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사건
2007헌바112, 127(병합) 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법
제11조 제6호 위헌소원
청구인
1. 주식회사 ○○ (2007헌바112)
대표이사 정○창
2. ○○ 제1-1구역 도시환경정비사업조합 ( 2007헌바127 )
대표자 조합장 황○국
청구인들 대리인 법무법인 상선
담당변호사 김향훈
당해사건
1. 서울고등법원 2007누13519 광역교통시설부담금부과처분취소
(2007헌바112)
2. 대법원 2007두9884 광역교통시설부담금부과처분취소
( 2007헌바127 )
되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2007헌바112
(가)청구인 주식회사 ○○은 서울특별시 중구청장으로부터, 2006. 6.경 서울 중구 ○○동 2가 18-1 외 20필지에 주상복합 아파트 236세대를 신축하는 내용으로 ‘도시 및 주거환경 정비법’(이하 ‘도정법’이라 한다)상의 도시환경정비사업의 시행인가를 받고, 2006. 6. 26. 구 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(이하 ‘특별법’이라 한다) 제11조 제6호, 제11조의3, 같은 법 시행령 제15조 제2항 및 도정법 제32조 제1항 제2호에 근거한 807,187,000원의 광역교통시설부담금 부과처분을 받았다.
(나)이에 청구인은 2006. 8. 26. 위 부담금을 납부하고 그 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 패소하자(서울행정법원 2006구합32733) 이에 항소하였고(서울고등법원 2007누13519), 항소심 계속 중인 2007. 7. 16. 특별법 제11조 제6호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되어(서울고등법원 2007아197) 같은 해 9. 27. 그 결정문을 송달받게 되자, 같은 해 10. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(2) 2007헌바127
(가) 청구인 ○○ 제1-1구역 도시환경정비사업조합은 서울특별시 중구청장으로부터, 2005. 12. 23. 서울 중구 ○○동 1-67 외 92필지에 오피스텔 등 공동주택
156가구를 신축하는 내용으로 도정법상의 도시환경정비사업의 시행인가를 받고, 같은 날 특별법 제11조 제6호, 제11조의3, 같은 법 시행령 제15조 제2항 및 도정법 제32조 제1항 제2호에 근거한 527,849,000원의 광역교통시설부담금 부과처분을 받았다.
(나) 이에 청구인은 위 부담금을 납부하고 그 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 승소하였으나(서울행정법원 2006구합9634), 서울특별시 중구청장의 항소로 그 항소심에서 패소하자(서울고등법원 2006누22028), 2007. 7. 18. 상고하면서(대법원 2007두9884) 특별법 제11조 제6호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되어(대법원 2007아32) 같은 해 10. 29. 그 결정문을 송달받게 되자, 같은 해 11. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 ‘대도시권 광역교통관리에 관한 특별법’(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고, 2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정되기 전의 것) 제11조 제6호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제11조 (광역교통시설부담금의 부과·징수) 대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 다음 각 호의 1에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 납부하여야
한다.
1. 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업
2. 도시개발법에 의한 도시개발사업
4. 주택법에 의한 주택건설사업(다만, 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역 안에서 시행되는 경우는 제외한다)
5. 도시 및 주거환경 정비법에 의한 주택재개발사업과 주택재건축사업
6. 기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
[관련조항]
제11조 (광역교통시설부담금의 부과대상) 대도시권 중 대통령령으로 정하는 대도시권에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 시행하는 자는 광역교통시설 등의 건설 및 개량을 위한 광역교통시설부담금(이하 "부담금"이라 한다)을 납부하여야 한다.
1. 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업
2. 「도시개발법」에 의한 도시개발사업
4. 「주택법」에 의한 주택건설사업(다만, 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역 안에서 시행되는 경우는 제외한다)
5. 「도시 및 주거환경 정비법」에 따른 주택재개발사업·주택재건축사업 및 도시환경정비사업. 다만, 도시환경정비사업의 경우에는 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우에 한한다.
6. 기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
제11조의2 (부담금의 감면) ① 다음 각 호의 사업에 대하여는 부담금을 부과하지 아니한다.
1. 도시 및 주거환경 정비법에 의한 주거환경개선사업
2. 제11조 제4호의 주택건설사업 중 5년 이상 임대하기 위하여 임대주택법에 의하여 임대주택을 건설하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업
3. 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제8조의 규정에 의한 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설
4. 제11조 각 호의 사업 중 사회기반시설에 대한 민간투자법 제2조 제1호 가목 내지 다목의 1에 해당하는 시설을 신설·증설 또는 개량하는 사업을 시행하는 자가 동법 제21조의 규정에 의하여 부대사업으로 시행하는 사업
② 다음 각 호의 사업에 대하여는 부담금의 100분의 50을 경감한다. 이 경우 제4호의 규정은 중복하여 적용한다.
1. 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 사업
2. 도시 및 주거환경 정비법에 의한 주택재개발사업
3. 도시 및 주거환경 정비법에 의한 주택재건축사업
4. 도시계획법에 의한 도시계획구역 안에서 시행되는 제11조 각 호의 사업
제15조 (광역교통시설부담금의 부과대상 지역 등) ① 법 제11조 본문에서 "대통령령으로 정하는 대도시권"이라 함은 법 제3조의 규정에 의하여 광역교통계획이 수립·고시된 대도시권을 말한다.
② 법 제11조 제6호에서 "대통령령으로 정하는 사업"이라 함은 「건축법」 제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업(법 제11조 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업 지역 안에서 시행되는 경우를 제외한다)을 말한다.
③ 관계 행정기관의 장(관계 행정기관의 장의 권한을 위탁받은 자를 포함한다)은 법 제11조 각 호의 사업계획을 수립하거나 준공완료한 때 또는 그에 관한 승인·인가·허가·준공검사·사용검사를 한 때(변경의 경우를 포함한다)에는 관할 시·도지사에게 그 사실을 통보하여야 한다.
○ 구 도시 및 주거환경 정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것)
제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "정비구역"이라 함은 정비사업을 계획적으로 시행하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 지정·고시된 구역을 말한다.
2. "정비사업"이라 함은 이 법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설
하는 다음 각목의 사업을 말한다. 다만, 다목의 경우에는 정비구역이 아닌 구역에서 시행하는 주택재건축사업을 포함한다.
가. 주거환경개선사업: 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비기반시설이 극히 열악하고 노후·불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
나. 주택재개발사업: 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
다. 주택재건축사업: 정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
라. 도시환경정비사업: 상업지역·공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업
3. (이하 생략)
제32조 (다른 법률의 인·허가 등의 의제) ① 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때(시장·군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 사업시행계획서를 작성한 때를 말한다. 이하 이 조에서 같다)에는 다음 각 호의 인가·허가·승인·신고·등록·협의·동의·심사 또는 해제(이하 "인·허가 등"이라 한다)가 있은 것으로 보며, 제28조 제3항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다.
1.「주택법」제16조의 규정에 의한 사업계획의 승인
2. 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가 및 동법 제15조의 규정에 의한 가설건
축물의 건축허가 또는 축조신고
3. (이하 생략)
제4조 (부담금 부과요건 등) 부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체ㆍ설치목적ㆍ부과요건ㆍ산정기준ㆍ산정방법ㆍ부과요율 등(이하 "부과요건 등"이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 다만, 부과요건 등의 세부적인 내용은 당해 법률이 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정할 수 있다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각이유 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장 요지
(2) 부담금의 부과에 있어서 ‘부과대상’의 문제는 가장 핵심적인 중요사항으로서 부담금관리기본법 제4조 단서에서 하위법규에의 위임을 허용하고 있는 ‘부과요건 등의 세부적 내용’이 아니며, 이 사건 법률조항은 부담금의 부과대상을 ‘구체적이고 명확하게 규정(같은 조 본문)’하거나, ‘구체적으로 범위를 정하여 위임(같은 조 단서)’하지도 아니하였으므로 부담금관리기본법 제4조에도 어긋난다.
(3) 이 사건 법률조항은 부담금의 부과에 관한 위임입법의 한계를 벗어남으로써
또한 특별법 제11조 제5호에서는 도정법 제2조 제2호 각 목의 사업 중 주택재개발사업과 주택재건축사업을 구별하여 규정하면서 도시환경정비사업에 대하여는 별도로 규정하지 않고 있다가 2007. 1. 19.의 개정에 의해 제11조 제5호에 도시환경정비사업을 추가한 점에 비추어, 이 사건 법률조항은 설사 그 전체가 위헌무효가 되지 않더라도 도정법 소정의 도시환경정비사업에 적용되는 것으로 해석하는 한도에서는 헌법에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각이유
(1) 광역교통시설부담금의 부과에 있어 대도시권의 교통에 영향을 미치는 개발사업의 종류와 형태는 매우 다양하므로, 구체적인 납부대상 사업의 범위는 교통수요나 경제사정 등의 변화에 따라 달라질 성질의 것이어서, 이를 모두 특별법에 빠짐없이 규정하는 것은 불가능하거나 부적당하다.
한편 특별법 제11조는 부담금의 납부대상 사업을 정함에 있어 이를 제1호 내지 제5호에서 구체적으로 적시한 다음, 이 사건 법률조항에서 이와 객관적으로 유사한 사업으로 범위를 한정하여 대통령령에 위임한 것이므로, 이는 법률에서 그 대강의 내용을 규정한 다음 대통령령에 의하여 부분적인 보충을 할 수 있도록 한 입법방식으로서 그 보충될 내용의 대강은 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 구체적 사례들을 통하여 예측할 수 있다.
이와 같이 광역교통시설부담금의 취지, 위임조항의 규정 형식 및 내용 등을 유기적․체계적으로 종합판단하고 규제대상의 성질을 구체적․개별적으로 검토하여
(2) 이 사건 처분 이후인 2007. 1. 19. 개정된 특별법 제11조 제5호에서 도시환경정비사업(다만, 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우에 한한다)을 시행하는 자를 광역교통시설부담금 납부대상으로 규정한 것은 그 적용영역에 대한 규율방식을 변경한 것일 뿐, 이로 인하여 이 사건 법률조항의 효력이나 법적 성격에 어떤 변동이 생긴 것으로 볼 수 없다.
또한 이 사건 법률조항의 내용이 부담금관리기본법 제4조와 저촉된다는 주장은 그 위헌 여부를 다투는 취지라고 볼 수 없으므로 부적법하며, 도정법 소정의 도시환경정비사업에 이 사건 법률조항이 적용되는 것으로 해석하는 것은 위헌이라는 주장은 법률 자체의 위헌 여부가 아닌 법률에 대한 법원의 해석․적용의 문제를 다투는 것에 불과하므로 부적법하다( 2007헌바127 ).
다. 이해관계기관의 의견 요지
3.판단
가. 이 사건의 쟁점
청구인들의 주된 주장요지는이 사건 법률조항이 광역교통시설부담금의 부과대상 사업을 정하면서 ‘(특별법 제11조) 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업’이 무엇인지 명확하게 규정하지 아니하고 만연히 하위법령에 위임하였으므로 위헌이라는 것이다.
또한 청구인들은 예비적으로, 이 사건 법률조항은 설사 그 전체가 위헌이 아니더라도 도정법 소정의 도시환경정비사업에도 적용된다고 해석하는 한 위헌이라는 취지로 주장하고 있으나, 이 사건 법률조항의 적용대상에 도시환경정비사업이 포함되는지 여부는 그 위임을 받은 대통령령에 의하여 정하여지는 것이지 이 사건 법률조항의 해석에 의하여 정하여지는 것이 아니므로, 위 주장은 그 자체로 이유 없다.
나. 포괄위임입법금지 원칙
구체적으로 규정하여 둠으로써 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고 의회입법과 법치주의의 원칙을 달성하고자 하는 것이다.
이러한 취지에 비추어 볼 때, ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 대통령령 등 하위법령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다고 할 것이고, 다만 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.
그리고이와 같은 위임의 구체성·명확성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성·명확성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면에, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌재 1995. 11. 30. 91헌바1 등, 판례집 7-2, 562, 591; 헌재 1998. 7. 16. 96헌바52 등, 판례집 10-2, 172, 196 등 참조).
다. 이 사건 법률조항이 포괄위임입법금지 원칙에 위반되는지 여부
(1) 광역교통시설부담금의 법적 성격
주택법에 의한 주택건설사업 등을 시행하는 자에게 광역교통시설부담금을 부과하는 취지는 대도시권의 주택건설사업 등으로 급증하는 교통수요에 대비하여 원인제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시킴으로써 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 함에 있다.
광역교통시설부담금은 부담금관리기본법의 적용을 받고(부담금관리기본법 제3조, 별표 제72호), 교통시설의 건설 및 개량 사업을 위한 특별회계로 귀속되어 관리되며(특별법 제11조의6, 7), 광역교통시설의 개선이라는 특정한 공익적 과제의 필요에 충당하기 위하여 교통에 부담을 유발하는 사업을 하는 일부 사람들에게만 강제적으로 부과․징수되므로(특별법 제11조) 성질상으로도 부담금에 해당한다. 특히 부과대상과 사용용도 사이의 관계를 기준으로는 원인자부담금에 해당하며, 기능적 측면에서는 교통시설의 개선에 필요한 재원 확보를 목적으로 하는 재정조달목적 부담금에 해당한다.
(2) 위임의 필요성
위와 같이 재정조달목적 부담금의 성격을 가지는 광역교통시설부담금의납부의무자는 대도시권의 광역교통시설의 개선을 위한 재원 확보라는 특정한 공익적 과제와 특별히 밀접한 관련을 가지는 사람으로 설정되어야 할 것인바, 이에 따라 특별법 제11조 제1호 내지 제5호에서는 대도시권의 교통에 영향을 미치는 개발사업의 종류에 따라 그 시행자를 구체적으로 열거하여 광역교통시설부담금의 납부의무자로 정하고 있다.
그런데 대도시권의 교통에 영향을 미치는 개발사업의 종류와 형태 및 규모는
매우 다양하므로 구체적으로 어떠한 형태와 규모의 사업까지 부담금의 납부대상으로 할 것인지는 구체적인 교통수요나 경제사정의 변화에 따라 달라질 수밖에 없다. 이처럼 이 사건 법률조항이 정하고 있는 광역교통시설부담금의 부과대상 사업은 그 규율대상의 성격상 매우 다양하고 수시로 변화될 성질의 것으로서 그 구체적 내용을 완벽하게 법률에 규정하는 것보다는 일정한 정도로 예측 가능한 범위에서 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다.
한편 부담금관리기본법 제4조는 부담금 부과의 근거법률에 관하여 헌법상 요구되는 포괄위임입법금지 원칙을 풀어서 규정한 것에 불과하므로, 위 조항에 의하여 부담금의 ‘부과대상’은 절대로 하위법령에 위임해서는 안 된다는 헌법상 원칙이 도출된다고 할 수 없다.
(3)위임의 구체성·명확성 및예측가능성
특별법 제11조는광역교통시설부담금의 부과대상에 관하여 제1호 내지 제5호에서 그 부과대상이 되는 사업을 구체적으로 적시한 다음, 이 사건 법률조항에서 ‘기타 제1호 내지 제5호의 사업과 유사한 사업’으로 위임의 기준과 범위를 설정하여 대통령령에 위임하고 있다.
입법사항의 규정을 위임하는 법률이 충분히 명확한지의 여부는 당해 법률조항만이 아니라 그 규범이 위치하는 법률 전체를 포함한 관련법 조항의 체계적인 해석을 통하여 판단해야 하는데, 특히 이 경우 수권(授權)의 목적으로부터 수권의 내용이 구체화될 수 있고, 이로써 수권의 범위가 어느 정도 예측될 수 있기 때문에 수권의 목적, 즉 당해 법률조항의 입법목적이 중요한 의미를 가진다(헌재 2003. 7. 24. 2002헌바82 , 판례집 15-2 상, 131, 143-143).
따라서 대도시권의 교통문제를 광역적 차원에서 효율적으로 해결한다는 이 사건 법률조항의 입법목적과 재정조달목적 부담금이라는 이 사건 부담금의 성격에 비추어 볼 때, 특별법 제11조 제1호 내지 제5호의 사업과 객관적으로 ‘유사한 사업’이란 ‘대도시권의 광역교통에 영향을 미칠만한 규모의 개발 사업으로서 광역적 교통수요의 유발이라는 의미에서의 원인 제공 내지 수익의 정도가 제1호 내지 제5호에 객관적으로 유사한 사업’이 될 것이라는 점을 어렵지 않게 예측할 수 있다.
이에 따라 이 사건 법률조항으로부터 위임을 받은 특별법 시행령 제15조 제2항은, 위와 같은 사업으로 ‘「건축법」제8조의 규정에 의한 건축허가를 받아 주택외의 시설과 20세대 이상의 주택을 동일건축물로 건축하는 사업(법 제11조 제1호 내지 제3호의 사업이 시행되는 지구·구역 또는 사업 지역 안에서 시행되는 경우를 제외한다)’을 규정하고, 도정법은 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 건축법 제8조의 규정에 의한 건축허가가 있은 것으로 본다’고 규정하고 있다(제32조 제1항 제2호 전단).
이처럼 ‘유사한 사업’인지 여부는 교통수요를 유발하는 개발사업의 형태와 예상되는 교통수요의 규모에 따라 결정될 것이므로, 특별법에 그 부과대상으로서 도정법 소정 도시환경정비사업으로 시행인가를 받은 사업에 대하여 별도의 명시적 규정을 두지 않았다고 하더라도, 수권 법률로부터 위임될 내용의 대강이 예측되지 않는다고 할 수는 없다.
한편 이 사건 부담금부과처분 이후에 개정된 특별법(2007. 1. 19. 법률 제8251호로 개정된 것) 제11조 제5호는 부과대상으로 ‘20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우의 도시환경정비사업’을 새로이 규정하였는바, 이는 종전에 이 사건 법률조항
과 그 시행령에 의하여 부과대상이었던 사업을 개정된 특별법 제11조 제5호에서 명시적으로 규정한 것에 불과하므로, 청구인이 주장하는 바와 같이 위 도시환경정비사업이 특별법의 위와 같은 개정으로 비로소 부과대상이 되었다거나 이 사건 법률조항에 의한 위임이 구체적이거나 명확하지 않아 헌법상 포괄위임입법금지 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(4) 소결
결국 이 사건 법률조항은 그 조항 자체 및 특별법 전체의 유기적․체계적 해석을 통하여 하위법령에 위임할 내용의 대강을 예측할 수 있도록 구체적으로 범위를 정하여 위임한 규정이므로 포괄위임입법금지 원칙에 위반되었다고 볼 수 없다.
4. 결론
그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2009. 2. 26.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환