헌재 2012. 7. 26. 선고 2011헌바352 결정문 [구 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률 제2조 제1호 나목 위헌소원]

(3) 청구인은 재심을 거쳐 그 기각 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(서울행정법원 2010구합3589), 2010. 12. 9. 청구가 기각된 후 항소하여 그 소송 계속 중 (서울고등법원 2011누1766) 국외강제동원자지원법 제2조 제1호 나목에 대해 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 기각되자, 2011. 11. 14. 국외강제동원자지원법 제2조 제1호 나목 중 ‘국외’ 부분이 헌법에 위반된다며 헌법소원심판을 청구하고,

2011. 12. 29. ‘국내’ 강제동원희생자에 대한 지원을 규정하는 법률을 제정하지 아니한 입법부작위가 헌법에 위반된다며 헌법소원심판 청구를 추가하였다.

나. 심판대상

청구인이 주장하는 입법부작위는 일제강점하 강제동원자의 범위를 불완전하게 규율하고 있는 이른바 부진정 입법부작위에 해당하고{헌재 2011. 2. 24. 2009헌마94 , 판례집 23-1(상) 143, 149 등 참조), 이러한 부진정 입법부작위가 헌법에 위반되는지 여부를 다투려면, 그 불완전한 법률조항 자체를 대상으로 하여 그것이 헌법에 위반된다는 적극적인 헌법소원을 제기하여야 하므로(헌재 1997. 3. 27. 94헌마235 , 판례집 9-1, 390, 400 등 참조), 이 사건에 있어 위 입법부작위에 대한 심판청구 부분은 국내 강제동원자를 지원대상에서 배제하고 있는 국외강제동원자지원법 제2조 제1호 나목 전체에 대한 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판 청구로 봄이 상당하다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 국외강제동원자지원법 제2조 제1호 나목 중 ‘국외’ 부분(이하 ‘ 이 사건 제1조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부 및 위 같은 법 제2조 제1호 나목(이하 ‘ 이 사건 제1조항’이라 하고, 이하 위 조항들을 합하여 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부라 할 것이다.

이 사건 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

구 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률(2007. 12. 10. 법률 제8669호로 제정되고, 2010. 3. 22. 법률 제10143호 ‘대일항쟁기 강제동원 피해

조사 및 국외강제동원 희생자 등 지원에 관한 특별법’ 제정으로 폐지되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “강제동원희생자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.

나. 「일제강점하 강제동원피해 진상규명 등에 관한 특별법」 제3조 제2항 제4호에 따라 피해자로 결정을 받은 사람으로서 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인․군무원 또는 노무자 등으로국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “강제동원희생자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.

가. 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인․군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되어 그 기간 중 또는 국내로 돌아오는 과정에서 사망하거나 행방불명된 사람 또는 대통령령으로 정하는 부상으로 장해를 입은 사람으로서 제8조 제1호에 따라 태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자로 결정을 받은 사람

2. “강제동원생환자”란 1938년 4월 1일부터 1945년 8월 15일 사이에 일제에 의하여 군인․군무원 또는 노무자 등으로 국외로 강제동원되었다가 국내로 돌아온

사람 중 강제동원희생자에 해당되지 못한 사람으로서 제8조 제2호에 따라 태평양전쟁 전후 국외 강제동원생환자로 결정을 받은 사람을 말한다.

제4조(위로금) 국가는 강제동원희생자 또는 그 유족에게 다음 각 호의 구분에 따라 위로금을 지급한다.

1. 국외로 강제동원되어 사망하거나 행방불명된 경우에는 강제동원희생자 1인당 2천만 원{「대일민간청구권 보상에 관한 법률」(법률 제2685호로 제정되어 제3615호로 폐지된 법률을 말한다) 제4조 제2항에 따라 금전을 지급받은 경우에는 강제동원희생자 1인당 234만원을 뺀 금액으로 한다}

2. 국외로 강제동원되어 부상으로 장해를 입은 경우에는 강제동원희생자 1인당 2천만 원 이하의 범위 안에서 장해 정도를 고려하여 대통령령으로 정하는 금액

제6조(의료지원금) ① 국가는 강제동원희생자 중 생존자 또는 강제동원생환자 중 생존자가 노령․질병 또는 장애 등으로 치료가 필요하거나 보조장구(補助裝具) 사용이 필요한 경우에는 치료 또는 보조장구의 구입에 사용되는 비용의 일부를 지원한다.

2. 청구인의 주장 요지

가. 국외강제동원자지원법은 ‘국외’ 강제동원희생자와 그 유족 등에게만 위로금 등을 지원하도록 할 뿐, ‘국내’ 강제동원희생자와 그 유족 등에 대한 지원에 관해서는 어떠한 입법도 이루어지지 않고 있으므로, 이는 진정 입법부작위에 해당한다.

3․1 운동으로 건립된 대한민국 임시정부의 법통을 계승할 것을 규정한 헌법 전문 등에 비추어 볼 때, 국가는 ‘국내’ 강제동원희생자의 지원에 대해서도 법률을

제정할 의무가 있는데도 대한민국 정부수립 이후 오랜 시간이 지나도록 이를 이행하지 않고 있는바, 이는 헌법에 위반된다.

나. 이 사건 심판대상 조항은 지원대상이 되는 강제동원희생자의 범위를 ‘국외’ 강제동원희생자로 한정하고 있는바, 전술한 내용의 헌법 전문 및 국민의 기본적 인권을 보장할 국가의 책무 등을 감안할 때 이 사건 심판대상 조항은 헌법 전문, 사회국가원리, 국가의 기본권보호의무에 반하고, 국내 강제동원희생자의 평등권, 행복추구권, 재산권 및 범죄피해자 구조청구권을 침해한다.

3. 판단

가. 쟁점 정리

하나의 심판청구로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판과 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판 청구를 함께 제기할 수 있는 것이므로(헌재 2010. 3. 25. 2007헌마933 , 판례집 22-1 상, 496 참조), 이 사건은 위와 같은 두 심판청구가 병합된 적법한 사건이 된다.

그리고 이 사건은 이 사건 심판대상 조항이라는 동일한 규정에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항과 제2항의 각 헌법소원심판을 동시에 청구한 것으로 형식상 위헌법률심판과 헌법소원심판이라는 별개의 심판절차로 판단되어야 하나, 실질적으로 볼 때 이 사건 심판대상 조항이 국내 강제동원자를 지원대상에서 제외하고 있는 것이 헌법에 위반되거나 청구인의 기본권을 침해하는지 여부라는 하나의 쟁점으로 귀착된다 할 것이므로, 이하에서는 이러한 쟁점을 검토함으로써 위의 두 심판청구를 동시에 판단하기로 한다.

나. 구체적 검토

(1) 선례

헌법재판소는 2011. 2. 24. 선고한 2009헌마94 결정에서, 국외강제동원자지원법에서 태평양전쟁 전후 강제동원된 자 중 국외 강제동원생환자에 대해서만 의료지원금을 지급하도록 한 것은 평등권을 침해하지 않는다고 결정하였으며, 그 후 2011. 12. 29. 선고한 2009헌마182 ․183(병합) 결정에서도 위 결정의 판단을 유지하면서 국외 강제동원희생자 또는 그 유족에 대해서만 위로금 및 의료지원금을 지급하는 것이 평등권을 침해하지 않고 나아가 재산권, 행복추구권을 침해하지도 않는다고 판단하였다.

이와 관련된 위 결정들의 이유 요지는 다음과 같다{이하 2009헌마94 결정에서의 ‘이 사건 법률조항’은 국외강제동원자지원법 제6조 제1항 중 “강제동원생환자” 정의에 관한 제2조 제2호를, 2009헌마182 ․183(병합) 결정에서의 ‘이 사건 법률조항’은 국외강제동원자지원법 제4조 중 “강제동원희생자” 정의에 관한 제2조 제1호 가목 및 제6조 제1항 중 “강제동원희생자” 정의에 관한 제2조 제1호 가목을 각 지칭한다}.

(가) 평등권 침해 여부

「국외강제동원자지원법에 규정된 각종 지원은 태평양전쟁이라는 특수한 상황에서 일제에 의한 강제동원으로 인해 피해를 입은 자와 그 유족에 대하여 국가가 의료지원금 등을 지원함으로써 이들이 입은 고통을 치유하기 위한 시혜적 조치인바, 이러한 성격의 지원의 범위와 내용 그리고 방법 등을 정함에 있어서는 입법자에게 입법의 목적, 대상자 현황, 국가예산 내지 재정능력 등 제반 상황을 고려하

여 구체적 내용을 형성할 수 있는 재량이 인정된다고 할 것이다.

살피건대, 국외로 강제동원되는 경우 가족과 유리되어 낯선 이국땅에서 겪을 정신적, 육체적 고통과 괴로움이 국내로 강제동원되는 경우보다 더욱 클 것이라는 점은 합리적인 추정으로 볼 수 있으므로, 일단 강제동원 지역이 국외인지 여부를 기준으로 하여 그 수급여부를 결정한 것이 입법재량을 벗어난 자의적인 판단이라고 보기는 어렵다. 또한, 현실적인 문제로서, 국내 강제동원자는 그 수가 대규모로 추정되므로 지원에 적지 않은 예산이 소요될 것으로 예상되며 오랜 시간이 경과되어 실태조사 자체에도 많은 시간과 인력이 소요될 수 있다는 점도 무시할 수 없다.

그렇다면, 이 사건 법률조항이 국가 재정부담 능력 등을 고려하여 태평양전쟁 전후 강제동원자에 대한 의료지원금의 수급자격을 ‘국외’ 강제동원자로 제한한 것이 입법재량의 범위를 넘는 자의적인 차별이라고 볼 수는 없는바, 이 사건 법률조항이 헌법상 평등권을 침해하였다는 청구인의 주장은 이유 없다」(헌재 2011. 2. 24. 2009헌마94 , 판례집 23-1상, 143, 149-152 참조).

(나) 재산권 및 행복추구권 침해 여부

「국외강제동원자지원법이 규정하는 위로금 및 의료지원금은 국가의 일방적인 급부로서 헌법상 재산권의 보호대상에 포함된다고 보기 어렵고(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 , 판례집 12-1, 913, 948-949 참조), 헌법 제10조의 행복추구권은 국민이 행복을 추구하기 위한 활동을 국가권력의 간섭 없이 자유롭게 할 수 있다는 포괄적인 의미의 자유권으로서의 성격을 가지는 것이므로(헌재 2003. 7. 24. 2002헌마

522등, 판례집 15-2상, 169, 180 참조), 이 사건 법률조항이 재산권이나 행복추구권을 침해한다고 볼 수 없다.」{헌법재판소 2011. 12. 29. 2009헌마182 ․183(병합)}

(2) 선례의 원용

이 사건 심판대상 조항과 관련하여 제기된 헌법적 쟁점은 우리 재판소의 위 선례들 속에서 쟁점으로 판단된 바와 내용적으로 동일하므로, 위 선례의 결정 이유는 이 사건 심판대상 조항에 대한 판단에 그대로 적용할 수 있고, 위 선례의 결정을 변경할 특별한 사정 또한 찾아 볼 수 없으므로, 위 결정 이유를 이 사건에 그대로 원용하기로 한다.

(3) 기타 주장

(가) 청구인은 그 외에도, 이 사건 심판대상 조항이 헌법 전문, 사회국가원리에 위반된다고 주장하나, 이 사건 심판대상 조항은 국외 강제동원자지원법의 적용대상을 규정함에 있어 그 혜택 부여 규정의 인적 범위를 제한하고 있는 이른바 부진정 입법부작위를 내포한 법률조항이고, 국내 강제동원자를 지원대상에서 배제한 것은 그에 대한 합리적 이유가 있어 입법재량의 범위를 준수한 것으로 볼 수 있음은 앞서 본 바와 같은바, 이에 비추어 볼 때 이 사건 심판대상 조항이 헌법 전문이나 사회국가원리에 위반된다고 보기 어렵다.

(나) 청구인은 이 사건 심판대상 조항이 국가의 기본권보호 의무에 위반된다고 주장한다.

헌법 제10조의 규정에 의하면, 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 지고 기본권은 공동체의 객관적 가치질서로서의 성

격을 가지므로, 적어도 생명․신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해에 대해서는 그것이 국가가 아닌 제3자로서의 사인에 의해서 유발된 것이라고 하더라도 국가가 적극적인 보호의 의무를 진다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌마711 , 판례집 20-2 상, 345, 358 등).

그런데 청구인이 주장하는 일제의 국내 강제동원으로 인한 종래의 피해에 대하여 국가에 금전적 보상을 요구할 수 있는 권리는, 아래에서 보는 바와 같은 생존권적 기본권과 관련된 것으로 볼 수 있는지 여부는 별론으로 하고, 우리 재판소가 채택하고 있는 위와 같은 기본권보호의무 법리와는 관련이 없는 것이다.

(다) 청구인은 또 이 사건 심판대상 조항이 범죄피해자 구조청구권 등의 생존권적 기본권을 침해하였다는 취지로 주장한다.

우리 재판소는, 생존권적 기본권의 차원에서 범죄행위로 인하여 피해를 받은 국민에 대한 국가의 적극적인 구조행위가 필요함을 인정하되(헌재 1989. 4. 17. 88헌마3 , 판례집 1, 31, 36), 생존권적 기본권과 관련된 입법을 하는 경우에는 국가의 재정부담 능력 등 여러 가지 요소를 감안하여야 하므로 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 인정된다고 설시하여 왔는바(헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 , 판례집 17-2, 44, 54), 평등권 침해 여부 등과 관련하여 살펴본 여러 사정들을 종합하여 볼 때 이 사건 심판대상 조항이 입법재량을 일탈하였다고 보기 어려운 점은 앞서 본 바와 같으므로, 마찬가지 이유로 위 심판대상 조항이 범죄피해자 구조청구권 등의 생존권적 기본권을 침해하였다고 보기도 어렵다.

(4) 소결

따라서 이 사건 심판대상 조항은 평등권, 재산권 등을 침해하지 아니하고, 헌법전문이나 기본권보호 의무에도 위반되지 아니한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 제1조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 이 사건 제2조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로, 아래 5.과 같은 재판관 김종대, 재판관 송두환, 재판관 박한철, 재판관 이정미의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

5. 재판관 김종대, 재판관 송두환, 재판관 박한철, 재판관 이정미의 반대의견

우리는 법정의견과 달리, 국외강제동원자지원법의 적용대상에서 국내 강제동원자를 제외한 것은 진정입법부작위에 해당하고, 입법자가 일제하 ‘국내’ 강제동원자에 대한 지원을 규정하는 법률을 제정할 헌법상 입법의무가 있음에도 상당한 기간 동안 입법을 하지 않은 것은 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 헌법에 위반된다고 판단한다. 그러므로 아래와 같이 반대의견을 밝히는바, 헌법재판소 2011. 2. 24. 선고 2009헌마94 결정 및 헌법재판소 2011. 12. 29. 선고 2009헌마182 ․183(병합) 결정에서의 반대의견을 원용하고자 한다.

「국외강제동원자지원법은 제1조에서 1965년에 체결된 한일협정과 관련하여 국가가 태평양전쟁 전후 ‘국외’ 강제동원희생자와 그 유족 등에게 위로금 등을 지원함으로써 이들의 고통을 치유하고 국민화합에 기여함이 이 법률의 목적임을 선언하고 있다. 즉 이 법률은 태평양전쟁 관련 강제동원자 일반을 그 적용대상으로 하지 않고 있으며, 입법 당시부터 그 적용대상을 ‘국외’로 강제동원된 자로 한정하고 ‘국내’ 강제동원자는 애초에 그 적용대상에서 제외하고 있는 것이다. 또한 이 법률

의 명칭 역시 ‘태평양전쟁 전후 국외 강제동원희생자 등 지원에 관한 법률’로서 ‘국내’ 강제동원자는 이 법률의 적용대상이 아님을 밝히고 있다.

그렇다면 태평양전쟁 전후 국내 강제동원자에 대한 지원에 관하여는 이 법률과 무관하게 아직까지 전혀 그 입법이 이루어지지 않은 것이므로, 이 사건 심판청구는 진정입법부작위를 다투는 헌법소원으로 봄이 상당하다.

우리 헌법은 전문에서 “3ㆍ1운동으로 건립된 대한민국임시정부의 법통”의 계승을 천명하는 한편, 제10조에서 국가는 국민 개인의 기본적 인권을 확인하고 보장할 의무가 있음을 선언하고 있고, 특히 제30조는 국민이 타인의 범죄행위로 인하여 생명과 신체에 대한 피해를 받은 경우에는 국가로부터 구조를 받을 권리가 있음을 명백히 하고 있는바, 이러한 점을 종합적으로 해석해 보면 국가는 ‘국내’ 강제동원희생자에 대하여도 그 지원에 관한 법률을 제정하여야 하는 헌법상 의무가 인정된다고 할 것이다.

더구나 국외 강제동원자를 지원하는 법률을 제정ㆍ시행하면서 국내 강제동원자에 대하여는 이에 상응하는 입법조치가 이루어지지 않고 있다는 것은 공평의 관점에서 합리적인 이유를 찾아볼 수 없으며, 일제의 강제동원으로 인한 고통의 정도가 강제동원된 지역에 따라 본질적으로 달라진다고 할 수도 없고, 재정부담 문제와 관련하여서도 강제동원자 대부분이 고령이라는 점을 감안한다면 현재 우리나라의 경제수준과 재정규모에 비추어 볼 때 국내 강제동원자에 대한 지원이 국가예산에 큰 부담이 되는 것은 아니라고 본다.

그렇다면, 입법자에게 태평양전쟁 전후 ‘국내’ 강제동원희생자에 대한 지원을 규정하는 법률을 제정할 헌법상 입법의무가 발생하였음에도 불구하고 입법자가 대

한민국 정부수립 후 상당한 기간이 지나도록 합리적 이유 없이 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 것은 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 헌법에 위반된다」{헌재 2011. 2. 24. 2009헌마94 , 판례집 23-1상, 143, 153-156; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마182 ․183(병합) 참조}.

2012. 7. 26.