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- 국세징수법상 계약보증금의 국고 귀속 조항의 위헌 여부 -
(헌재 2009. 4. 30. 2007헌가8, 판례집 21-1하, 1)
이 대 근*1)
1. 국세징수법상 공매절차에서 매각결정을 받은 매수인이 기한 내에 대금납부의무를 이행하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우 그가 납부한 계약보증금을 국고에 귀속하도록 규정한 국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 경매절차에서의 매수신청보증금을 배당재원에 포함시키는 민사집행법과 비교할 때 평등원칙에 위반되는지 여부(적극)
2. 헌법불합치결정을 선고하고, 적용중지를 명한 사례
국세징수법(2002. 12. 26. 법률 제6805호로 개정된 것) 제78조 제2항 후문(아래 밑줄 친 부분)의 위헌 여부
제78조 (매각결정의 취소) ① 세무서장은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 압류재산의 매각결정을 취소하고 그 뜻을 매수인에게 통지하여야 한다.
1. (생략)
2. 제76조의 규정에 의하여 최고하여도 매수인이 매수대금을 지정된 기한까지 납부하지 아니하는 경우
② 제1항 제1호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에
계약보증금은 매수인에게 반환하고, 제1항 제2호의 규정에 의하여 압류재산의 매각결정을 취소하는 경우에 계약보증금은 국고에 귀속한다.
가. 제청신청인은 주식회사 ○○주택에 대한 대출금채권을 담보할 목적으로 이□□ 소유의 임야에 관하여 채무자 주식회사 ○○주택, 채권최고액 390억원으로 하는 근저당권설정등기를 마쳤다. 이후 이□□가 종합토지세 등 합계 266,854,330원을 체납하자, 대구광역시 달서구청장은 위 부동산을 압류하고 한국자산관리공사에 공매 대행을 의뢰하였다. 한국자산관리공사는 2005. 1. 6.경 제1차 공매기일에서 낙찰자를 결정했으나, 그가 계약보증금 920,000,000원을 납부한 다음 납부기한까지 나머지 매수대금을 납부하지 않자 매각결정을 취소하고 재공매를 실시하였으며, 재공매의 낙찰자는 매수대금 9,661,100,000원을 모두 납부하였다. 한국자산관리공사는 2005. 7. 28. 공매대금을 배분함에 있어 지방세법 제28조 제4항에 의하여 지방세의 체납절차에 준용되는 국세징수법 제78조 제2항 후문에 따라 위 계약보증금 920,000,000원을 배분할 금액에서 제외하여 달서구청에 지급한 후, 재공매의 대금으로 체납처분비에 30,721,960원, 당해세에 312,882,770원을 배분하고 나머지 9,317,495,270원을 제청신청인에게 배분하였다.
나. 제청신청인은 2005. 10. 20. 위 공매대금배분처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 소를 제기하였고, 같은 해 12. 12. 위와 같은 공매대금배분의 근거가 된 조항으로서 매수대금을 납부기한까지 납부하지 아니하여 매각결정이 취소된 경우 매수인이 납부한 계약보증금을 배분금액에 포함하지 아니하고 별도로 국고에 귀속시키고 있는 국세징수법 제78조 제2항 후문에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 이에 법원은 2007. 1. 29. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.1)
(1)매수인의 계약보증금을 바로 국고에 귀속하는 경우 체납국세에 충당되지 못할 뿐만 아니라 청산절차의 배분금액에도 포함되지 않게 되므로 이는 국세수입의 확보와 더불어 조세채무의 소멸을 목적으로 하는 국세징수법의 목적에 어긋나며 국세수입의 확보를 위한 적합한 수단이라고 볼 수도 없다.
(2) 국세징수법상 공매절차는 대상 재산이 체납자에게 귀속하고 있는 상태에서 국가가 강제징수권을 행사하는 것에 불과하므로 매수인과의 관계에서 매도인은 여전히 체납자이다. 그리고 세무서장으로 하여금 계약보증금을 받게 하고 매수인이 대금을 납부하지 않는 경우 이를 반환하지 않는 이유는 매수대금의 납부를 강제하여 공매절차를 신속하게 종결하고 매각결정이 취소되었을 경우 체납절차의 지연 또는 무산으로 인해 발생하는 비용 또는 손해에 충당하기 위한 것이다. 따라서 매수인의 계약보증금을 처음부터 국고에 귀속시켜 국가수입으로 하는 것은 공매제도의 취지 및 계약보증금의 성격에도 어긋난다.
(3) 계약보증금만으로 체납세액 및 체납처분비를 충당하고도 남는다면 그
보증금을 체납국세에 우선 충당하는 경우 매각절차를 속행하지 않아도 체납국세를 우선 확보할 수 있으며, 조세채무의 소멸로 체납자는 압류재산을 잃지 않게 되고 근저당권자 또한 압류재산에 설정된 담보권을 잃지 않게 된다. 계약보증금의 액수가 체납국세 등에 충당하기에 부족하더라도 이로 인해 조세채무의 일부가 소멸되면 그만큼 매각대금배분의 단계에서 근저당권자에게 더 많은 돈이 배분되거나 잔여가 있는 경우 체납자에게 돌아가게 된다. 따라서 계약보증금을 별도로 국고에 귀속시키는 것은 최소 침해의 원칙에 어긋난다.
(2) 국세징수법상 공매절차는 과세관청에 자력집행권을 인정하여 체납자의 재산에 대한 매각을 능동적으로 개시하고 그 대금으로 조세채권에 충당함으로써 국가운영의 기본재원을 신속하고 효과적으로 확보하기 위한 절차로서, 사적 채권의 만족을 원하는 사인의 신청에 의하여 국가기관이 채무자의 재산에 대한 매각절차에 조력하기 위한 민사집행법상의 경매절차와 그 본질적인 목적이나 존재 이유가 다르다. 그러므로 이 사건 법률조항에 따라 체납자 등이 민사집행법상의 경매절차에서보다 상대적으로 불리하게 됨으로써 차별이 존재한다고 볼 수 없고, 차별이 존재한다 하더라도 합리적 이유가
있는 것이다.
(3) 경매절차에서 매수인의 채무불이행이라는 우연한 사정에 의하여 생긴 재원인 계약보증금이 배분재원에 포함되는 것은 단순한 이익 내지 재화 획득에 관한 기회에 불과할 뿐, 체납자와 근저당권자 등의 재산권으로 보장되는 것은 아니다.
(4) 이 사건 법률조항의 주된 목적은 단순한 국가수입의 확보가 아니라 체납자의 고유재산으로 납세의무의 신속한 이행을 강제하는 데에 있고, 계약보증금의 국고귀속으로 인한 국가수입의 증대는 이러한 목적을 달성하는 과정에서 발생한 부수적인 결과일 뿐이다. 이는 벌금형, 과징금, 과태료의 경우와 유사하다.
조세채무의 소멸을 통한 국세수입의 확보는 체납자의 고유재산에 의한 것을 전제로 하는 것이지 계약보증금의 몰취라는 제3자의 출연에 의한 사정까지 포함하는 것은 아니므로 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하며 이를 위한 수단도 적합하다. 그리고 이 사건 법률조항으로 인하여 재산권을 제한받는 자는 체납자나 근저당권자가 아니라 계약보증금을 몰취 당하는 매수인이므로, 국가가 체납자나 근저당권자의 침해를 최소화하는 방법을 강구할 필요는 없다.
국세청장의 의견과 대체로 같다.
국세징수법의 입법목적은 조세채권의 신속하고 적정한 실현에 있는바, 계약보증금 제도가 절차의 신속에 기여하는 것은 일정한 경우 보증금을 반환
하지 아니한다는 조건에 따라 매수인의 대금납부를 강제하는 데에 있는 것으로서 보증금의 최종적인 귀속 문제와는 무관하며, 계약보증금의 별도 국고 귀속에 따르는 재원의 축소로 인하여 절차 개시의 근거가 된 조세채권의 적정한 실현에는 오히려 장애가 생긴다. 한편 위약금약정의 성격을 가지는 제도를 특별히 다르게 형성함으로써, 절차상 제3자가 제공한 재원으로는 절대로 절차 개시의 근거가 된 채권을 만족시켜서는 아니 된다는 차별목적을 설정하는 것은 국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 절차법으로서 우리 법체계에서 차지하는 위치에 부합하지 아니한다.
사유재산제도의 보장, 사적자치의 원칙, 법치국가원리에 따른 과잉금지원칙 등의 정신에 비추어볼 때, 채권실현을 위하여 사적인 거래 영역에 부득이하게 국가기관의 강제력이 개입됨을 전제로 하는 체납처분절차 및 민사집행절차를 형성하는 경우 적어도 대상재산의 현금화 단계에서는 최대한 사적인 거래 영역을 존중하여야 한다. 국가 등에 조세채권의 자력집행권을 인정하는 취지는, 절차를 직접 개시할 수 있도록 하고 현금화된 대상재산의 교환가치에 의한 채권의 만족에 일정 정도 우선적 지위를 가지도록 하는 데에 있을 뿐, 대상재산의 현금화 단계에서 조세채권 및 절차비용 이외에 별도의 이익을 취득하도록 허용하는 것은 아니다.
2. 이 사건 법률조항은 계약보증금의 최종적인 귀속이 국고로 정해진다는 점에서 평등원칙에 위반된다는 것이지, 위약금약정의 성격에 따라 대금납부의무 불이행 시 이를 매수인에게 반환하지 아니하는 법정조건을 정하는 점이 위헌이라는 것은 아니다. 한편 현금화된 재산의 배분 단계에서 계약보증금을 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 아니면 민사집행절차와 같이 담보권자 등과의 우선순위에 따르도록 할지 여부는 입법자의 재
량 영역에 있으며, 배분재원에 관한 국세징수법 제80조 제1항에는 계약보증금에 대하여 아무런 언급이 없는 상태이다.
그러므로 이 사건 법률조항에 대하여는 그 위헌성을 확인하되 형식적인 존속을 유지하면서 입법자로 하여금 개선입법을 촉구하는 의미에서 헌법불합치결정을 선고하고, 별도의 국고 귀속을 방지한다는 의미에서 개선입법이 시행될 때까지 그 적용을 중지하도록 함이 상당하다. 즉 국가기관 등은 매수인의 대금납부의무 불이행으로 반환되지 아니하는 계약보증금을 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 한다.
계약보증금은 체납처분절차에 의한 공매대금의 일부로 납부된 것일 뿐만 아니라 공매의 위약금으로서 매수인이 위약할 경우에는 매도인(공매재산의 소유자)에게 귀속되는 것이므로, 매수인의 채무불이행으로 인하여 매각결정이 취소되고 보증금이 몰수된 경우에는 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 “매각대금”에 해당된다고 봄이 상당하다. 따라서 이는 배분금전에 포함되어 국세징수법 제81조에 따라 공매절차비용과 체납세액 및 담보채권의 변제에 충당되어야 하며, 체납조세 징수의 지연에 따른 손해는 가산금 등으로 추가 징수하는 것이므로, 계약보증금을 국고에 귀속시킬 이유는 없다.
그러므로 이 사건 법률조항 중 몰수된 계약보증금을 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 매각대금에 포함시키지 않고 국고에 귀속시키도록 규정한 부분은 정당한 사유 없이 매각재산 소유자의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다. 그러나 계약보증금을 매수인에게 반환하지 않도록 하는 부분은 위헌성이 없으므로 이에 대해서는 위헌을 선언할 수 없다. 다수의견과 같이 몰수부분과 국유화부분을 포함하여 이 사건 법률조항 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 적용을 중지시키는 것은 위헌성이 없는 부분에 대하여도 위헌을 선언하고 적용을 중지시키는 것이어서 위헌심판권의 한계를 넘는 것이다. 또한 이 사건 법률조항 중 국유화부분이 실효되는 경우에 몰수되는 계약보증금이 국세징수법 제80조
제1항 제3호의 매각대금에 해당된다고 보면 법적 규율에 공백이 생길 염려도 없다.
국세징수법에 의한 체납절차에 있어서 세무서장은 압류재산을 공매하는 경우 필요하다고 인정하는 때에는 입찰보증금 또는 계약보증금을 받을 수 있고(국세징수법 제65조 제1항), 이 때 매각결정을 받은 매수인이 대금의 납부기한까지 이를 납부하지 아니하여 매각결정이 취소되는 경우 이 사건 법률조항은 그가 제공한 계약보증금을 반환하지 아니하고 국고에 귀속시키도록 하고 있다. 이 경우에는 재공매를 하게 되는데(국세징수법 제74조 제2항), 이 재공매의 결과 납부된 대금으로 체납처분비 및 체납세액에 충당하고 담보권자 등에게 배분하며(국세징수법 제80조 제1항 제3호, 제81조), 이 때 전 매수인이 제공한 계약보증금은 별도로 국고에 귀속됨에 따라 배분을 위한 재원에 포함되지 아니하게 된다.2)
국세징수절차에 있어 이와 같은 매수인의 대금 미납에 따른 계약보증금의 국고 귀속 규정의 취지는 매수인이 조달능력 없는 고액으로 매각결정을 받는 등의 원인으로 지정된 기한 내에 대금납부의무를 이행하지 않음으로써 공매절차의 적정성과 신속성을 해치는 것을 방지하기 위한 것이다.
이 사건 법률조항에 따라 국세징수법의 예에 따르는 지방세 및 다른 공과금의 징수절차에서도 매수인에게 반환되지 아니하는 계약보증금은 문제된 지방세나 공과금과는 무관하게 별도로 해당 지방자치단체 및 공과금 징수 기관의 수입에 귀속하게 된다.3)
민사집행법상 부동산 경매절차에서도 매수신청인은 대법원규칙에 따라 집행법원이 정하는 금액과 방법에 맞는 보증을 집행관에게 제공하여야 하며(민사집행법 제113조), 매각결정을 받은 매수인이 기한 내에 대금을 납부하지 아니한 경우 그가 제공한 매수신청보증금을 반환하지 아니한다(민사집행법 제138조 제4항). 다만 이 사건 법률조항과 달리 민사집행법상 매수신청보증금은 재매각 이후의 배당할 금액에 포함되어(민사집행법 제147조 제1항 제5호) 우선순위에 따라 집행채권자 및 담보물권자 등에게 배당되고, 남는 금액은 매각대상재산의 소유자에게 교부된다.
이러한 민사집행절차에서의 매수신청보증 제도는 적정하고 신속한 경매절차의 진행을 위하여 매각결정을 받은 매수인의 대금납부의무의 이행을 확보하기 위한 수단이라는 점에서 국세징수법상 계약보증금 제도와 그 취지가 같으나, 매수인이 반환받지 못하는 보증금이 재매각에 따르는 배당재원에 포함된다는 점에서는 그 규율 내용이 다르다.
주요 외국의 경우에도 형태는 약간씩 달리 하지만 조세채권의 강제적 실현을 위한 공매절차에서 매수인의 대금 납부에 대한 보증적 성격을 가지는 일정 금액의 납부제도가 있다. 매수인의 예정된 대금 납부가 이루어지지 않은 경우 결과적으로 그가 이전에 납부 또는 제공했던 보증에 해당하는 금액을 돌려받지 못하게 되며, 이렇게 반환되지 아니하는 금액은 아래에서 보는 바와 같이 당해 절차의 근거가 된 체납세액 또는 절차비용에 충당하거나 공매대상재산에 담보권 등을 가지는 권리자에게 적정하게 배분하는 등, 모두 공매 또는 경매 절차의 목적과 연관시켜 그 최종적인 귀속이 정해진다. 이는 우리 민사집행법상 매수신청보증 제도의 내용과 유사하며, 반환되지 아니하는 계약보증금을 체납세액에 충당하거나 배분재원에 포함시키지 않고 별도로 국고에 귀속시키는 이 사건 법률조항의 규율과는 다른 점이다.
(1) 일본
일본은 우리나라와 같이 조세채권의 자력집행을 인정하여 국세징수법에서 민사집행절차와는 별도의 체납처분절차를 정하고 있다. 국세징수법상 공매절차에서 매수인의 대금납부의무 불이행으로 인하여 매각결정이 취소된 경우 매수인이 납부한 공매보증금은 그 공매와 관련되는 국세에 충당하고 잔여가 있을 때에는 이를 체납자에게 교부한다(일본 국세징수법 제100조 제3항, 제115조 제4항). 민사집행의 경우 매수인의 대금납부의무 불이행으로 인하여 반환을 청구할 수 없는 매수신청보증금은 배당재원이 되는 이후의 매각대금에 산입된다(일본 민사집행법 제86조 제1항 제3호, 제80조 제1항).
(2) 독일
독일의 경우 집행법원은 경락자에게 보증을 요구하거나 경락대금의 납부를 강제하지 않는다.4)관련 당사자들은 낙찰자가 경락대금을 납부하지 않았을 때 발생하는 침해로부터 스스로를 보호하기 위하여 입찰자들에게 보증을 요구할 수 있다(독일 강제경매법 제68조 제1항 제1문). 보증의 유형으로는 금융기관의 보증, 연방수표나 대체수표 교부, 현금 기탁, 현금 교부가 있는데, 이 중 경락인이 보증을 위하여 기탁한 금전은 배당기일에 경락대금으로 지불한 것으로 보며(독일 강제경매법 제69조, 제109조 제3항) 보증으로 교부한 연방은행수표는 그 사이에 현금화됨으로써 결국 배당기일에 이미 현금화되어 처분할 수 있는 보증은 배당표에 따라 권리자들에게 지불할 금액의 일부가 된다.5)경락인이 대금을 납부하지 않는 경우 채무자(부동산 소유자)의 경락인에 대한 대금채권은 집행법원의 결정에 의하여 채권의 형태로 권리자들에게 이전되며, 이 때 공동책임이 있는 보증 또한 이전된다(독일 강제경매
법 제118조 제1항).
(3) 미국
미국의 연방 조세징수절차에 있어 압류된 재산의 공매는 내국세법(IRC) 제6335조 (e)에 규정된 방법에 의하며, 그 절차와 조건은 재무부장관이 정하는 규정에 따른다. 압류된 부동산의 공매는 공개 또는 비공개의 입찰가격에의하는데, 비공개 입찰가격에 의한 공매의 경우 그 입찰가격의 대소에 따라입찰과 동시에 입찰가격을 모두 납부하여야 하는 경우와 입찰 시에는 그 중 일부만을 납부하고 나머지 금액은 낙찰 후의 대금납부기간 내에 납부하여야 하는 경우로 나누어진다(위 재무부장관규정 제301.6335-1조 (c)(6)(ii)(c) 참조).
만약 낙찰과 동시에 대금 완납이 요구되는 경우 당사자의 대금 완납이 이루어지지 않았으면 공매를 주관하는 국세관은 다시 재산을 공매하여야 한다. 반면에 낙찰 후의 대금납부기간이 정해진 경우 그 기간 내에 대금의 완납이 이루어지지 않으면 공매날짜로부터 연 6퍼센트의 이자로 매수인에 대하여 지불소송을 진행하거나 기존에 이루어진 공매를 원천 무효화하고 재공매할 수 있다. 이 때 전의 낙찰자가 입찰가격으로 납부하였던 금액은 국고에 몰취된다(위 재무부장관규정 제301.6335-1조 (c)(9) 참조).
이와 같이 몰취된 금액은 수익 배분에 관한 조항인 내국세법 제6342조에서 말하는 ‘압류, 압류된 재산의 매매, 또는 내국세법 제6332조 하의 재산의 양도에 따라 얻게 된 모든 금액’에 포함되어 위 조항이 정하는 순서에 따라 배분재원이 되는 ‘수익’에 포함된다{미국 연방 국세청 내국세 실무편람(Internal Revenue Manual) 제5부 5.10항 참조}.
국세징수법상 공매절차에서 매각결정은 체납자와 최고가청약자인 매수인 사이에 매매계약이 성립하는 효과를 발생하고(국세징수법 기본통칙 75-0…2 참조), 매수인은 납부한 공매보증금을 매수대금에 충당할 수 있으며(국세징수법 기본통칙 65-0…1 참조), 매수인의 대금미납에 따른 매각결정의 취소는
매매의 해약의 의미를 가진다(국세징수법 제74조 제2항 참조). 한편 매수인의 대금지급의무 불이행과 무관한 사정으로서, 낙찰자가 결정되지 아니하여 매매계약 유사의 관계가 성립되지 않는 경우(국세징수법 기본통칙 65-0…2 참조) 및 매수인이 대금을 납부하기 전에 체납자가 체납세액 등을 완납하여 매각결정이 취소된 경우(국세징수법 제78조 제2항 전문 참조) 등에는 보증금이 반환된다.
이 사건 결정에서 헌법재판소는 위와 같은 관련 규정의 체계 및 운영 형태에 비추어 볼 때, 국세징수법상 공매는 체납자와 매수인 사이의 사법상 매매계약을 체납처분청이 대행하는 성격을 가지며, 이 사건 법률조항이 정하는 계약보증금 제도는 일종의 위약금약정과 유사한 성격을 가진다고 보았다. 이에 따라 매수인이 대금지급의무 불이행으로 인하여 계약보증금을 반환받지 못하는 것은 이러한 조건에 따른 것으로 정당화된다고 하였다. 이러한 판단에 있어서는 재판관 전원의 의견이 일치되었다.
이 사건에서 문제는 이 사건 법률조항에 따라 매수인이 그가 제공한 계약보증금을 반환받지 못할 뿐만 아니라, 이러한 계약보증금이 충당 또는 배분과는 무관하게 별도로 국고로 귀속된다는 것이었다. 헌법재판소는 이 사건 결정에서 사실상 재판관 전원의 일치로 이러한 규율의 위헌성을 확인하였다. 다만, 이를 논증함에 있어 다수의견은 국세징수절차상 체납자 및 담보권자를 민사집행절차상 집행채무자 및 담보권자에 비하여 차별 취급함에 따르는 평등원칙 위반의 문제로 파악한 반면, 재판관 조대현의 의견은 체납자의 재산권에 대한 침해의 문제로 파악함으로써, 각 ‘적용중지의 헌법불합치’와 ‘일부단순위헌’이라는 결론의 차이가 나타나게 되었다.
교집단으로 제시하였다. 이들은 양 절차에서 계약보증금 또는 매수신청보증금의 최종적 귀속이 달라짐에 따라 채무 소멸의 범위 및 배당액 등에 있어 법적으로 달리 취급된다.
다수의견은 이 사건에서의 평등심사는 비례심사가 아니라 자의금지원칙에 따르는 완화된 심사척도에 의한다고 보았다. 이는 차별의 내용이 공매대상재산의 소유자가 아닌 매수인이 제공한 계약보증금의 최종적 귀속 여하에 따라 배당재원의 형성이 달라지는데 따르는 재산적 이익 범위에 관한 것으로서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하거나 관련 기본권의 중대한 제한이 문제되는 경우는 아니며,7)또한 원칙적으로 광범위한 입법재량이 인정되는 절차법의 형성 영역에 있다는 점에 근거한다.
다만, 이 사건의 경우 자의금지원칙에 따른 심사를 하면서도 평등원칙에
위반된다는 결론에 이르렀는바, 그 심사는 본질적으로 동일한 것을 달리 취급한다는 차별취급의 존재 여부와 그러한 차별취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 있는지 여부로 나뉘어 세밀하게 전개되었다.8)
(1) 차별취급의 존재
이에 따라 사법상 매매 및 민사집행법상 경매절차에 있어서 위약금약정에 따라 매수인의 채무불이행으로 그가 제공한 위약금 또는 매수신청보증금이 몰취된다는 것은 원칙적으로 그 금전이 매도인에게 귀속되거나 이를 전제로 배당의 재원에 포함된다는 것을 의미함에 반해, 이 사건 법률조항은 같은 성격의 계약보증금을 매도인의 입장에 있는 체납자에 귀속시키지 않는 것을 전제로 별도로 국고에 귀속시키고 있으므로, 이는 ‘본질적으로 동일한 것’을 ‘달리 취급’하는 것에 해당한다고 보았다.
(2) 차별취급의 합리성
(가) 국세징수법의 입법목적의 관점(조세채권 등의 신속하고 적정한 실현)
다수의견은 차별취급의 합리성 여부를 우선 조세채권의 신속하고 적정한 실현이라는 국세징수법의 입법목적과의 연관성의 관점에서 판단하였다. 이에 따르면 계약보증금 제도가 절차의 신속에 기여하는 측면은 일정한 경우 보증금을 반환하지 아니한다는 조건에 의해 매수인의 대금납부를 강제하는 데에 있는 것으로서 계약보증금의 최종적인 귀속 문제와는 무관하며, 계약보증금의 별도 국고 귀속에 따르는 재원의 축소로 인하여 절차 개시의 근거가 된 조세채권의 적정한 실현에는 오히려 장애가 생긴다.
특히 정당한 과세근거법률로 정한 개별 납세의무자의 구체적 조세 부담을 철저하게 관철시킨다는 입장에서, 체납자 자신의 고유재산이 아닌 절차 진행 중 제3자가 제공한 재원으로는 절대로 체납세액에 충당하지 않아야 한다고 볼 수 있는지가 문제되는데, 다수의견은 우리 국세징수법이 행정상 강제징수에 관한 절차법으로서 법체계상 차지하는 지위를 근거로 이를 부정하였다.10)구체적으로는 ① 국세징수법은 기본적으로 정형화된 대량의 조세채권을 신속하고 능률적으로 실현하는 데에 목적이 있는 절차법인 점, ② 국세우선권 등 조세채권의 공익성 및 기타 정책적 필요를 반영한 실체법적인 내용은 국세징수법이 아닌 국세기본법과 개별 세법들에서 정하고 있는 점,11)③ 사회보험료, 부담금, 과징금, 환수금, 배상금, 과태료, 비용징수금, 사용료 등 개별법상 국세징수법의 예에 의하여 징수되는 수많은 채권들에 대하여 조세와 같은 정도의 우선권 인정 규정을 둔 경우는 오히려 드물고, 개별 법률에서 국세징수의 예에 의하도록 할 것인가는 당해 청구권의 공공성ㆍ대량성ㆍ집단성 등의 특수사정과 간이ㆍ신속한 징수라는 기술적 합목적성을 고려하여 절차상 자력집행권을 인정할지 여부에 따라 결정되고 있는 점,12)④ 개
별 법률에 따라 국세징수절차로 징수되는 채권들이 모두 조세와 같은 정도로 경제정의의 실현 등과 밀접한 관련이 있다고 볼 수도 없는 점 등이 그 근거가 되었다.
(나) 자력집행권 인정의 취지와 한계의 관점(사적인 거래 영역의 존중)
다수의견은 차별취급의 합리성 여부를 검토하면서, 조세채권의 자력집행권을 인정하는 취지는 채권자의 입장에 있는 국가 등이 직접 절차를 개시할 수 있도록 하고 현금화된 대상재산의 교환가치에 의한 채권의 만족에 있어 일정 정도 우선적 지위를 가지도록 한다는 데에 있을 뿐,13)대상재산의 현금화 단계에서 절차 개시의 주체가 그 근거가 된 채권 및 절차비용 이외에 별도의 이익을 취득하도록 허용하는 것은 아니라고 하였다.
이러한 판단은 ① 금전채무의 불이행에 대하여 국가기관의 강제력을 동원하여 채무자의 일반재산을 압류하고 현금화하여 배당하는 기본적인 절차의 흐름은 체납처분절차도 민사집행절차와 다르지 않은 점,14)② 공매절차의 일차적인 목적은 대상재산의 교환가치 확보, 즉 현금화에 있고 우리 법질서에서 특정한 물건의 현금화는 매매계약이라는 사적인 거래 영역을 전제로 한다는 점에 이론적 근거가 있다. 또한 역사적 입법자료로서 ③ 1949. 12. 20. 법률 제82호로 제정된 구 국세징수법을 폐지하고 1961. 12. 8. 법률 제819호로 다시 제정된 우리 국세징수법은 민법 및 민사소송법과의 조화 및 국민의 재산권 보호를 그 기본정신의 하나로 하고 있음이 당시의 제정이유에도 언급되고 있다는 점도 근거로 제시되었다.
다수의견은 특히 사유재산제도의 보장, 사적자치의 원칙, 법치국가원리에 따른 과잉금지원칙 등의 정신에 비추어볼 때, 채권실현을 위하여 사적인 거래 영역에 부득이하게 국가기관의 강제력이 개입됨을 전제로 하는 체납처분절차 및 민사집행절차를 형성하는 경우 적어도 대상재산의 현금화 단계에서는 최대한 사적인 거래 영역을 존중하여야 한다는 입법재량의 한계를 제시하였다.
그러나 반환되지 아니하는 계약보증금을 국고에 귀속하는 점에 대하여, 재판관 조대현의 일부위헌의견은 다수의견과 달리 이는 공매재산 소유자에게 귀속될 계약보증금을 아무런 이유도 없이 국고에 귀속시키는 것이어서 공매재산 소유자의 ‘재산권’을 침해하는 것이라고 하였다.
국세징수법상 공매절차에서 매수인에게 반환되지 아니하는 계약보증금은 매수인의 대금납부의무 불이행이라는 사정에 따라 발생한 재원인바, 이를 공매대상재산의 교환가치 속에 포함되는 것으로 보아 체납자의 재산권의 대상이 된다고 할 것인지 에 대하여는 논란의 여지가 없지 않다.
다수의견은 이에 관하여 명시적 판단을 하지 않고 주관적인 재산권 침해 여부의 문제가 아닌 객관적인 평등원칙 위반 여부의 문제로 이 사건에 접근하면서 그 판단 의 내용으로서 자력집행권의 한계 및 사적 거래 영역의 존중 등을 검토한 반면, 재판관 조대현의 의견은 정면으로 계약보증금이 공매재산 소유자의 재산권의 대상이 됨을 밝히고 이를 국고에 귀속시키는 것은 그의 재산권을 침해하는 것이라고 명시적으로 판단하였다.
구체적 권리로서의 재산권 개념에 비추어볼 때 민사집행법상 경매절차에서 매수인에게 반환되지 아니하는 보증금이 배당재원에 포함되는 것은 매수인의 대금납부의무 불이행이라는 우연한 사정에 따른 단순한 이익 내지 재화 획득의 기회에 불과하고, 애초에 계약보증금이 체납자인 공매대상재산 소유자의 구체적 권리인 재산권의 대상이 되는 것은 아니라고 볼 여지도 없지 않다.15)그러나 재산에 대한 소유자의 처분권에는 이를 환가하여 그 교환가치를 확보할 권능이 포함되며, 재산의 구체적인 교환가치는 일정하게 정해져 있는 것이 아니라 이를 환가하는 과정 속에서 정해진다는 점 등을 고려하면, 특정 재산의 환가를 위하여 매매계약을 하고 이에 부수하는 약정으로 위약금의 귀속을 정할 권능은 그 재산 소유자의 재산권의 내용인 처분의 자유에 포함된다고 보는 것도 충분히 가능하다.16)이에 따르면 위약금의 성격을 가지는 계약보증금 역시 궁극적으로는 체납자인 공매대상재산 소유자의 재산권의 대상이 된다고 볼 수 있다고 생각한다.17)
(1) 다수의견(헌법불합치, 적용중지)
다수의견은 우선 이 사건 법률조항의 위헌성은 계약보증금의 최종적인 귀속이 국고로 정해진다는 점에 있고, 대금납부의무 불이행 시 이를 매수인에게 반환하지 아니하는 법정조건을 정한 점에 있는 것이 아님을 명백히 하였다.
한편 현금화된 재산의 배분 단계에서 계약보증금을 절차 개시의 근거가 된 조세채권에 우선 충당할지, 민사집행절차와 같이 담보권자 등과의 우선순위에 따르도록 할지는 입법자의 재량영역에 있다고 보고, 특히 배분재원에 관한 국세징수법 제80조 제1항에는 계약보증금에 대하여 아무런 언급이 없음을 지적하고 있다.
이에 따라 단순위헌결정을 선고할 경우 계약보증금을 매수인에게 반환할 수밖에 없게 되는 문제점이 생기고, 이 사건 법률조항의 내용 중 계약보증금이 최종적으로 국고에 귀속되는 부분만을 관념적으로 구분하여 위헌결정을 선고한다 하더라도 이를 어떤 순위에 따라 배분할지에 대하여는 법적 규율에 공백이 생긴다고 보았다.
결론적으로 다수의견은 이 사건 법률조항의 위헌성을 확인하되 형식적인 존속을 유지하면서 입법자로 하여금 개선입법을 촉구하는 의미에서 헌법불합치결정을 선고하고, 별도의 국고 귀속을 방지한다는 의미에서 개선입법이 시행될 때까지 그 적용을 중지하도록 하였다. 그리고 이에 덧붙여 국가기관 등은 매수인의 대금납부의무 불이행으로 반환되지 아니하는 계약보증금을 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 한다고 하였다.
(2) 재판관 조대현의 의견(일부단순위헌)
특히 다수의견과 달리 매수인의 채무불이행으로 인하여 매각결정이 취소
되어 몰수된 계약보증금은 국세징수법 제80조 제1항 제3호의 “매각대금”에 해당하고, 이는 공매대금의 일부로서 국세징수법 제80조 제1항의 배분금전에 포함되어 국세징수법 제81조에 따라 공매절차비용과 체납세액 및 담보채권의 변제에 충당되어야 한다고 보았다. 이에 따르면 배분과 관련된 법적 규율의 공백이 생길 염려는 없게 된다.
그리고 다수의견에 대하여 몰수 부분과 국유화 부분을 포함하여 이 사건 법률조항 전부에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하고 그 적용을 중지시키는 것은 위헌성이 없는 부분에 대하여도 위헌을 선언하고 적용을 중지시키는 것이어서 위헌심판권의 한계를 넘는 것이라는 취지로 비판하였다.
헌법불합치 및 적용중지의 다수의견과 재판관 조대현의 일부단순위헌 의견의 각 근거에서 나타나는 형식적 차이는 “국고에 귀속한다.”라고 규정한 이 사건 법률조항의 내용을 ‘몰수 부분’과 ‘국유화 부분’으로 나눌 수 있는지 여부에 있다. 다수의견은 이와 관련하여 이 사건 법률조항은 단일한 문언 속에 위헌 부분과 합헌 부분이 혼재되어 있다고 설시하고 있다. 그러나 다수의견도 이 사건 법률조항의 위헌성이 대금납부의무 불이행 시 계약보증금을 매수인에게 반환하지 아니하는 점에 있는 것은 아님을 명시하는 등 그 전체의 취지에 비추어 보면, 이와 같은 ‘관념적 구분’의 가능성 자체를 부정하는 것으로 보이지는 않는다.
견해 차이가 나타나게 된 실질적 이유는 몰취된 계약보증금을 어떤 순위에 따라 배분하는지에 대하여 법적 공백 상태가 있는지에 대한 판단의 차이에 있다. 다수의견이 이에 관하여 일단 현재의 국세징수법에는 규정이 없고 이는 입법재량의 영역에 있다고 한 것은, 계약보증금 제도가 위약금약정의 성격을 가진다는 것에서 더 나아가 그 보증금이 공매대상재산 소유자의 재산권의 대상이 되고 공매대금에 포함되는지 여부에 대하여는 명시적 판단을 유보한 태도의 연장선상에 있다. 이 경우 국세징수법은 민사집행법과 달리 배분채권의 범위에 원칙적으로 일반채권자는 포함하지 않고 있으며 그 배분의 방법으로 압류우선주의18)를 취하고 있는 점 등을 염두에 두지 않을 수
없고, 결국 배분재원에 들어온 계약보증금을 어떤 순서로 배분하는지는 입법자의 판단에 맡길 수밖에 없다고 본 것으로 해석할 수 있다. 반면 재판관 조대현의 일부위헌의견은 몰수된 계약보증금은 공매대상재산 소유자의 재산권의 대상이 되고, 나아가 그 성격상 공매대금에 포함된다고 보았으므로, 이에 국세징수법 제80조 제1항 제3호 및 제81조를 적용하여 바로 배분하면 된다고 판단한 것이다.
한편 재판관 조대현의 일부위헌의견에서 비판한 바와 같이 다수의견이 몰수 부분과 국유화 부분의 관념적 구분 가능성을 무시한 채, 이 사건 법률조항 전체에 대하여 헌법불합치결정을 선고한 것은, 헌법재판소가 지금까지 법정의견의 입장에서는 이른바 ‘한정적 헌법불합치’라는 주문 유형을 채택하지 않고 있는 것과 무관하지 않다.19)다만, 다수의견은 반환되지 아니하는 계약보증금을 개선입법의 시행 시까지 일시 보관금으로 보관한 상태에서 법률이 예정한 절차를 계속 진행시키되, 개선입법이 시행되면 그 내용에 따라 최종적 배분을 정하여야 한다는 부가적 설시를 덧붙였다. 다수의견이 일응 이 사건 법률조항의 ‘국고 귀속’이라는 규율의 적용을 중지하면서도, 보증금의 기능에 의해 이를 일시 보관금으로 보관할 수 있다고 해석한 근거는 계약보증
금 제도 그 자체의 근거 규정인 국세징수법 제65조 제1항에 있다. 이러한 설시는 결정 이유에서나마 이 사건에 있어서의 ‘적용중지’ 주문의 의미를 설명함으로써 개선입법이 이루어질 때까지 혹시 있을지 모를 집행기관의 혼란을 방지하기 위한 것으로 보인다.
이 사건 법률조항은 1949. 12. 20. 법률 제82호로 제정된 구 국세징수법을 민사법 등 체계의 정비에 따라 폐지하고 다시 제정한 ‘구 국세징수법’(1961. 12. 8. 법률 제819호로 제정된 것)에서부터 이 사건 당시의 국세징수법에 이르기까지 계속 존재하여 왔으며, 다만 2002. 12. 26. 매각결정 후 매수인의대금 납부 전에 체납자가 매수인의 동의를 얻어 체납세액 등을 납부하여 그 신청에 따라 매각결정이 취소된 경우에는 계약보증금을 매수인에게 반환하도록 한 개정이 있을 뿐이었다(국세징수법 제78조 제1항 제1호 및 제2항 전문).
이러한 문제는 국세징수법의 예에 따르는 지방세 기타 수많은 공과금의 징수절차에도 그대로 나타나고 있었는데, 한국자산관리공사가 제공한 통계자료에 의하면 이 사건 법률조항으로 인하여 별도의 ‘잡익’으로 처리된 계약보증금의 액수는 국세, 지방세, 기타 공과금의 경우를 포함, 2003년부터 2008년 상반기까지 평균하여 연간 약 47억 원 정도에 이르고 있었다.21)
헌법재판소는 이 사건 결정에서 이러한 규율이 입법정책상의 잘못을 넘어 헌법에 위반됨을 선언하였다. 이는 비록 국가 등에 자력집행권을 인정하는 조세 등 징수절차에 있어서도 이는 사적인 거래 영역에 국가권력이 부득이하게 개입하는 것이므로, 그 절차를 진행하는 주체는 사적인 거래 영역을 존중하여 별도의 부당한 이익을 취해서는 아니 됨을 분명히 한 점에 그 의의가 있다. 한편 이와 관련하여 법리적으로는 절차법상 재산적 이익 영역에서의 자의금지원칙에 따른 평등심사 방법 및 재산권의 보호영역, 결정 주문의 유형 선택 등에 관하여 많은 논의의 여지가 남기도 하였다.
헌법재판소는 2009. 4. 30. 이 사건 법률조항에 대하여 적용중지의 헌법불합치결정을 선고하면서 개선입법의 시한을 2009. 12. 31.로 정하였다. 그리고 이에 따라 국회는 2010. 1. 1. 법률 제9913호로 이 사건 법률조항 및 국세징수법 제65조 제4항 중 “국고에 귀속한다.” 부분을 “체납처분비, 압류와 관계되는 국세ㆍ가산금 순으로 충당하고 잔액은 체납자에게 지급한다.”로 개정하였다. 이로써 그동안 정당한 조세채권 징수와는 무관하게 ‘잡익’으로 국고에 귀속되고 있던 계약보증금 상당액이 관계인 사이에 배분될 수 있는 길이 열리게 되었으며, 이는 국세징수법이 준용되고 있는 수많은 공과금 징수절차에도 모두 해당되는 것이다.