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사건
2008헌가15 사립학교교직원 연금법 제42조 제1항 위헌제청
제청법원 부산지방법원
제청신청인 정○일
당해사건
부산지방법원 2008가합3292 환수금납부결정 및 연금감액결정
무효확인
주문
구 ‘사립학교교직원 연금법’ 제42조 제1항 전문(2006. 3. 24. 법률 제7889호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9908호로 개정되기 전의 것) 중 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 준용 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
제청신청인은 사립학교 교원으로 약 34년간 근무하다가 2007. 2. 28. 정년퇴직한 자인바, 2007. 2. 9. 21:45경 혈중알콜농도 0.101%의 술에 취한 상태에서 승용차를
운전하다가 대구 중구 대봉동 소재 대봉교 지하차도 앞 2차로 길을 수성교 방면에서 대봉교 방면으로 1차로를 따라 진행함에 있어 전방주시를 게을리 한 과실로 앞서 진행 중인 택시를 들이받아 택시운전자로 하여금 약 2주간의 치료를 요하는 경부 및 요부 염좌상을 입게 함과 동시에 위 택시를 수리비 930,787원 상당이 들도록 손괴하고도 즉시 정차하여 피해자를 구호하는 등 필요한 조치를 취하지 아니하고 도주하고, 같은 일시 대구 남구 봉덕동 소재 거제도회집 앞길에서 피해자가 제청신청인을 추격하여 오자 피해자의 얼굴을 손으로 할퀴어 피해자에게 약 2주간의 치료를 요하는 안면부 다발성좌상 및 소파상 등을 가하였다는 이유로 2007. 9. 14. 대구지방법원에서 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(도주차량) 등으로 징역 8월에 집행유예 2년의 형을 선고받았고(2007고단1489), 이 판결은 그 무렵 확정되었다.
이에 사립학교교직원연금관리공단이 구 ‘사립학교교직원 연금법’ 제42조 제1항 중 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 준용 부분에 따라 제청신청인에 대하여 환수금납부결정과 연금감액결정을 하자, 제청신청인은 2008. 2. 21. 사립학교교직원연금관리공단을 상대로 부산지방법원 2008가합3292호로 위 결정의 무효확인을 구하는 소송을 제기하면서, 구 ‘사립학교교직원 연금법’ 제42조 제1항 중 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 준용 부분이 헌법에 위반된다며 위헌법률심판 제청신청을 하였고, 위 법원은 이를 받아들여 2008. 5. 7. 위헌법률심판 제청결정을 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 제청법원은 구 ‘사립학교교직원 연금법’ 제42조 제1항 중 구 공무원연금
법 제64조 제1항 제1호 준용 부분에 대하여 위헌제청을 하고 있으나, ‘사립학교교직원 연금법’ 제42조 제1항 ‘후문’ 부분은 당해사건과 직접적으로 관련이 없고, 제청법원도 그 부분에 관하여 위헌이라고 인정할 만한 상당한 이유가 있다고 주장하는 것도 아니며, 달리 헌법재판소가 이 부분에 대하여 그 위헌여부를 적극적으로 해명하여야 할 필요가 있다고 볼 만한 사정도 없다.
따라서 이 사건 심판의 대상은 구 ‘사립학교교직원 연금법’ 제42조 제1항 전문(2006. 3. 24. 법률 제7889호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9908호로 개정되기 전의 것) 중 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 준용 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부로 한정함이 상당하며, 심판대상조항(밑줄 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
구 사립학교교직원 연금법(2006. 3. 24. 법률 제7889호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9908호로 개정되기 전의 것) 제42조(「공무원연금법」의 준용) ①제33조의 규정에 의한 단기급여 및 장기급여에 관한 급여의 종류, 급여의 사유, 급여의 액 및 급여의 제한 등에 관한 사항은 「공무원연금법」제34조 내지 제49조 및 제51조 내지제64조의 규정 중 해당규정을각각준용한다. 이 경우 "공무원"은 "교직원"으로, "공무상"은 "직무상"으로, "공무상요양비"는 "직무상요양비"로, "공무상요양일시금"은 "직무상요양일시금"으로, "공단" 및 "행정자치부장관"은 각각 "관리공단"으로, "「사립학교교직원 연금법」"은 "「공무원연금법」"으로, "사립학교교직원"은 "공무원"으로, "제24조"는 이 법 "제32조"로, "제28조 및 제29조"는 이 법 "제36조 및 제37조"로, "기여금"은 "개인부담금"으로 본다.
구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조(형벌등에 의한 급여의 제한) ①공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1.재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때
2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 때
3. 금품 및 향응수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 징계 해임된 때
2. 법원의 위헌법률심판제청 이유 및 관계기관의 의견
가. 법원의 위헌법률심판제청 이유
헌법재판소는 2007. 3. 29. 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 한 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 헌법상 재산권을 침해하고 평등 원칙에 위배된다는 이유로 헌법불합치결정( 2005헌바33 )을 하였는바, 위 조항을 준용하고 있는 이 사건 법률조항 역시 같은 이유로 위헌이거나 헌법에 합치하지 아니한다.
나. 교육과학기술부장관의 의견
의견 없음.
3. 판단
가. 재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 목영준, 재판관 송두
환의 의견
(1) 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대한 헌법불합치 결정
헌법재판소는 2007. 3. 29. 선고된 2005헌바33 결정(판례집 19-1, 211)에서 공무원 또는 공무원이었던 자가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 이 사건 법률조항과 유사하게 직무관련성이나 고의, 과실 여부를 불문하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 한 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것)가 헌법에 합치되지 아니한다고 판단하였는바, 그 이유의 요지는 다음과 같다.
『정보화사회로 이행되어 가는 오늘날의 사회구조의 변화에 따른 공직에 대한 인식의 변화, 사회국가적 행정임무의 증대와 이에 따른 공무원 수의 증가현상으로 공무원의 질과 사회적 지위가 변화를 겪게 되었다는 점, 이에 비추어 아직도 공무원은 국민에 대한 봉사자로서의 지위를 지니고 공정한 공직수행을 위하여 높은 수준의 직무상 염결성은 여전히 강조되어 마땅하나, 오늘날 공직의 구조 및 공직에 대한 인식의 변화에 따라, 적어도 급여에 관한 한 공무원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인이라는 공통된 인식이 확산되었다.
또한, 현대민주주의 국가에 이르러 사회적 법치국가이념을 추구하는 자유민주국가에서 공직제도란 사회국가의 실현수단일 뿐 아니라, 그 자체가 사회국가의 대상이며 과제라는 점을 중요시하게 되어, 모든 공무원들에게 보호가치 있는 이익과 권리를 인정해 주고, 공무원에게 자유의 영역이 확대될 수 있도록 공직자의 직무의무를 가능한 선까지 완화하며, 공직자들의 직무환경을 최대한으로 개선해 주고,
공직수행에 상응하는 생활부양을 해 주고, 퇴직 후나 재난, 질병에 대처한 사회보장의 혜택을 마련하는 것 등을 그 내용으로 한다.
따라서 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다. 그리고 특히 과실범의 경우에는 공무원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 등의 제한이 공무원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다. 입법자로서는 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이다. 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
(2) 이 사건의 법률조항의 위헌 여부
교육관계법상 교원의 지위에 관련된 규정들은 종합하여 보면 현행 교육법제는 공적인 제도보장으로서의 교육을 담당하는 교원을 그 소속을 묻지 아니하고 일반국민에 대한 봉사자로 보고 있고, 교육의 전문성과 관련하여 공‧사립학교 교원을
가리지 아니하고 동등한 처우를 하도록 규율하고 있음을 알 수 있다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 , 판례집 3, 387, 411). 따라서 사립학교 교원이나 공무원은 일반 국민을 위해 봉사한다는 면에서 같다고 할 수 있다. 비록 사립학교 교원의 자격ㆍ임용ㆍ보수 및 신분보장 등에 관한 규율이 일반공무원과 다른 면이 있기는 하나, 연금법상의 급여에 있어서는 기본적인 취지와 구조 등이 공통점을 가지고 있다.
또한, 사립학교 교원은 사립학교법, 교육공무원법, 국가공무원법에 의하여 성실의무, 친절․공정의 의무, 청렴의 의무, 품위유지의무 등을 지고 있는바(사립학교법 제55조, 교육공무원법 제1조, 제53조 제5항, 국가공무원법 제56조 내지 제66조), 위 2005헌바33 결정에서 언급한 바와 같은 공무원에게 적용되는 공직의 구조 및 사회인식의 변화는 사립학교 교원에게도 마찬가지로 적용된다 할 것이다.
(가) 재산권 침해 여부
1) ‘사립학교교직원 연금법’상의 퇴직급여 및 퇴직수당을 받을 권리는 사회적 기본권의 하나인 사회보장수급권임과 동시에 경제적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권이다. 이 사건 법률조항은 사립학교 교원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하도록 규정하고, 실제 ‘사립학교교직원 연금법’ 시행령 제66조 제1항 제1호는 이 경우 재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1, 재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 2분의 1, 그리고 퇴직수당은 그 금액의 2분의 1에 상당하는 금액을 감액하도록 규정하고 있어, 이 사건 법률조항에 의하여 재산권으로서의 급여수급권이 제한된다고 볼 수 있다.
헌법 제23조 제1항은 “모든 국민의 재산권은 보장된다.”고 규정하여 국민의 재
산권을 보장하고 있고, 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다.
따라서 법률에 의하여 국민의 기본권을 제한할 때에도 어디까지나 국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해하지 않는 한도 내에서 행하여져야 할 것이고, 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어서는 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공공의 필요와 침해되는 기본권 사이의 균형성을 모두 갖추어야 하며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다.
이하에서는 이 사건 법률조항에 의한 재산권의 제한이 위에서 본 헌법적 한계를 지킨 것인지 살펴본다.
2) 입법목적의 정당성 및 방법의 적정성
이 사건 법률조항이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 경우에 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하는 것은, 교원의 퇴직 후 그 재직중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 교원으로서의 직무상 의무를 다하지 못한 교원과 성실히 근무한 교원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 위와 같이 보상액에 차이를 둠으로써 교원범죄를 예방하고 교원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있고, 위와 같은 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하다.
그러나 퇴직급여 및 퇴직수당의 필요적 감액제도가 과연 모든 경우에 있어서 그와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절하고 효과적인 수단으로서 기능할지는 의문이다. 교원의 직무상 의무나 교원 신분과 관련된 범죄로 인하여 금고 이상의 형의 선고를 받은 자에 대하여 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하는 것은 재직중 교원으로서의 직무상 의무를 이행하도록 유도하는 입법목적의 달성에 상당한 수단이라고 할 것이다.
그러나 사립학교 교원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 및 퇴직수당을 제한하는 것은, 교원범죄를 예방하고 교원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라고 볼 수 없다.
그리고 특히 과실범의 경우에는 교원이기 때문에 더 강한 주의의무 내지 결과발생에 대한 가중된 비난가능성이 있다고 보기 어려우므로, 퇴직급여 및 퇴직수당의 제한이 교원으로서의 직무상 의무를 위반하지 않도록 유도 또는 강제하는 수단으로서 작용한다고 보기 어렵다.
3) 침해의 최소성
공교육을 수행함에 있어 성실복무의무가 있는 교원이 범법행위를 했다면 공익실현을 위해 그에 대한 제재와 기본권의 제한은 피할 수 없다. 그러나 그 제재방법은 일차적으로 파면을 포함한 징계가 원칙이고, 더 나아가 그 행위가 범죄행위에까지 이른 경우라면 형사처벌을 받게 하면 되고, 일정한 경우에는 교원의 지위를 박탈하는 것으로써 그 공익목적을 충분히 달성할 수가 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 금고 이상의 죄를 지었다고 하여 위와 같은 제재에 덧붙여 퇴직급여 및 퇴직수당까지도 필요적으로 감액해야 한다면 거기에는 다른 수단으로는 입법목적
을 달성할 수 없다는 특별한 사정이 있어야 할 것이다.
앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법목적은 교원의 재직중에 그 직무상 의무 준수 및 교원범죄를 예방하고 교원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하도록 하는 것이므로, 입법자로서는 유죄판결의 확정에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 금고 이상의 형의 판결을 받은 모든 범죄를 포괄하여 규정할 것이 아니라, 위와 같은 입법목적을 달성함에 반드시 필요한 범죄의 유형과 내용 등으로 그 범위를 한정하여 규정함이 최소침해성의 원칙에 따른 기본권 제한의 적절한 방식이라고 할 것이다.
4) 법익균형성
앞서 본 바와 같이 교원의 공정한 업무수행을 위한 직무상의 높은 수준의 염결성이 여전히 강조됨으로 인해 퇴직급여 및 퇴직수당의 제한을 통해 달성코자 하는 공익도 적지는 않다. 그러나 오늘날 급여에 관한 한 공익과 사익의 질적 구분은 어려워진 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 교직에서 퇴출당할 교원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 및 퇴직수당까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
특히 이 사건 법률조항이 직무관련 범죄 여부, 고의 또는 과실범 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 묻지 아니하고 일률적으로 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액 사유로 규정하고 있어 이 중에는 교원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하고자 하는 공익에 기여하는 바는 미미함에도 불구하고 그 침해되는 사익은 중대한 경우가 포함될 수 있다.
나아가 이 사건 법률조항과 같이 금고 이상의 형을 선고받음으로 인하여 당연퇴직(사립학교법 제57조)과 함께 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액사유로서 규정하는 것은 법원으로 하여금 형사범죄의 판단을 함에 있어서도 불필요한 왜곡을 가져올 수 있다. 즉, 당연퇴직과 아울러 퇴직급여 및 퇴직수당이 상당액수 감액된다는 것은 경우에 따라서 형법상의 형벌의 효과보다 크다고 할 수 있는 정도이기 때문에 피고인의 책임 정도에 따른 처벌을 하고자 하는 법원으로서는 당해 형사범죄에 대한 유ㆍ무죄 및 선택형의 결정, 양형 판단을 하면서, 벌금형을 선택해야 하는 압력으로 작용함으로써 자칫 형사판결이 왜곡되는 원인이 될 수 있는 것이다.
5) 이상을 종합해서 살피건대, 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받아 처벌받음으로써 기본적 죗값을 받은 교원에게 다시 당연퇴직이란 교원의 신분상실의 치명적인 법익박탈을 가하고, 이로부터 더 나아가 다른 특별한 사정도 없이 범죄의 종류에 상관 않고, 직무상 저지른 범죄인지 여부와도 관계없이, 누적되어 온 퇴직급여 및 퇴직수당을 누적 이후의 사정을 이유로 일률적ㆍ필요적으로 감액하는 것은 과도한 재산권의 제한으로서 심히 부당하며 교원의 퇴직 후 노후생활보장이라는 교원연금제도의 기본적인 입법목적에도 부합하지 않는다. 또 가사 이 사건 법률조항이 그 입법 목적 달성을 위하여 필요한 수단이라고 하더라도 당해 교원에게 지나치게 가혹한 불이익을 주는 것으로서 그로 인하여 달성되는 공익과 당해 교원이 입는 불이익 사이에 현저한 불균형을 초래하여 법익의 최소침해성의 요건 및 법익균형성의 요건을 충족시키지 못한다 할 것이다.
(나) 평등의 원칙 위배 여부
이 사건 법률조항은 교원이 재직중의 사유로 인하여 금고 이상의 형을 받은 때
(다) 헌법불합치 결정
이 사건 법률조항에 대하여는 단순위헌결정을 하여 바로 그 효력을 상실시키는 것이 원칙이라고 할 것이지만, 죄의 종류와 내용을 묻지 않고 모든 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에 퇴직급여 등을 제한하는 것의 위헌성을 제거하고 퇴직급여 등의 제한사유를 구체적으로 설정하는 것은 입법부의 몫이라 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항에 대하여는 그 위헌성을 확인하되 형식적인 존속은 유지하도록 하고, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에 이 사건 법률조항의 위헌적 상태를 제거하여야 할 것이며, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 개선입법이 시행될 때까지 이 사건 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.
나. 재판관 조대현의 의견
사립학교 교직원에 대한 퇴직급여제도는 그 재원의 일부를 본인이 부담하고, 모든 사립학교 교직원에게 가입ㆍ탈퇴의 절차 없이 당연히 적용되고, 사립학교 교직원으로서 복무한 기간과 복무중의 보수액을 요소로 하여 복무기간이 길수록 보수반영비율이 많아지도록 설계되어 있다. 이는 사립학교 교직원의 퇴직급여와 퇴직
수당이 단순히 후불임금이나 퇴직 후 생활보장의 의미에 그치는 것이 아니라, 사립학교 교직원의 근무경력이 길수록 누진적으로 많아지게 설계함으로써 장기간 복무와 충실한 근무를 유도하고자 하는 것이다. 퇴직급여제도는 사립학교 교직원으로 하여금 성실하고 청렴하게 직무에 전념하고 영리업무를 겸직하지 아니하면서 품위를 유지하도록 유인하여 사립학교 교직원의 사명과 책임을 온전히 수행할 수 있게 하는 밑바탕을 제공한다.
이 사건 법률조항은 사립학교 교직원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 퇴직급여와 퇴직수당 중 일정한 부분을 필요적으로 감액하도록 규정하고 있다. 여기서 “재직중의 사유”는 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 관련이 있는 사유이든 관련이 없는 사유이든 모두 포함한다고 해석된다.
이 사건 법률조항은 사립학교 교직원의 퇴직급여제도를 운용하면서 사립학교 교직원 퇴직자 중에서 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 사람과 그렇지 않은 사람을 차별하는 것이다. 그러한 차별이 헌법 제11조 제1항에 비추어 정당화될 수 있는지가 문제이다.
사립학교 교직원이 복무기간 중에 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 사립학교 교직원의 사명과 책임을 온전히 수행하지 못하였다고 볼 수 있을 것이므로 퇴직급여와 퇴직수당을 감액한다고 하더라도 불합리한 차별이라고 보기 어렵고 퇴직급여제도의 취지에 어긋난다고 볼 수도 없다. 본인이 납부한 개인부담금에 해당되는 부분은 삭감하지 아니하므로 지나친 차별이나 과잉제재에 해당된다고 보기도 어렵다.
그러나 사립학교 교직원이 복무기간 중에 사립학교 교직원의 신분이나 직무와
전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 퇴직급여나 퇴직수당을 삭감할 사유로 삼기 어렵다. 형벌을 받은 사유가 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 무관하기 때문에, 그 사립학교 교직원이 복무기간 중에 사립학교 교직원의 사명과 책임을 다하지 못했다거나 불성실하게 근무했다고 추정하기 어렵고, 퇴직급여제도를 마련한 취지에 비추어 보아도 퇴직급여를 삭감하여야 할 사유라고 보기 어렵다.
따라서 이 사건 법률조항이 “재직중의 사유”에 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 전혀 관련 없는 사유까지 포함시킨 부분은 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 전혀 관련 없는 사유로 금고 이상의 형을 받은 사립학교 교직원 퇴직자와 그렇지 않은 사립학교 교직원 퇴직자를 불합리하게 차별하는 것으로서 헌법 제11조 제1항에 위반된다.
그리고 사립학교 교직원이 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 경우에 그 퇴직급여를 삭감하는 것이 합리적인 차별이라고 하더라도, 그러한 차별이 헌법 제11조 제1항과 제37조 제2항의 요청을 충족시키기 위해서는 차별의 정도가 필요한 한도 내에서 최소한도에 그쳐야 한다. 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받았다고 하더라도, 사립학교 교직원으로서의 의무위반의 내용이나 정도, 고의ㆍ과실의 유무, 학교운영자에게 끼친 손해의 유무, 퇴직급여제도의 취지에 어긋나는 정도 등에 따라 퇴직급여를 삭감할 필요성과 합리성의 정도가 달라지게 마련이다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 위와 같은 여러 사정을 고려하지 아니한 채 금고 이상 형벌의 유무만을 기준으로 삼아 퇴직급여와 퇴직수당을 동일한 비율로 필요적으로 삭감하도록 하고 있다. 이처럼
필요적ㆍ획일적으로 삭감하도록 하는 것은 퇴직급여 차별의 필요성ㆍ최소성의 원칙에 부합된다고 보기 어렵다. 사립학교 교직원의 신분이나 직무와 관련하여 금고 이상의 형을 받은 사립학교 교직원은 법률상 당연히 퇴직되는 불이익을 당하게 되고 더 나아가 그 퇴직급여에 관하여 다시 불이익한 차별을 받게 되는 것임을 고려하면 더욱 그렇다.
결국 이 사건 법률조항의 “재직중의 사유” 중 “사립학교 교직원의 신분이나 직무와 관련 없는 사유” 부분은 헌법 제11조 제1항에 위반되고 그 부분을 구분하여 특정할 수 있으므로 그 부분에 대하여는 위헌을 선언하여야 한다. 그러나 이 사건 법률조항의 “재직중의 사유” 중 “사립학교 교직원의 신분이나 직무와 관련 있는 사유” 부분은 비례의 원칙에 맞지 아니하여 헌법 제11조 제1항 및 제37조 제2항에 위반되는 부분과 헌법에 합치되는 부분이 뒤섞여 있고 양자를 구분하는 일은 국회에게 맡김이 상당하므로, 그 부분 전체에 대하여 헌법불합치를 선언하고 위헌 부분의 개선입법을 촉구하여야 한다.
다. 결론
이 결정에 대하여 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 이동흡은 아래 4. 와 같은 반대의견을 각 표시하였고, 재판관 김종대는 아래 5. 와 같은 다수의견에 대한 보충의견을 표시하였다.
4. 재판관 이강국, 재판관 이공현, 재판관 이동흡의 반대의견
우리들은 2008헌가1 결정에서 군인의 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액에 관한 군인연금법 제33조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 아니한다는 의견을 이미 개진한 바 있는데(헌재 2009. 7. 30. 2008헌가1 등, 판례집 21-2상, 18, 35-43), 이 사건에서도 사립학교 교원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 한 이 사건 법률조항이 헌법에 합치되지 아니한다는 다수의견에 찬성하지 아니하고, 위 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 교직사회의 변화 등과 위헌심사의 관점
(1) 교원도 일반 직장인과 같은 하나의 직업인으로서 보호를 받아야 마땅하나, 교원은 일반 직장인과는 달리 근본적으로 국민으로부터 공교육의 수행이라는 막중한 임무를 위임받은 사람으로서 그러한 지위에 기하여 재직중 성실, 청렴, 친절하게 근무하여야 하고, 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니되는 의무 등을 진다.
학교교육에 관한 한 국가는 헌법 제31조에 의하여 부모의 교육권으로부터 원칙적으로 독립된 독자적인 교육권을 부여받고 있으며, 이러한 교육권은 교육현장에서 실제로 교육업무를 담당하는 교원들에 의하여 수행된다. 이러한 교원의 업무는 아직 인격이 완성되지 아니한 학생들을 직접 대면하여 건전한 사회 구성원으로 길러내는 역할을 담당하는 것이라는 점에서 사회전체에 미치는 영향이 일반적인 공무원의 업무에 비해서도 크다고 할 수 있다. 뿐만 아니라 이와 같은 업무의 수행에는 학부모 및 학생들의 교원에 대한 신뢰가 필수적인 요건이 되는데 이러한 신뢰의 형성을 위해서는 교원에게 고도의 도덕성이 요구된다.
(2) 이 사건 법률조항의 내용은 교원의 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액에 관한 것이고, 교원의 퇴직급여 및 퇴직수당은 후불임금적 성격이나 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 교원이 재직중 공교육의 수행자 지위에서 가지는 의무를 성실히 수행한 데 대한 공로보상적 급여로서의 성격도 함께 가지는 것이다. 따라서 교원이 공교육의 수행자 지위에서 가지는 의무를 성실히 수행하지 못한 경우에 그에 대한 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하는 문제는 일반 직장인의 급여에 있어서는 찾아 볼 수 없는 문제이다. 그러므로 교원의 ‘일반 직장인과의 유사성’의 관점을 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 대한 판단의 전제로 삼을 수는 없다 할 것이다.
교원의 퇴직급여 및 퇴직수당은 사기업의 퇴직금이나 민간분야의 국민연금 등과는 목적과 성격, 기능, 보호의 대상과 범위 등에서 차이가 있고, 특히 형벌에 의한 급여의 감액은 교원 자신의 개인부담금 부분은 제외하고 주로 국가나 학교경영기관의 부담금과 관련되는 부분에 한정된 문제이다.
(3) 가사, 교직사회 등에 다소간의 변화가 있다 하더라도 이러한 변화에 맞추어 급여의 감액제도 등을 정비하는 것은 입법자인 국회의 임무와 역할이라고 할 것이지, 우리 재판소가 특정한 법률조항이 그러한 변화에 부응하지 않는다는 관점에서 접근하여 그 위헌 여부를 선언할 수 있는지는 의문이다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 재산권 형성입법의 심사기준과 재산권 침해 여부
재산권이 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 재산권은 다른 기본권과는 달리 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 그런데 재산권의 내용과 한계를 처음으로 형성하는 입법, 즉 종전에 없던 재산권을 새롭게 만드는 입법의 경우에는, 이미 형성되어 있는 기존의 재산권의 내용과 한계를 기본권 주체에게 불리하게 변경하는 입법의 경우와는 달리 입법자에게 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정된다. 따라서 재산권을 형성하는 입법이 합리적 이유가 있으며 입법재량의 범위를 벗어나지 않는 경우라면 재산권을 침해하지 않는다고 할 것이다.
한편, 사립학교교원의 퇴직급여제도는 1973. 12. 20. 법률 제2650호로 사립학교교원연금법이 제정되면서 도입되었는데 그 당시의 사립학교교원연금법은 제42조에서 급여의 제한에 관한 공무원연금법 제49조를 준용하도록 하였고, 당시 공무원연금법 제49조 제1항은 공무원 또는 공무원이었던 자가 금고 이상의 형을 받은경우에는 급여액의 일부를 감액하도록 규정하였다. 또 공무원연금법이 1991. 1. 14.법률 제4334호로 개정되면서 퇴직수당에 관한 규정이 신설되었는데(제61조의2) 이
때의 법 역시 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 급여액을 일부 감액하도록 규정하였고(제64조) 이때의 사립학교교원연금법 제42조 또한 공무원연금법 제61조의2와 제64조를 준용하도록 규정하고 있었다.
이와 같이 사립학교 교원이 퇴직급여 및 퇴직수당을 지급받을 수 있는 권리(이하 ‘교원의 퇴직급여 등 수급권’이라 한다)는 이들 권리가 재산권으로 처음 형성될 당시부터, 당해 교원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 감액되어 발생하는 내용의 것으로 형성되어 있었고, 이 사건 법률조항 역시 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 퇴직급여 및 퇴직수당이 일부 감액되도록 규정하여 위 재산권의 보호범위를 처음 형성될 당시에 비하여 기본권 주체에게 불리하게 재산권을 제한하는 점이 없다.
그리고 입법자가 교원의 퇴직급여 등 수급권의 내용을 형성함에 있어 당해 교원이 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 그와 같은 권리가 감액되도록 하는 내용의 것으로 형성한다고 하더라도 이는 입법재량의 범위를 벗어나지 않는다고 할 것이다. 즉, 교원은 공교육의 수행자로서 고도의 윤리ㆍ도덕성을 갖추어야 할 뿐 아니라 그가 수행하는 직무 그 자체가 공공의 이익을 위한 것이고 원활한 직무수행을 위해서는 교원 개개인이나 교직에 대한 국민의 신뢰가 기본바탕이 되어야 하는바, 교원이 범죄행위로 인하여 형사처벌을 받은 경우에는 당해 교원에 대한 국민의 신뢰가 손상되어 원활한 직무수행에 어려움이 생기고 이는 곧바로 교직전체에 대한 신뢰를 실추시켜 공공의 이익을 해하는 결과를 초래하게 된다. 따라서 이 사건 법률조항이 형벌로 인한 급여의 감액을 규정한 것은 공교육의 수행자로서 엄격한 의무를 부담하는 교원으로 하여금 재직중 성실하고 청렴하
게 근무하도록 유도하기 위한 것으로, 이를 두고 입법자의 재량을 일탈하여 재산권을 침해하는 위헌의 법률조항이라고 볼 수는 없다.
게다가 교원의 퇴직급여 등 수급권에는 사회보장수급권과 재산권이라는 양 권리의 성격이 불가분적으로 혼화되어 있으므로 전체적으로 재산권적 보호의 대상이 되면서도 순수한 재산권만은 아니라는 특성을 가지고 있다고 할 것인바, 이러한 사회보장적 성격에 비추어 볼 때 그 지급정도 내지 감액 여부는 원칙적으로 입법자가 사회정책적 측면과 국가의 재정 및 기금의 상황 등 여러 가지 사정을 참작하여 폭넓은 재량으로 결정할 수 있는 사항이라 할 것이어서, 이 사건 법률조항이 입법재량을 일탈하였을 소지는 더욱 더 줄어든다고 할 것이다.
(2) 재산권 제한입법의 심사기준에 따를 경우
(가) 헌법 제37조 제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.”는 내용으로서 이는 기본적으로 기본권의 ‘제한’에 적용되는 원칙인데, ‘기본권의 제한’이란 이미 존재하는 기본권을 전제로 한 것임에 반해 적어도 종전에 없던 재산권을 입법자가 새롭게 만드는 경우에는 형성입법을 통해서 비로소 그 재산권(기본권)이 존재하게 되는 것이어서 엄격한 의미에서의 ‘기본권의 제한’이란 개념은 성립하기 어렵다. 따라서 재산권을 입법자가 새롭게 형성하는 경우에는 기본권을 제한하는 경우와 같은 정도의 엄격한 비례원칙(과잉금지원칙)이 적용되는 것은 아니라 할 것이다. 하지만 가사 엄격한 비례심사를 한다 하더라도 이 사건 법률조항은 헌법에 위배되지 않는다.
앞서 본 바와 같이 ‘사립학교교직원 연금법’상 퇴직급여 및 퇴직수당이 후불임금으로서의 성격뿐만 아니라 사회보장 혹은 공로보상적 급여로서의 성격을 아울러 갖는다는 점에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에 의해 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액하는 것은 공교육의 수행자로서 엄격한 직무상의 의무를 부담하는 교원으로 하여금 재직중 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정될 뿐만 아니라, 교원범죄를 예방하고 교원이 재직중 성실히 근무하도록 유도하는 등 교원으로서의 직무상 의무를 다하도록 하기 위한 것으로서 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이라 볼 수 있다. 나아가 급여의 감액사유를 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형의 선고라는 중대한 사유가 발생한 경우로 한정하고, 그 감액범위도 후불임금으로서의 성격을 가지는 본인의 부담금과 그에 대한 이자의 합산액을 초과하는 부분에만 한정함으로써 피해의 최소성과 법익의 균형성도 갖추었다.
따라서 이 사건 법률조항은 사유재산권을 보장한 헌법규정에 위반하여 퇴직급여 등 급여청구권의 본질적인 내용을 침해하였거나 과잉금지의 원칙에 반하는 자의적인 입법이라고 볼 수 없다.
(나) 교원이 범한 범죄가 직무관련 범죄인지, 고의범 혹은 과실범인지를 구별하지 않고 일률적으로 급여를 제한하는 것이 수단의 적합성, 최소침해성, 법익균형성에 반하는지 여부
형벌에 의한 급여의 감액은 교원범죄를 예방하고 교원이 재직중 그 의무(직무전념의무, 법령준수의무, 품위유지의무 등)를 다하도록 유도하기 위한 것이고, 비(非)직무 범죄, 과실범이라고 하여 법률적 혹은 사회적 비난가능성이 적다고 할
수 없으므로, 이들 범죄로 인한 급여의 감액이 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 적합한 수단이 아니라고 단정할 수 없다.
또 교원 범법행위의 방지 혹은 그에 대한 제재방법으로서의 파면 등 징계, 형사처벌, 형벌에 의한 급여의 감액 등은 각각 추구하는 목적과 기능이 다르고 그 법률적 혹은 경제적 효과에서도 차이가 있는바, 따라서 형벌에 의한 급여의 감액이 공교육의 수행자로서 교원의 성실복무의무 등 공익을 달성하기 위한 최후의 수단이 되어야 하는 것도 아니다(교원 개인의 입장에서 보면 파면 등 징계처분이나 형사처벌이 오히려 급여의 감액보다 신분상 혹은 경제적으로 더 가혹하고 불리하게 작용할 여지도 없지 않다.).
또한 비록 교원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한의 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반하는 자의적인 입법이라고 볼 수 없다.
그리고 이 사건 법률조항이 특별히 과실범을 급여의 감액사유에서 배제하고 있지는 않지만, 일응 모법에서는 급여의 일부를 감액하여 지급한다고만 규정하였고 하위법령(대통령령)에서 감액범위를 세분하여 고의범과 차등적으로 규정할 수 있는 여지가 있는데다가 특히 형사재판에서 법관의 양형과정을 통해서도 이를 어느 정도 보완할 수 있는 가능성이 있으므로, 그와 같은 사유만으로 모법이 위헌이라고 단정하는 근거로 삼기 어렵다 할 것이다. 즉 형사재판에서 법관은 범인의 성행, 환경, 범행의 동기와 수단 및 결과, 범행 후의 정황 등의 양형조건을 고려하여 형종, 형량을 선택하게 되고, 범정이 매우 무거운 범죄 또는 교원의 직무와 관련
된 범죄를 제외한 대부분의 범죄에 대하여는 벌금형도 선택형으로 함께 규정되어 있는 것을 감안할 때, 법원이 범죄 전ㆍ후의 모든 정황을 고려하여 벌금형을 선고하거나 금고 이상의 형에 대한 선고유예를 함으로써 급여감액의 불합리성이 상당 부분 제거될 수 있다. 특히 과실범에서 교원의 주의의무위반 정도가 극히 미약한 반면 그 결과가 중대하다고 여겨지는 경우에도 법관의 적절한 양형을 통해, 즉 벌금형을 선고하거나 형의 선고를 유예함으로써 급여의 감액을 피할 수 있다(선고유예의 경우 그 유예기간을 무사히 경과하면 면소된 것으로 간주되므로 제한을 받았던 급여를 나중에 받을 수 있게 된다.). 반면에 법원이 범죄의 모든 정황을 고려하여 금고 이상의 형에 대한 집행유예의 판결을 선고하였다면 그와 같은 사실은 교원의 품위를 손상하는 것으로서 당해 교원에 대한 법률적ㆍ사회적 비난가능성이 결코 적지 아니함을 의미한다고 할 것이며, 이러한 사정은 당해 교원이 저지른 범죄행위가 직무와 직접적 관련이 없거나 과실에 의한 것이라도 마찬가지라 할 것이다.
요컨대, 이 사건 법률조항이 급여의 감액사유 가운데 비(非)직무 범죄 혹은 과실범을 특별히 제외하고 있지는 않지만, 하위법령에서 비(非)직무 범죄나 과실범의 경우 급여감액의 범위를 조절하여 차등적으로 규율할 수 있는 여지가 있을 뿐만 아니라 형사재판에서 법관의 양형과정을 통해서 이를 참작함으로써 급여감액상의 문제점을 보완할 수 있는 가능성이 있다 할 것이다.
(다) 이른바 형벌 왜곡의 문제점
법원이 교원의 범죄에 대한 양형판단에서 금고 이상의 형이 선고될 경우 당해 교원에게 퇴직급여 및 퇴직수당이 일부 감액되어 지급되는 것을 감안하여 벌금형
을 선택할 수밖에 없는 원인이 될 수는 있으나, 형사재판에서의 양형은 불가피하게 범죄 전후의 모든 정황을 두루 참작할 수밖에 없는 것이며, 또 그와 같은 형벌 왜곡의 문제는 비단 형벌에 의한 급여의 감액에서만 한정되어 나타나는 것은 아니고, 오히려 그보다는 법원이 당해 교원에게 금고 이상의 형(집행유예 포함)을 선고함으로써 교직에서 퇴출되는 불이익, 즉 형벌에 의한 교원의 당연퇴직(사립학교법 제57조)을 감안하여 이를 회피하기 위한 양형을 고려하는 데서 보다 더 시원적(始原的)으로 발생되는 문제라고 할 것이다(교원이 금고 이상의 형을 선고받게 되면 당연히 퇴직하게 되는데, 이는 퇴직급여 및 퇴직수당이 일부 제한되는 것보다 당해 교원의 지위와 신분, 경제적 생활에 심각한 불이익을 미치게 되므로 법원의 양형과정에서 우선적으로 고려될 수밖에 없을 것이다.).
다. 평등의 원칙 위배 여부
사립학교교원연금은 국민연금이나 법정퇴직금과 비교할 때 제도의 목적, 보호의 대상과 수준, 성격, 구체적인 보장범위 등에 있어서 기본적인 차이가 있고, 교원은 일정한 법령준수 및 충실의무 등을 지고 있는 점, 이 사건 법률조항에 의한 급여의 감액이 교원으로서 의무를 위반하여 재직중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 일정액의 급여를 지급하지 아니함으로써 교원범죄를 사전에 예방하고 교직사회의 질서를 유지하는 데에 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 사립학교교원연금제도를 설정하면서 보호 여부 및 급여의 감액에 있어 근무관계의 충실, 법령준수 등 각종 의무 위반 여부를 판단기준으로 삼았다고 하더라도 이를 가리켜 사립학교교원을 국민연금법상 사업장가입자에 비하여 혹은 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별적 취급을 하고 있다고 단정할 수 없다.
라. 소결론
따라서 이 사건 법률조항은 이와 같은 이유에서 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이다.
5. 재판관 김종대의 보충의견
사립학교 교원의 퇴직급여(연금과 수당)는 퇴직사회보험의 성격을 지니며, 헌법이 사립학교 교원의 인간다운 생활의 보장을 위해 둔 사회보장제도의 하나이다.
따라서 사립학교 교원의 퇴직급여의 제한에 있어서도 퇴직한 사립학교 교원이 최소한의 인간다운 생활을 할 수 있도록 보장되어야 할 것이므로 금고 이상의 형을 받았다고 하여 필요적으로 퇴직급여를 제한하여서는 안 되고, 고의범, 과실범의 여부에 따라서 제한하는 것도 부당하며, 직무상 관련 범죄 여부로 제한을 두는 것 역시 부적당하다고 본다. 다만 오직 퇴직한 사립학교 교원의 인간다운 생활을 제한하여도 될 만큼 큰 정책적인 제한 요인이 있을 때에만, 예컨대 중대한 국가적 또는 사회적 법익에 대한 죄를 지어 사회보장의 틀에서 제외시킬 필요가 있다고 인정되는 경우에만 그 제한을 할 수 있도록 해야 한다고 생각한다.
사립학교 교원의 성실의무를 확립하기 위해서 필요적인 감액제도가 필요하다고도 하나, 사립학교 교원의 성실의무는 범죄에 대한 형사처벌과 함께 그와 같은 성실의무 담보를 직접적인 목적으로 하는 신분 박탈이나 징계 및 인사제도에 의하여 실현할 수 있고, 또 실현하여야 하는 것이며, 그와는 입법목적 자체가 전혀 다른 사회보장수급권의 박탈을 통하여 이를 실현하려 하여서는 안 될 것이며 굳이 시도할 경우에는 과잉금지의 헌법원칙에 위배될 수 있는 것이다.
만일 사립학교교원연금제도가 다른 사회보장제도에 비추어 지나치게 특혜를 준
다는 정책적인 판단이 서서 이를 시정하여야 할 필요가 있다면 입법부로서는 입법재량에 의하여 제도의 골격 자체에 대한 수정을 가할 수도 있겠으나, 그러하지 않고 이 사건 법률조항과 같이 개별적인 사립학교 교원에 대하여 재직 중의 범죄에 대한 금고 이상의 형이 확정되기만 하면 그들을 사회보장제도의 틀에서 전부 또는 일부 제외시키겠다는 것은 사립학교교원연금제도의 합리적 운영과는 차원을 달리하는 것이고, 그들의 인간다운 생활을 할 권리를 심각하게 침해하는 것이다.
2010. 7. 29.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환