사유로서 금고 이상의 형의 선고유예의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형, 내용 등으로 그 범위를 가급적 한정하여 규정하거나, 혹은 적어도 당해 공무원법상에 마련된 징계 등 별도의 제도로써도 입법목적을 충분히 달성할 수 있는 것으로 판단되는 경우를 당연퇴직 사유에서 제외시켜 규정하였음이 마땅하였으며, 이와
같은 방식으로 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권제한 방식이라고 할 것이다.
그런데 이 사건 법률조항은 과실범의 경우마저 당연퇴직 사유에서 제외하지 않고 있는바, 일반적으로 과실범은 법적인 주의의무를 게을리 한 데 대한 법적인 비난가능성은 존재하지만, 이러한 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고유예를 받게 되었다고 하더라도 그로 인하여 당연히 그 공무원을 공직에서 퇴직시켜야 할 만큼 그 행위가 공직자로서의 품위를 크게 손상시킨다고 보기는 어려운 측면이 있다.
더욱이 이 사건 법률조항의 제정 당시와는 달리 오늘
날에는 자동차 등 위험성이 잠재되어 있는 현대 문명의 이기의 이용이 일상화되고 있기 때문에 공무원이 그와 같은 문명의 이기를 이용하는 과정에서 순간적인 과실로 인하여 범죄를 저지를 수 있는 위험에 노출되어 있는 상황이고, 이러한 위험에 따른 과실범의 문제를 바라보는 일반 국민들의 시각에도 많은 변화가 생겼다는 점도 고려하여야 할 것이다.
3) 법익균형성원칙의 위반 여부
가) 공무원의 퇴직이란 당해 공무원의 법적 지위에 대한 가장 본질적인 제한이며, 이 가운데 당연퇴직이란 일정한 사유만 발생하면 별도의 실체적, 절차적 요건 없이 바로 퇴직되는 것이므로 공무원직의 상실 가운데에서도 법적 지위가 가장 예민하게 침해받는 경우이다.
따라서 공익과 사익 간의 비례성 형량에 있어서 더욱 엄격한 기준이 요구되는 경우라고 할 것이다.
이 사건 법률조항은 위에서 살펴본 바와 같이 당연퇴직 사유를 적절한 제한 없이 포괄적으로 규정함으로써 공익을 사익에 비해 지나치게 우선시키고 있어 법익균형성의 원칙에 반하는 것이다.
하지만, 이 사건 법률조항은 그 외에도 다음과 같은 이유로 공익과 사익이 적절한 균형을 이루고 있는 입법이라고 할 수 없다.
나) 산업사회를 거쳐 정보화사회로 이행되어 가는 오늘날의 사회구조는 공직사회 및 민간기업 조직에 많은 변화를 가져왔다.
즉, 민간기업에도 공직사회와 같은 대규모의 관리조직이 생겨나게 된 한편, 국가조직도 능률성, 효율성의 개념을 중시하면서 민간기업의 관리 경영기법이 도입되고, 그 인적구성에 있어서도 전문적인 지식ㆍ경험ㆍ기술로 무장된 관료집단을 필요로 하여 공무원과 일반의 근로자 간, 공직과 사직 간의 유사성의 증대, 신분적 특성의 동질화를 가져왔고, 이러한 현상은 점점 더 심화되리라고 보인다.
물론 오늘날 공직의 구조 및 공직에 대한 인식의 변화에도 불구하고 공무원은 국민에 대한
봉사자로서의 지위를 지니는 것이고 공정한 공직수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성은 여전히 강조되는 것은 두말할 나위가 없다.
그러나 이와 같은 사회구조의 변화는 일반인의 공직에 대한 인식에도 변화를 가져왔고 사회구조의 변화에 따른 사회국가적 행정임무의 증대와 이에 따른 공무원 수의 대폭적인 증가현상은 자연히 공무원의 질과 사회적 지위에 영향을 미치게 되어 결과적으로 공무원이 종래 누렸던 엘리트적인 면모는 상당 부분 줄어들었다.
따라서 ‘모든 범죄로부터 순결한 공직자 집단’이라는 신뢰를 요구하는 것은 이러한 맥락에서 볼 때 오히려 국민의 공직에 대한 신뢰를 과장하여 해석하는 면이 없지 아니하다.
다른 한편, 현대 민주주의 국가에 이르러서는 사회국가원리에 입각한 공직제도의 중요성이 특히 강조되고 있다.
이는 모든 공무원들에게 보호가치 있는 이익과 권리를 인정해 주고, 자유의 영역이 확대될 수 있도록 공직자로서의 직무의무를 가능한 선까지 완화하며, 직무환경을 최대한으로 개선해 주고, 공직수행에 상응하는 생활부양을 해 주며, 퇴직 후나 재난ㆍ질병에 대처한 사회보장의 혜택을 마련하는 것 등을 그 내용으로 한다.
그런데, 공무원의 생활보장의 가장 일차적이며 기본적인 수단은 ‘그 일자리의 보장’이라는 점에서 오늘날 사회국가원리에 입각한 공직제도에서 개개 공무원의 공무담임권 보장의 중요성은 더욱 큰 의미를 가지고 있다고 할 것이다.
이와 같은 공익과 사익의 현대적인 상황 속에서, 단지 금고 이상의 형의 선고유예판결을 받았다는 이유만으로 예외 없이 그 직으로부터 퇴직하는 것으로 정하고 있는 이 사건 법률조항은 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
다) 더욱이 이 사건 법률조항은 공무원의 당연퇴직 사유를 공무원의 임용결격 사유와 동일한 것으로 규정하고 있는바, 이는 규정체계상 공익과 사익 간에 적절한 균형이 이루어진 입법이라고 할 수 없다.
같은 입법목적을 위한 것이라고 하여도 공무원으로 채용되려고 하는 자에게 채용될 자격을 인정하지 아니하는 사유와 기존에 공무원으로서 근무하는 자를 퇴직시키는 사유를 동일하게 취급하는 것은 타당하다고 할 수 없다.
왜냐하면, 공무원을 새로 채용하는 경우에는 채용될 자격이 인정되지 않는다고 하여도 해당자가 잃는 이익은 크다고 할 수 없지만, 일단 채용된 공무원을 퇴직시키는 것은 공무원이 장기간 쌓은 지위를 박탈해 버리는 것이므로 당해 공무원이 잃는 이익은 대단히 크기 때문이다.
이와 같이 다루고 있는 이익의 크기가 현저하게 상이함에도 불구하고 이를 공무원의 직무를
수행하기 위한 자격의 문제로 파악하여 그 사유를 규정함에 있어 공직취임 이전의 임용결격 사유와 이후의 당연퇴직 사유를 동일하게 규율하는 것은 공직취임 이후의 퇴직자의 사
익에 비하여 지나치게 공익을 우선한 입법이라고 하지 않을 수 없을 것이다.
라) 또한 이 사건 법률조항과 같이 금고 이상의 형의 선고유예판결의 경우를 당연퇴직 사유로서 규정하는 것은 법원의 형사범죄 판단에 있어 불필요한 왜곡을 가져오기도 한다.
즉, 당연퇴직 규정이 당해 공무원의 법적 지위에 미치는 효과는 중대한 것으로, 경미한 죄의 경우에는 오히려 형법상의 형벌의 효과보다 크다고 할 수 있는 정도이기 때문에, 이 사건 법률조항과 같은 규정은 법원으로 하여금 당해 형사범죄에 대한 양형 판단을 하면서 벌금형을 선택하게 하는 압력으로 작용함으로써 자칫 형사판결이 왜곡되는 원인이 될 수 있다.
(다) 소 결
결국 이 사건 법률조항은 범죄의 종류와 내용을 가리지 않고 금고 이상의 형의 선고유예 판결을 받은 경우를 모두 당연퇴직 사유로 규정함으로써 입법목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 정도를 넘어 청구인들의 기본권을 과도하게 제한하였고, 공직제도의 신뢰성이라는 공익과 공무원의 기본권이라는 사익을 적절하게 조화시키지 못하고 공무담임권을 침해하였다 할 것이다.』
(3) 이 사건 법률조항의 위헌 여부
이 사건 법률조항은 그 규율 대상이 국가공무원 중 군무원에 한정된다는 점을 제외하고는 그 규율 내용은 위 각 선례의 심판대상인 구 지방공무원법 및 구 국가공무원법의 각 규정과 동일하고, 공직에서 당연히 배제시키는 사유를 법률로 정함에 있어 군무원과 일반 국가공무원 및 지방공무원을 달리 취급하여야 할 합리적 이유가 있다고 보이지 않으며, 달리 이 사건 법률조항에 대하여 위 각 결정들과 그 판단을 달리할 특별한 사정도 없다. 또한 위 선례의 판단 후 이를 변경하여야 할 만한 사정이 있다고 할 수도 없으므로 위 선례의 견해는 그 자체로서 지금도 타당하고, 이를 그대로 유지함이 상당하다.
따라서 위 선례의 결정이유를 이 사건에 원용하기로 한다.
그렇다면 이 사건 법률조항 역시 과잉금지원칙에 위배하여 공무담임권을 침해한다 할 것이다.
4. 결 론
이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥(해외 출장으로 서명날인 불능) 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준 송두환