2007헌마1092 의료급여법 시행령 별표 제1호 가목 등 위헌확인

[별지 1] 목록과 같음

청구인들의 대리인 법무법인 세종

담당변호사 황상현, 홍세렬, 황선줄, 이창훈

이 사건 심판청구 중 청구인 사단법인 대한의사협회의 심판청구를 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인 사단법인 대한의사협회(이하 ‘청구인 대한의사협회’라 한다)는 사회복지와 국민건강 증진 및 보건향상에 기여하기 위한 목적으로 설립된 사단법인이고 나머지 청구인들은 의료급여 1종 수급권자들인바, 청구인들은 의료급여법 시행령 별표 제1호 가목과 의료급여법 시행규칙 별표1 제1호 가목 및 ‘선택의료급여기관 적용 대상자 및 이용 절차 등에 관한 규정’ 제3조가 청구인들의 인간다운 생활을

할 권리, 사생활의 비밀, 직업선택의 자유 등을 침해하여 위헌이라고 주장하면서 2007. 9. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판대상은 의료급여법 시행령(2007. 2. 28. 대통령령 제19918호로 개정된 것) 별표 의료급여기금에서 부담하는 급여비용의 범위(제13조 관련) 제1호 가목(이하 ‘이 사건 시행령 별표 제1호 가목’이라 한다)과 의료급여법 시행규칙(2007. 3. 27. 보건복지부령 제390호로 개정된 것) 별표1 선택의료급여기관의 범위 및 의료급여의 절차 등(제8조의2 관련) 제1호 가목(이하 ‘이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목’이라 한다) 및 ‘선택의료급여기관 적용 대상자 및 이용 절차 등에 관한 규정’(보건복지부 고시 제2007-49호) 제3조(이하 ‘이 사건 고시 제3조’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부인바, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

의료급여법 시행령(2007. 2. 28. 대통령령 제19918호로 개정된 것)

별표 의료급여기금에서 부담하는 급여비용의 범위(제13조 관련)

1. 1종 수급권자에 대하여는 다음 각 목의 구분에 따른 부담액 또는 부담률

가. 의료급여기관 및 의료급여의 내용에 따라 기금에서 부담하는 급여비용의 범위

의료급여법 시행규칙(2007. 3. 27. 보건복지부령 제390호로 개정된 것)

별표1 선택의료급여기관의 범위 및 의료급여의 절차 등(제8조의2 관련)

1. 수급권자가 선택할 수 있는 의료급여기관의 범위 및 의료급여의 절차가. 수급권자는 제1차 의료급여기관 중 어느 한 곳을 선택할 수 있다. 다만, 제3조 제1항 제3호 또는 제4호에 해당하는 수급권자는 제2차 의료급여기관 또는 제3차 의료급여기관 중 어느 한 곳을 선택할 수 있고, 동항 제6호 내지 제10호에 해당하는 수급권자는 제2차 의료급여기관 중 어느 한 곳을 선택할 수 있다.

선택의료급여기관 적용 대상자 및 이용 절차 등에 관한 규정(보건복지부 고시 제2007-49호)

제3조(급여일수에 따른 자격관리 등) ① 시장․군수․구청장은 의료급여기관에서 수급권자를 진료․조제한 후에 전자문서교환방식 또는 정보통신망을 통해 국민건강보험공단(이하 “공단”이라 한다.)으로 전송하는 급여일수 등을 기준으로 수

급권자의 자격을 관리한다. 다만, 불가피한 경우 의료급여기관에서 건강보험심사평가원에 심사청구한 급여일수 등으로 자격관리를 할 수 있다.

② 제1항에 따라 공단은 급여일수 등 자격관리를 위한시스템을 구축하고, 의료급여기관에 관련프로그램 등을 지원할 수 있다.

③ 의료급여기관에서는 수급권자를 진료․조제한 후 지체 없이 제2항의 프로그램 등을 통해 다음 각호의내용을 공단으로 전송하여야한다.

1. 주상병명

2. 급여일수

3. 처방전교부기관기호

4. 처방전교부번호 등 보건복지부장관이 정하는 사항

④ 제3항에 따라 전송받은 경우 공단은 지체 없이 이를 확인하는 번호를 의료급여기관으로 전송하여야 한다.

[관련조항]

[별지 2] 기재와 같다.

2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장 요지

(1) 이 사건 시행령 별표 제1호 가목이 시행되기 전에는 1종 수급권자는 의료급여비용 전부를 의료급여기금에서 지급받았으나, 위 시행령 별표 제1호 가목은 의료급여비용 중 일부를 1종 수급권자가 부담하게 하는 ‘본인부담금제’를 규정함으로써 1종 수급권자의 의료급여수급권을 대폭 제한하여 1종 수급권자의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고, 이로 인해 국가의 사회보장, 사회복지 증진

의무, 생활무능력자 보호의무 등을 위반하였다.

(2) 이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목이 시행되기 전에는 의료급여 수급권자는 제1차의료급여기관(의원급 의료급여기관)은 물론 제2차의료급여기관(병원, 종합병원급 의료급여기관), 제3차의료급여기관(대학병원 등 25개 의료급여기관)에서 진료를 받더라도본인부담금을 면제받을 수 있었고, 제1차 의료급여기관에서 진료를 받는 경우에도 특정 의료급여기관에서만 진료를 받을 수 있는 것이 아니라 증세와 질환에 따라다양한 의료급여기관에서 진료를 받는 것이 가능하였으나, 이 사건 시행규칙은 본인부담금을 면제받기 위하여는 병의원을 사전에 선택하도록 하는 ‘선택병의원제’를 규정함으로써 의료급여 수급권자로부터 질환에 따른 적절한 진료를 받을 기회, 의료설비와 의료진이 잘 갖추어진 의료급여기관에서 정밀한 치료를 받을 기회 등을 사실상 박탈하여의료급여 수급권자의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하고, 이로 인해국가의 사회보장, 사회복지 증진의무, 생활무능력자 보호의무 등을 위반하였다.

(3) 이 사건 고시 제3조가 시행되기 전에는 의료급여 수급권자는 의료급여기관에서 자신이 의료급여 수급권자라는 사실을 알릴 필요 없이 진료나 조제를 받을 수 있었으나, 이 사건 고시 제3조는 의료급여 수급권자로 하여금 자신이 의료급여 수급권자라는 사실은 물론 자신의 병력, 개인신상명세 등 사생활에 관한 사항을 모두 드러내야 의료급여기관으로부터 진료나 조제를받을 수 있게 하여 의료급여 수급권자의 사생활의 비밀과 자유를 침해한다.

또 이 사건 고시 제3조는 의료급여기관으로 하여금 의료급여 수급권자를 진료함에 있어 진료 전에는 국민건강보험공단에서 구축한 의료급여 관리시스템을 통

하여 의료급여 수급권자의 자격정보를 확인하여야 하고 진료 후에는 이들의 투약일수, 입원일수 등 자세한 정보를 국민건강보험공단에 알려주어야 할 의무를 부담하게 함으로써, 의료급여기관의 경영개선에 관한 사항, 복지 등에 관한 사업을 수행하는 청구인 대한의사협회의 직업의 자유를 침해한다.

나.보건복지부장관(보건복지부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정 시 보건복지가족부로 명칭이 변경되었으나, 편의상 심판청구 당시의 명칭인 ‘보건복지부’로 표시한다.)의 의견 요지

(1) 이 사건 시행령 별표 제1호 가목 관련

위 시행령 규정에 따른 본인부담금은 의료급여기관 1회 방문당 1,000원에서 2,000원 정도(약국 이용시 처방전 1매당 500원)로 최소한으로 정하였고, 그 부담조차도 매월 6,000원의 건강생활유지비의 지원 및 본인부담보상제․상한제를 통해 경감시키고 있으며, 보건소 등 보건기관을 이용하거나 선택병의원제를 택하는 경우 본인부담금을 면제받을 수 있으므로, 위 시행령 별표 제1호 가목에 의한 본인부담금제가 청구인들의 의료급여수급권을 제한함으로써 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없으며, 이로 인해 국가가 사회보장․사회복지증진의무․생활무능력자보호의무 등을 위반하였다고 볼 수도 없다.

(2) 이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목 관련

위 시행규칙 규정에 따른 선택병의원제도는 원칙적으로 의원급 중 한 곳을 의료급여 수급권자가 선택하여 이용하되, 등록장애인은 제2차의료급여기관까지, 107종의 희귀난치성질환자는 제3차의료급여기관까지 선택할 수 있고, 복합질환자로서 다른 의료기관에 6개월 이상의 치료가 필요하면 제2차의료급여기관까지 추가로

선택할 수 있도록 하고 있으며, 선택병의원 외에도 다른 의료기관에서의 진료가 필요하면 의뢰서를 받아 당해 질환의 종료시까지 다른 병의원에서 진료를 받을 수 있으므로 선택병의원제가 청구인들의 의료급여수급권을 제한함으로써 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 볼 수 없으며, 이로 인해 국가가 사회보장․사회복지증진의무․생활무능력자보호의무 등을 위반하였다고 볼 수도 없다.

(3) 이 사건 고시 제3조 관련

(가) 청구인 대한의사협회의 기본권 침해 주장 관련

청구인 대한의사협회는 의료급여수급권자를 직접 진료하는 기관도 아니며 국민건강보험공단에 정보를 제공하는 주체도 아니므로 이 사건에서 기본권의 주체가 될 수 있는지 의문이다.

또한 의료급여제도는 국가가 사회보호제도의 일환으로 시행하는 것으로서 이에 대하여 국가의 관리가 필요함은 당연한 것이고, 의료급여수급권자들이 어떤 내용의 진료를 받고 이에 대하여 어느 정도의 비용이 소요되며 의료급여제도를 운영하기 위하여 매년 어느 정도의 예산이 소요될 것인지를 산출하기 위하여서도 의료급여내용에 대한 정확한 파악은 필수불가결한 것이다. 더구나, 이 사건 제도 시행 이전에도 의료급여기관이 의료급여수급권자에 대한 진료 내역을 건강보험심사평가원에 자세히 알려주어 왔으며, 이 사건 제도 시행 이후 자격관리시스템의 도입으로 국민건강보험공단에 전송해야 하는 정보는 매우 제한적이고 기본적인 정보임을 고려할 때, 이 사건 본인부담금제나 선택병의원제가 시행되었다고 하여 새삼스럽게 이들 제도가 의료급여기관에 대한 간섭과 통제의 수단으로 악용될 것

이라는 청구인들의 주장은 전혀 타당하지 않다.

(나) 나머지 청구인들의 기본권 침해 주장 관련

이 사건 고시 제3조가 시행되기 전에도 의료급여수급권자는 의료급여기관에 자신이 의료급여수급권자라는 사실을 알려 무료로 진료를 받을 수 있었다. 의료급여기관 입장에서는 진료를 받은 환자가 일반 건강보험환자인지, 의료급여수급권자인지를 전혀 알 수 없으므로 당연히 환자에게 건강보험증이나 의료급여증 등의 증명서 또는 주민등록번호를 제시할 것을 요청할 수밖에 없고, 이러한 절차를 통하여 의료급여기관은 해당 환자가 일반 건강보험환자인지, 의료급여수급권자인지를 파악한 후 의료급여수급권자인 경우에는 ‘무료’로 진료를 해 줄 수 있었던 것이다. 따라서, 이 사건 고시 제3조의 시행 이전에는 의료급여수급권자라는 사실이 드러나지 않았는데 이 사건 고시 제3조의 시행으로 인하여 의료급여수급권자라는 사실이 의료급여기관에 알려지게 되어 사생활의 비밀이 침해되었다는 위 청구인들의 주장은 사실과 다르다.

또한 의료급여자격관리시스템을 통하여 환자를 진료하기 전에 환자의 자격을 확인하고 환자를 진료한 후에는 상병명, 급여일수, 본인부담금 등을 국민건강보험공단에 전송하는 것은 국민건강보험공단에서 건강생활유지비를 지급하고 급여일수를 관리하는 데에 필요한 것으로서 그러한 용도로만 사용될 뿐 다른 의료기관에서 환자의 자격을 확인하는 데에는 제공되지 않는 것이므로, 이를 통해 환자의 개인정보가 공개된다는 주장은 타당하지 않다. 또한, 이 사건 제도 시행 이전에도, 의료급여기관이 의료급여수급권자를 진료한 후에는 정부로부터 의료급여비를 지급받기 위하여 상세한 진료내역을 진료비 심사를 위탁받은 건강보험심사평가원

에 제공하여 왔으므로, 마치 이 사건 제도 시행 이후에야 비로소 의료급여수급권자의 진료정보가 상세히 드러나게 된 것처럼 설명하는 위 청구인들의 주장은 사실과 다르다.

따라서 이 사건 고시 제3조의 시행으로 의료급여수급권자들의 사생활의 비밀이나 자유가 침해되었다는 청구인들의 주장은 타당하지 않다.

3. 적법요건에 관한 판단

헌법소원 심판청구인은 공권력 작용에 대하여 스스로 법적으로 관련되어야 한다.

그런데이 사건 고시 제3조에 의하여 진료정보를 국민건강보험공단에 알려 주어야 할 의무 등을 부담하게 되는 것은 개별 의료급여기관이고, 청구인 대한의사협회는 그직접적인 수범자가 아니라 제3자에 불과하다. 원칙적으로 기본권을 침해당하고 있는 자만이 헌법소원을 제기할 수 있고 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없는 것이다(헌재 1997. 3. 27. 94헌마277 , 판례집 9-1, 404, 409 참조).

청구인 대한의사협회는 의료급여기관의 경영의 개선에 관한 사항, 의료급여기관의 복지 등에 관한 사업 등을 수행하므로 이 사건 고시 제3조에 의해 자신의 직업의 자유가 침해된다고 주장하나, 이 사건 고시 제3조의 목적에 비추어 볼 때 청구인 대한의사협회는 그 실질적인 규율대상에 포함되지 않는다고 할 것이고, 또 이 사건 고시 제3조에 따른 의료급여기관에 대한 의무 부과 등이 의료기관 경영개선에 관한 사항이나 회원 등의 복지 등에 관한 사업을 수행하는 청구인 대한의사협회에게 미치는 효과는 단지 간접적, 사실적인 것일 뿐이며 그 진지성의 정도

도 크지 않다고 할 것이므로, 이 사건 고시 제3조에 대한 대한의사협회의 자기관련성은 인정하기 어렵다고 할 것이다.

나아가, 청구인 대한의사협회가 그 자신의 기본권이 침해당하고 있음을 이유로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구한 것이 아니고 그 단체에 소속된 회원인 개별 의료급여기관들이 이 사건 고시 제3조로 말미암아 헌법상 보장된 직업의 자유를 침해당하고 있음을 이유로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구한 것이라고 한다면, 이 역시 허용될 수 없다고 할 것이다. 단체와 그 구성원을 서로 별개의 독립된 인격체로 인정하고 있는 현행의 우리나라 법제 아래에서는 헌법상 보장된 기본권을 직접 침해당한 사람만이 원칙적으로 헌법소원심판 절차에 따라 권리구제를 청구할 수 있는 것이고, 단체의 구성원이 기본권을 침해당한 경우 단체가 구성원의 권리구제를 위하여 그를 대신하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 원칙적으로 허용될 수 없기 때문이다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 , 판례집 3, 289, 297 참조).

따라서 청구인 대한의사협회의 심판청구는 자기관련성이 결여되어 부적법하다.

이하에서는 이 사건 조항들이 청구인 대한의사협회를 제외한 나머지 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부에 대하여만 판단하기로 한다.

4. 본안에 관한 판단

가. 현행 의료급여제도의 개요

의료급여제도란 생활유지 능력이 없거나 생활이 어려운 저소득 국민의 의료문제를 국가가 보장하는 공공부조제도로 건강보험과 함께 국민 의료보장의 중요한 수단이 되는 사회보장제도이다. 국민기초생활보장법은 국민기초생활보장법에서 정한 급여의 일종으로 ‘의료급여’를 규정하고 이를 특별법인 의료급여법을 통해

규율하도록 하고 있다.

의료급여 수급권자는 의료급여법 제3조 제2항 및 동법 시행령 제3조의 규정에 의하여 1종수급권자와 2종수급권자로 구분되는데, 1종 수급권자는 근로무능력세대, 107개 희귀난치성 질환자가 속한 세대, 시설수급권자(이상, 국민기초생활보장수급권자), 이재민, 의상자 및 의사자의 유족, 입양아동(18세 미만), 국가유공자, 중요무형문화재 보유자, 북한이탈주민, 5․18 민주화운동 관련자, 행려환자 등이고, 2종 수급권자는 국민기초생활보장수급권자 중 근로능력세대와 차상위수급권자인 만성질환자, 18세 미만 아동 등이다.

종전까지 1종 수급권자는 의료급여비용 전부를 의료급여기금에서 지급받았고 어느 의료급여기관에서 진료를 받더라도 본인부담금을 면제받을 수 있었으며 수급권자의 자격을 관리하는 별도의 시스템을 두고 있지 않았으나, 2007. 2. 28. 대통령령 제19918호로 개정된 의료급여법 시행령의 시행(2007. 7. 1.)으로 1종 수급권자에 대한 외래진료시 의료급여비용 중 일부를 본인이 부담하게 하는 본인부담금제가 도입되었고(이 사건 시행령 별표 제1호 가목), 2007. 3. 27. 보건복지부령 제390호로 개정된 의료급여법 시행규칙의 시행(2007. 7. 1.)으로 수급권자가 특정한 병의원을 사전에 지정한 경우에 한하여 의료급여비용 전액이 면제되는 선택병의원제가 도입되었으며(이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목), 위와 같이 새로 도입된 선택병의원제의 운용을 위하여 수급권자의 급여일수에 따른 자격관리 시스템을 구축하고 뒷받침하기 위하여 이 사건 고시인 ‘선택의료급여기관 적용 대상자 및 이용 절차 등에 관한 규정’이 제정되었다.

나. 이 사건 시행령 별표 제1호 가목 및 이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목의

기본권 침해 여부

(1) 본인부담금제와 선택병의원제의 도입 배경 및 구체적 내용

(가) 본인부담금제 (이 사건 시행령 별표 제1호 가목)

보건복지부에 의해 이루어진 조사에 의하면 최근 수년간 의료급여 수급권자의 총진료비는 지속적으로 증가하여 2006년에 비해 2007년 의료급여 예산이 35% 증가(국고부담만 하여도 2.7조원에서 3.6조원으로 증가)함으로써 다른 복지사업까지 축소가 불가피해지는 등 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다.

이와 같은 의료급여 비용의 급증은 주로 수급자 확대, 급여범위 확대 등에 기인하고 있으나, 수급자 또는 공급자의 비용의식 부재에 따른 불필요한 누수요인도 있는 것으로 파악되었으며, 이 중 수급자 측면의 문제로서는 1종 수급권자의 의료기관 이용시 본인부담금이 없기 때문에 언제 어디서나 원하는 의료서비스를 받을 수 있으나 이를 조정하는 제도적 장치가 없어 오남용사례가 다수 발생하고 있다는 점이 지적되었고, 이에 수급권자들의 비용의식의 제고를 통해 적정한 의료 이용을 유도할 수 있도록 1종 수급권자에 대해서도 본인부담금제를 실시하기에 이른 것이다.

구체적인 본인부담금액은 1종 수급권자의 경제적 여건을 고려하여 제1차의료급여기관 외래진료시 1,000원, 제2차의료급여기관 외래진료시 1,500원, 제3차의료급여기관 외래진료시 2,000원, 약국 이용시 처방전 1매당 500원 수준으로 정하였으며, 입원의 경우와 중증질환 분야는 본인부담금제 적용 대상에서 제외하였고, 선택병의원을 이용하거나 보건기관 이용시에 본인부담금이 면제되도록 하였으며, 건강생활유지비 지원제도, 본인부담보상제․상한제 및 선택병의원제도를 도입하여

본인부담금제 실시에 따르는 1종 수급권자의 부담을 최소화하기 위한 장치를 함께 두었다.

(나) 선택병의원제 (이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목)

보건복지부에 의해 2006. 1월부터 2월 사이에 조사된 의료급여에 있어서의 의약품 중복처방 및 병용금기 의약품 투여 현황 결과에 의하면 중복처방비율이 18.55%로 나타났고, 병용금기의약품의 처방도 건강보험의 경우에는 1.50%에 불과한 반면 의료급여의 경우 5배 이상인 8.13%로 나타나는 등 의료급여 수급권자들이 약화사고, 심각한 부작용 발생 등의 위험에 훨씬 크게 노출되어 있는 것으로 나타났다.

한편 의료급여법 시행규칙은 급여일수 365일을 초과한 자에 대하여 수급권을 제한하도록 하면서 그 제한을 합리적으로 해제하여 주는 급여일수 연장승인제도를 함께 운영하고 있었던바, 선택병의원제도는 중복투약 등으로 인한 건강상 위해가능성이 높은 수급권자에 대한 집중적인 관리의 필요성과 급여일수 연장승인제도를 결합하여 도입하게 된 제도이다.

즉, 수급권자가 연간 질환군별 상한일수를 초과하여 의료급여를 받아야 할 경우 의료급여일수 연장승인을 신청하면 의료급여심의위원회가 연장승인 여부를 결정하게 되는데, 연장승인신청자 중 여러 의료급여기관 이용에 따른 병용금기 및 중복투약으로 위해(危害) 발생 가능성이 높은 자를 대상으로 본인이 선택한 1-2개의 의료급여기관을 이용할 것을 조건으로 차기연도말까지 급여일수를 연장승인해 주는 제도를 도입하게 된 것이다.

선택병의원을 지정하는 경우 이용할 수 있는 의료기관이 선택된 병의원으로 제

한이 되게 되지만, 선택병의원을 이용하거나 선택병의원에서 발급받은 처방전으로 약국을 이용할 경우에는 본인부담금이 면제되는 혜택이 있고, 한편, 선택병의원에서 진료할 수 없는 질환으로 6개월 이상 다른 의료급여기관에서의 진료가 지속적으로 필요한 경우 또는 희귀난치성질환자가 지정한 선택병의원이 제2차 또는 제3차의료급여기관인 경우 제1차 또는 제2차의료급여기관 중 어느 한 곳을 추가적으로 선택할 수 있도록 하는 규정도 함께 두고 있다.

(2) 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

(가) 인간다운 생활을 할 권리의 의의와 법적 성격

헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.”고 규정하면서, 제34조 제2항에서 “국가는 사회보장․사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.”고 규정함과 아울러 제34조 제5항에서 “신체장애자 및 질병․노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”고 규정하고 있는바, 이러한 헌법규정들은 생활능력 없는 질환자에게 인간다운 생활을 할 권리가 있고, 이에 대응하여 국가에게 생활능력 없는 질환자를 보호할 헌법적 의무가 있음을 보여주고 있는 것이다.

헌법 제34조 제1항이 보장하는 인간다운 생활을 할 권리는 사회권적 기본권의 일종으로서 인간의 존엄에 상응하는 최소한의 물질적인 생활의 유지에 필요한 급부를 요구할 수 있는 권리를 의미하는데, 이러한 권리는 국가가 재정형편 등 여러 가지 상황들을 종합적으로 고려하여 법률을 통하여 구체화할 때에 비로소 인정되는 법률적 권리라고 할 것이다(헌재 2000. 6. 1. 98헌마216 , 판례집 12-1, 622, 646-647; 헌재 2003. 5. 15. 2002헌마90 , 판례집 15-1, 581, 600-601 등 참조).

한편 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며 국가는 생활능력 없는 국민을 보호할 의무가 있다는 헌법의 규정은 모든 국가기관을 기속하지만 그 기속의 의미는 동일하지 아니하다. 입법부나 행정부에 대하여는 국민소득, 국가의 재정능력과 정책 등을 고려하여 가능한 범위 안에서 최대한으로 모든 국민이 물질적인 최저생활을 넘어서 인간의 존엄성에 맞는 건강하고 문화적인 생활을 누릴 수 있도록 하여야 한다는 행위의 지침, 즉 행위규범으로서 작용하지만, 헌법재판에 있어서는 다른 국가기관, 즉 입법부나 행정부가 국민으로 하여금 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위하여 객관적으로 필요한 최소한의 조치를 취할 의무를 다하였는지를 기준으로 국가기관의 행위의 합헌성을 심사하여야 한다는 통제규범으로 작용하는 것이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33 , 판례집 9-1, 543, 553-554; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390 , 판례집 13-1, 977, 989 등 참조).

또한 국가가 행하는 생계보호가 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지 여부는 결국 국가가 국민의 ‘인간다운 생활’을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인데 생계보호의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지의 여부가 사법적 심사의 대상이 된 경우에는, 국가가 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였다든가 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 인간다운 생활을 할 권리를 보장한 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33 , 판례집 9-1, 543, 553-554 참조).

(나) 이 사건 시행령 및 시행규칙 조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였는지 여부

1) 1종 수급권자에 대한 본인부담금제를 규정한 이 사건 시행령 별표 제1호 가목과, 선택병의원제를 규정한 이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목이 헌법이 요구하는 객관적인 최소한도의 내용을 실현하고 있는지의 여부는 국가가 인간다운 생활을 보장함에 필요한 최소한도의 조치를 취하였는가의 여부에 달려있다고 할 것인바, ‘인간다운 생활’이란 그 자체가 추상적이고 상대적인 개념으로서 그 나라의 문화의 발달, 역사적․사회적․경제적 여건에 따라 어느 정도는 달라질 수 있는 것이고, ‘최소한도의 조치’ 역시 국민의 사회의식의 변화, 사회․경제적 상황의 변화에 따라 가변적인 것이므로, 국가가 인간다운 생활을 보장하기 위한 의료급여의 수준을 구체적으로 결정함에 있어서는 국민 전체의 소득수준과 생활수준, 국가의 재정규모와 정책, 국민 각 계층의 상충하는 갖가지 이해관계 등 복잡 다양한 요소를 함께 고려하여야 한다. 따라서, 생활이 어려운 저소득 국민의 의료보장의 구체적 수준을 결정하는 것은 입법부 또는 입법에 의하여 다시 위임을 받은 행정부 등 해당기관의 광범위한 재량에 맡겨져 있다고 보아야 할 것이다.

2) 이 사건 시행령 규정에 따라 청구인들이 부담하게 되는 본인부담금은 회당 1,000원에서 2,000원 정도(약국 이용시 500원)로서 이를 과도하다고 단정하기 어렵고, 그와 같은 부담도 매월 6,000원의 건강생활유지비의 지원 및 본인부담보상제․상한제를 통해 경감시키고 있으며, 보건소 등 보건기관을 이용하거나 선택병의원제를 택하는 경우 본인부담을 면제받을 수 있도록 하는 등 보완할 수 있는 장치들을 마련하고 있음은 앞서 본 바와 같다.

또한 위 시행규칙 규정에 따른 선택병의원제도는 원칙적으로 의원급 중 한 곳을 의료급여 수급권자가 선택하여 이용하되, 등록장애인은 제2차의료급여기관까지, 107종의 희귀난치성질환자는 제3차의료급여기관까지 선택할 수 있고, 복합질환자로서 다른 의료기관에 6개월 이상의 치료가 필요하면 제2차의료급여기관까지 추가로 선택할 수 있도록 하고 있으며, 선택병의원 외에도 다른 의료기관에서의 진료가 필요하면 의뢰서를 받아 당해 질환의 종료시까지 다른 병의원에서 진료를 받을 수 있도록 하고 있다.

그렇다면 1종 수급권자에 대한 본인부담금제를 규정한 이 사건 시행령 별표 제1호 가목과 선택병의원제를 규정한 이 사건 시행규칙 별표1 제1호 가목으로 인해 위 각 규정으로 개정되기 전보다 청구인들의 의료급여수급권의 행사에 다소의 제한이 초래된다 하더라도, 이로 인해 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도의 보장에도 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이어서, 위 조항들로 인해 1종 수급권자인 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리가 침해되었다거나 국가가 사회보장․사회복지증진의무․생활무능력자보호의무 등을 위반하였다고 할 수 없다.

(3) 재산권 침해 여부

헌법 제23조의 재산권은 민법상의 소유권뿐만 아니라, 재산적 가치있는 사법상의 물권, 채권 등 모든 권리를 포함하며, 또한 국가로부터의 일방적인 급부가 아닌 자기 노력의 댓가나 자본의 투자 등 특별한 희생을 통하여 얻은 공법상의 권리도 포함한다.

헌법재판소는 공법상의 권리가 헌법상의 재산권보장의 보호를 받기 위해서는

일정한 요건을 갖추어야 한다고 판시하였는데, 첫째, 공법상의 권리가 권리주체에게 귀속되어 개인의 이익을 위하여 이용가능해야 하며(사적 유용성), 둘째, 국가의 일방적인 급부에 의한 것이 아니라 권리주체의 노동이나 투자, 특별한 희생에 의하여 획득되어 자신이 행한 급부의 등가물에 해당하는 것이어야 하며(수급자의 상당한 자기기여), 셋째, 수급자의 생존의 확보에 기여해야 한다는 것이다. 따라서 사회부조와 같이 국가의 일방적인 급부에 대한 권리는 재산권의 보호대상에서 제외되고, 단지 사회법상의 지위가 자신의 급부에 대한 등가물에 해당하는 경우에 한하여 사법상의 재산권과 유사한 정도로 보호받아야 할 공법상의 권리가 인정된다. 즉 공법상의 법적 지위가 사법상의 재산권과 비교될 정도로 강력하여 그에 대한 박탈이 법치국가원리에 반하는 경우에 한하여, 그러한 성격의 공법상의 권리가 재산권의 보호대상에 포함된다는 것이다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 , 판례집 12-1, 913, 948-949 참조).

청구인들이 침해되었다고 주장하는의료급여수급권은공공부조의 일종으로순수하게 사회정책적 목적에서 주어지는 권리이다.

그렇다면 이는 개인의 노력과 금전적 기여를 통하여 취득되는 재산권의 보호대상에 포함된다고 보기 어렵고, 따라서본인부담금제 및 선택병의원제를 규정한 이 사건 시행령 및 시행규칙 규정들로 인해 청구인들의 재산권이 침해된다고 할 수 없다.

다. 이 사건 고시 제3조의 기본권 침해 여부

(1) 의료급여 자격관리시스템 개요

이 사건 고시 제3조에 의하면 시장․군수․구청장은 의료급여기관에서 수급권

자를 진료, 조제한 후에 전자문서교환방식 또는 정보통신망을 통하여 건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)으로 전송하는 급여일수 등을 기준으로 수급권자의 자격을 관리하고, 의료급여기관은 수급권자를 진료, 조제한 후 지체 없이 자격관리시스템을 통하여 수급권자의 주상병명, 급여일수, 처방전교부기관기호, 처방전교부번호 등을 공단으로 전송하여야 한다.

이는 ‘의료급여 자격관리시스템’을 통한 의료급여기관과 공단간의 정보 송수신과 관련된 규정으로, 의료급여 자격관리시스템은 2007. 7.부터 시행된1종 수급권자에 대한 본인부담금제 및 선택병의원제 등 새로운 제도의 원활한 운영을 위하여 도입된 것이다.

즉 의료급여기관이 진료를 하기 전에 이 시스템을 통해 환자의 의료급여 수급권자 여부, 본인부담 적용 여부, 선택병의원 적용 여부 등을 사전에 확인함으로써 의료급여 수급권자인 환자가 본인부담금을 면제받거나 소액의 본인부담금만 납부하고 의료이용을 할 수 있으며 전산으로 지원되는 건강생활유지비를 사용하여 본인부담금을 납부할 수 있게 되고, 또한 의료급여기관이 환자를 진료한 후에 이 시스템을 이용하여 환자에 대한 정보를 공단에 전송하고 진료확인번호를 받음으로써 의료기관 등이 환자의 본인부담금에 해당하는 건강생활유지비를 차감요청하고 이에 따라 공단은 추후에 해당 비용을 의료급여기관에 지급할 수 있게 되는 것이다. 한편 급여상한일수를 초과한 수급권자에 대해 선택병의원을 적용하기 위해서는 수급권자의 급여일수를 미리 파악할 필요가 있는데, 종전에는 의료기관 등에서 진료를 한 후 건강보험심사평가원에 해당 비용의 심사청구를 하고 그 심사가 끝난 이후에야 급여일수가 확인되는 방식으로 통상 진료가 끝난 후 3-4개월이 소요

되었던 것을, ‘의료급여 자격관리시스템’을 통하여서는 의료급여기관이 진료가 끝난 후 공단에 자료를 제공하여 바로 급여일수를 파악할 수 있도록 하였다.

(2) 이 사건 고시 제3조와 관련 기본권

(가)개인정보자기결정권의 제한

개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 누구에게 어느 범위까지 알려지고 또 이용되도록 할 것인지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리로서, 헌법 제10조 제1문에서 도출되는 일반적 인격권 및 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유에 의하여 보장된다. 이와 같이 개인정보의 공개와 이용에 관하여 정보주체 스스로가 결정할 권리인 개인정보자기결정권의 보호대상이 되는 개인정보는 개인의 신체, 신념, 사회적 지위, 신분 등과 같이 개인의 인격주체성을 특징짓는 사항으로서 그 개인의 동일성을 식별할 수 있게 하는 일체의 정보라고 할 수 있다. 또한 그러한 개인정보를 대상으로 한 조사․수집․보관․처리․이용 등의 행위는 모두 원칙적으로 개인정보자기결정권에 대한 제한에 해당한다(헌재 2005. 7. 21. 2003헌마282 , 판례집 17-2, 81, 90 참조).

이 사건 고시 제3조는 공단이 구축한 자격관리 프로그램 등을 통해 ‘수급자의 주상병명, 급여일수, 처방전교부기관기호, 처방전교부번호 등 보건복지부장관이 정하는 사항’ 등을 의료급여기관으로 하여금 공단으로 전송하게 하는 규정으로, 위 정보는 수급권자에게 의료급여를 제공하는 의료급여기관이 수급권자로부터 수집한 것이거나 수급권자를 진료하면서 생성된 것이며, 이는 인격의 내적 핵심에 근접하는 의료정보에 해당한다고 할 수 있다.

따라서 수급권자인 청구인들의 진료정보가 본인들의 동의 없이 공단 등으로 전

송․보관되는 것은 위 청구인들의 개인정보자기결정권을 제한하는 것이라고 할 것이다.

(나) 청구인들은 이 사건 고시 제3조가 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해하고 있다고 주장하고 있으나, 위 기본권은 개인정보자기결정권의 헌법적 근거로 거론되는 것으로서 청구인들의 개인정보에 대한 수집․보관․전산화․이용이 문제되는 이 사건에서 그 보호영역이 개인정보자기결정권의 보호영역과 중첩되는 범위에서만 관련이 있다고 할 수 있으므로, 특별한 사정이 없는 이상 개인정보자기결정권에 대한 침해 여부를 판단함으로써 위 기본권의 침해 여부에 대한 판단이 함께 이루어지는 것으로 볼 수 있어 그 침해 여부를 별도로 다룰 필요는 없는 것으로 보인다(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513 , 판례집 17-1, 668, 683-684 참조).

(3) 개인정보자기결정권 침해 여부

앞서 본 바와 같이 이 사건 고시 제3조는 청구인들의 개인정보자기결정권을 제한하는 것이며, 그 제한에 있어서는 헌법 제37조 제2항의 과잉금지 원칙이 준수되어야 한다.

의료급여법 제1조는 생활이 어려운 자에게 의료급여를 실시함으로써 국민보건의 향상과 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 제4조는 수급권자가 다른 법령에 따라 의료급여를 받고 있는 경우에는 이 법에 의한 의료급여를 행하지 아니한다고 규정함으로써 의료급여법에 의한 의료급여가 어디까지나 보충적인 것임을 명시하고 있다.

이 사건 고시 제3조는의료이용자가 의료급여를 받을 적법한 수급자인지 여부 및 의료급여의 범위 등을 정확하게 확인하려는 데 그 목적이 있는 것으로서 그

목적은 정당하다.

의료급여법상의 급여를 받을 수 있는 자격은 ‘국민기초생활보장법’에 의한 수급자 등 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자이므로, 의료이용자에게 그 수급의 자격이 있는지 여부 및 필요한 급여액의 정도를 파악하기 위하여는 수급권자 자격관리기관인 공단이 상병명, 급여일수, 처방전교부기관기호, 처방전교부번호 등을 파악하는 것이 필요하다 할 것이고 따라서 이러한 정보를 수집하게 된 의료급여기관이 이것을 공단에 제공하고 공단이 이러한 정보를 보유하도록 하는 것은 위 목적을 위한 적절한 수단이라고 할 것이다.

나아가 이 사건 고시 제3조에 의하여수집되는 정보의 범위는 건강생활유지비의 지원 및 급여일수의 확인을 위해 필요한 정보로 제한되어 있고, 의료급여기관 등에서 의료급여 자격관리시스템을 통하여 수급권자의 정보에 접근하기 위해서는 반드시 공인인증서를 이용하도록 함으로써 개인정보 보호조치를 강화하였다.

한편 타인에 대한 의료 관련 정보를 지득하게 된 자에 대하여 비밀엄수를 강제하고 이를 위반하는 경우 형벌을 부과하는 일련의 법률규정이 존재하는바, 의료인에게 의료․조산 또는 간호를 하면서 알게 된 다른 사람의 비밀을 누설하거나 발표하지 못하게 하고 이를 위반할 경우 징역 또는 벌금형에 처하도록 한 규정(의료법 제19조, 제88조), 국민건강보험공단 등 단체에 종사하였거나 종사하고 있는 자에게 그 업무상 알게 된 비밀을 누설하지 못하게 하고 이를 위반할 경우 징역 또는 벌금형에 처하도록 한 규정(국민건강보험법 제86조, 제94조 제2항 제4호), 개인정보의 처리를 행하는 공공기관의 직원이나 직원이었던 자 등에게 직무상 알게 된 개인정보를 누설 또는 권한없이 처리하거나 타인의 이용에 제공하는 등 부

당한 목적을 위하여 사용하지 못하게 하고 이를 위반할 경우 징역 또는 벌금형에 처하도록 한 규정(‘공공기관의 개인정보 보호에 관한 법률’ 제11조, 제23조 제2항) 등이 그것이다.

위와 같은 사정을 종합하면, 이 사건 고시 제3조는 수급권자 개인의 자기정보결정권이 제한되는 데에 따른 피해를 최소화하는 장치가 갖추어져 있다고 할 것이다.

또한 이 사건 고시 제3조로 인하여 얻게 되는 공익 즉 수급자격 및 급여액의 정확성을 확보하여 의료급여제도의 원활한 운영을 기한다는 공익이 이로 인하여 제한되는 수급권자의 개인정보자기결정권이라는 사익보다 크다 할 것이므로, 위 조항은 법익의 균형성을 갖추었다고 할 것이다.

그러므로이 사건 고시 제3조는 헌법상 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 청구인 대한의사협회의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2009. 9. 24.

재판장 재판관 이강국

재판관 이공현

재판관 조대현

재판관 김희옥

재판관 김종대

재판관 민형기

재판관 이동흡해외출장으로서명날인불능

재판장

재판관

재판관 목영준

재판관 송두환

[별지 1]

청구인 명단 생략

강○수 외 74인

[별지 2]

관련조항

의료급여법(2006. 12. 28. 법률 제8114호로 개정되고 2007. 8. 3. 법률 제8609호로개정되기 전의 것)

제10조(급여비용의 부담)급여비용은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 전부 또는 일부를 제25조의 규정에 의한 의료급여기금에서 부담하되,의료급여기금에서 일부를 부담하는 경우 그 나머지의 비용은 본인이 부담한다.

의료급여법 시행령(2007. 2. 28. 대통령령 제19918호로 개정된 것)

제13조(급여비용의 부담)① 법 제10조의 규정에 의하여 기금에서 부담하는 급여비용의 범위는 별표와 같다.

③ (생략)

④ 제1항의 규정에 따라 기금에서 부담하는 급여비용외에 수급권자가 부담하는 본인부담금(이하 "급여대상 본인부담금"이라 한다)과 제3항의 규정에 따라 수급권자가 부담하는 본인부담금은 의료급여기관의 청구에 의하여 수급권자가 의료급여기관에 지급한다.

⑤ 제4항의 규정에 따라 의료급여기관에 지급한 급여대상 본인부담금이 매 30일간 다음 각 호의 금액을 초과한 경우에는 그초과한 금액의 100분의 50에 해당하는 금액을 보건복지부령이 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장이 수급권자에게 지급한다. 다만, 지급하여야 할 금액이 2천원 미만인 경우에는 이를 지급하지 아니한다.

1. 1종수급권자 : 2만원

2. 2종수급권자 : 20만원

⑥ 급여대상 본인부담금에서 제5항의 규정에 따라 지급받은 금액을 차감한 금액이 다음 각 호의 금액을 초과한 경우에는 그초과금액을 기금에서 부담한다. 다만, 초과금액이 2천원 미만인 경우에는 이를 수급권자가 부담한다.

1. 1종수급권자 : 매 30일간 5만원

2. 2종수급권자 : 매 6개월간 120만원

⑦ 시장·군수·구청장은 수급권자가 제6항 본문의 규정에 따라 기금에서 부담하여야 하는 초과금액을 의료급여기관에 지급한 경우에는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 그 초과금액을 수급권자에게 지급하여야 한다.

의료급여법 시행규칙(2007. 3. 27. 보건복지부령 제390호로 개정된 것)

제8조의2(의료급여일수의 상한)① 수급권자가의료급여기금의 부담으로 의료급여를 받을 수 있는 일수(이하 "상한일수"라 한다)는연간 365일(윤년의 경우 366일)로 한다. 다만, 정신 및 행동장애(간질을 포함한다), 뇌성마비 및 마비성증후군 등 보건복지부장관이 정하여 고시하는 질환을 가진 자에 대하여는 상한일수에 30일을 추가한 일수를 상한일수로 하며, 인체면역결핍증바이러스 질환자에 대하여는 상한일수를 제한하지 아니한다.

②제1항 본문에 불구하고수급권자가 장기간 입원 또는 복합적인 투약 등으로 불가피하게 의료급여를 받아야 할 사유가 발생한 경우에는 보건복지부장관이 정하는 기준에 따라 시장·군수·구청장의승인을 얻어 상한일수를 초과하여 의료급여를 받을 수 있다. 이 경우 시장·군수·구청장은 법 제6조의 규정에 의한 시·군·

구 의료급여심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.

③ 시장·군수·구청장은 제2항에 따라 상한일수를 초과하여 의료급여를 받으려는 자 중 중복투약으로 인하여 건강상 위해가 발생할 우려가 있는 자로서 보건복지부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 자에 대하여는 의료급여를 받을 수 있는 의료급여기관의 선택 범위를 제한하는 것을 조건으로 승인할 수 있다. 이 경우 의료급여를 받을 수 있는 기간은 차기연도 말까지로 한다.

④ 제3항에 따라 수급권자가 선택할 수 있는 의료급여기관(이하"선택의료급여기관"이라 한다)의 범위 및 절차 등은별표 1과 같다.

⑤ 제3항 전단에 해당하지 아니하는 수급권자라 하더라도 의료급여기관을 선택하여 이용할 것을 시장·군수·구청장에게 신청하는 경우에는 별표 1에 정하는 기준에 따라 선택의료급여기관을 선택하여 이용하게 할 수 있다.

선택의료급여기관 적용 대상자 및 이용 절차 등에 관한 규정(보건복지부 고시 제2007-49호)

제2조(선택의료급여기관 적용 대상자) ①「의료급여법 시행규칙」(이하 “규칙”이라 한다) 제8조의2 제3항에서 “보건복지부장관이 정하여 고시하는 기준에 해당하는 자”라 함은 다음 각 호에 해당하는 경우를 말한다.

1. 「의료급여수가의 기준 및 일반기준」 별표2에 해당하는희귀난치성질환을 가진 자로서 그 하나의 질환으로 의료급여일수(이하 “급여일수”라 한다)가 규칙 제8조의2 제1항에 따른 상한일수에 90일을 합한급여일수를 초과하여 의료급여를 연장하여 받고자 하는 자

2. 「의료급여수가의 기준 및 일반기준」 제22조에 해당하는 질환을 가진 자로서

그 하나의 질환으로 규칙 제8조의2 제1항에 따른 상한일수에 90일을 합한 급여일수를 초과하여 의료급여를 연장하여 받고자 하는 자

3. 제1호 및 제2호에 해당하지 아니하는 질환(들)을 가진 자로서 그 질환(들)으로 규칙 제8조의2 제1항에 따른 상한일수에 180일을 합한 급여일수를 초과하여 의료급여를 연장하여 받고자 하는 자